浅析代表议案与建议
2020/8/17 17:00:08  点击率[7]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】立法学
    【出处】本网首发
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】人大代表;代表议案;代表建议
    【全文】

      依法向本级人民代表大会提出议案、建议,是代表执行职务,代表人民的利益和意志参加行使管理国家事务等的一项重要工作,是集中民智、反映民意,实现人民当家作主的主要渠道。下面,就什么是议案、建议,为什么要提出议案、建议,如何提出议案、建议,这三方面的问题进行深入学习探讨。
     
      一、什么是代表议案和建议
     
      (一)关于议案的概念和内容
     
      所谓议案,“议”是商量、讨论的意思,“案”是为解决某一问题的意见、办法、措施。代表议案,就是指人民代表大会法定代表和法定机关,依照法定程序,提请本级人民代表大会会议进行审议的,属于本级人大及其常委会职权范围内的,需要作出决定的议事原案。
     
      1、代表议案的主要特征
     
      一是政治性。各级人大代表,都是由人民选举产生,为人民信赖的人。代表提出的议案,具体反映了人民群众的意见和要求,是为人民的根本利益服务的,因而具有鲜明的政治性。
     
      二是民主性。议案又是民主政治的产物,充分体现了集中的人民意愿,参与提议案的代表,要经过调研讨论,以少数服从多数的原则,提出议案。代表联名提出议案,领衔代表应当向参加联名附议的代表提供议案文本,经附议人认真审阅同意后,再签名附议。经议案审查委员会过半委员审查同意,在全体代表大会上进行表决,并以半数以上的赞成票方能成立。
     
      三是权威性。提议案,是法律赋予代表的一种权利,是代表行使管理国家事务权力的集中体现。议案经法定程序审议通过后,就具有一定的法律强制力和约束力,有关部门、单位和个人,都必须遵守和执行。因而,具有法律规定的权威性。
     
      2、代表议案的基本要素和程序
     
      第一,要达到法定人数才能提出议案。根据《宪法》、《地方组织法》的有关规定,达到法定人数,人大代表才能提出议案。县级以上的地方各级代表大会会议期间,10人以上代表联名,有权向本级人大提出属于本级人大职权范围人大内的议案;乡级代表大会会议期间,乡级代表5名以上联名,有权提出属于本级人大职权范围内的议案。
     
      第二,要按照规定的时间提出议案。由于我国各级人民代表大会会议的时间都比较短,为了对议案进行及时的处理,会议主席团都对代表提出议案的截止时间作出规定。代表议案必须在主席团规定的时间内提出。
     
      第三,议案的内容必须是属于本级人民代表大会职权范围内的需由人大处理的。地方各级人大代表提出议案的范围和内容主要是:(1)关于在本行政区域内执行宪法、法律、法规和上级人民代表大会决议的事项。(2)关于本行政区域内的国民经济和社会发展计划及财政预算事项。(3)关于本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等重大事项。(4)关于制定和修改地方性法规的建议。(5)关于加强和改进本级国家机关建设的重要建议。(6)关于罢免由本级人代会选举产生的人员和由本级人大常委会任命的人员的事项。议案一经过大会审议通过即具有法律效力。
     
      根据地方组织法对县级人大及其常委会职权的规定,县级人大代表案的范围不包括以下方面:(1)全国、省、市人民代表大会及其常务委员会和国务院、省、市人民政府职权范围内的事项;(2)应当由乡镇(街道)人民代表大会及乡镇(街道)人民政府处理的地方性事务;(3)人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内的事项;(4)政党、社会团体、企业事业组织和个人的事务;(5)其他不属于人民代表大会及其常务委员会职权范围内的事务。
     
      第四,对代表议案的形式要求。代表法规定,代表提出议案应当有案由、案据和方案。案由,提出一件议案的理由,内容要简要、具体、明确,包括所提议案的必要性、重要性和紧迫性。案据,所提议案的基本依据,案据可以是对问题的分析,对事实的阐述,也可以是对主客观条件的概括,要有具体内容。方案,对所提问题的答案,也就是解决问题的基本思路和切实可行的方法。
     
      第五,代表议案的处理程序。①立案提出。代表团或代表联名提出的议案,由主席团决定是否列入会议议程;主席团可有以下处理方法:一是决定列入大会议程;二是提交有关专门委员会审议,决定是否列入会议议程;三是不列入大会议程,交人大常委会审议;四是对不属于议案范围的,作为代表建议、批评和意见处理。②代表审议。指代表对大会主席团列入会议议程的议案进行大会表决前的审议工作,代表们可就议案内容发表自己的看法,经过讨论修改,使议案内容更加完整。③代表表决。指代表审议后的议案提交大会表决。为了保持议案的严肃性,使其具有约束力,必须提出议案决议草案,提请代表大会通过,全体代表过半数赞成,通过决议,议案成立。若全体代表过半数反对或弃权,此项议案就不能成立。
     
      第六,代表议案的撤回。根据代表法规定,代表提出议案后,提案人要求撤回的,可以随时撤回。但是,列入会议议程的议案,在交付表决前,提案人要求撤回的,须经主席团同意。撤回议案的要求应以书面形式提出。议案交付表决后,提案人便无权撤回。
     
      第七,代表议案办结的程序。议案一经大会审议通过即转入办理程序,有关专门委员会或人大常委会的办事机构和工作机构同政府有关部门联系,协商交办意见,并责成有关部门办理。有关部门办理后先交有关专门委员会审议,有关专门委员会将审议结果向人大常委会会议报告,经常委会会议审议通过后,在下一次人民代表大会会议上将该议案办理结果书面向全体代表报告。
     
      议上将该议案办理结果书面向全体代表报告。
     
      (二)关于代表建议
     
      人大代表建议、批评和意见,是人大代表依法向本级人民代表大会或者人大常委会提出的属于本级人大以及“一府一委两院”研究解决的对各方面工作的看法、建议、主张、批评和意见的总称。通常被称为“代表建议”。
     
      1、代表建议的特征
     
      代表建议权不受时间、人数限制。内容广泛,代表在人民代表大会期间可以行使,在闭会期间也可以行使。范围广泛,它包括国家机关各个方面的工作,涉及到国家政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民族各个方面,以及党、政、军、民、工、农、商、学等各行各业。建议既可以是重大问题,也可以是具体事项。人民代表大会会议期间的建议,是向代表大会提出的;闭会期间的建议,是向人大常委会提出的。代表提出建议,是执行代表职务,参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一项重要工作。认真研究处理代表建议,并负责答复,是有关机关和组织的法定职责。
     
      2、代表建议的基本要求和注意事项
     
      (1)①向本级人大及其常委会提出;②内容应该是属于本级人大以及“一府两院”研究解决的问题;③应该以书面形式提出;④一事一议,即一条建议只讲一个问题或一个内容,有情况、有分析、有具体意见;⑤有标题和具体内容,即把反映的问题及要求写得具体明确,简明扼要;⑥使用统一印制的代表建议专用纸,包括首页、附页、签名附页;⑦书写工整,字迹清楚,特别是姓名、代表证号、邮政编码和详细通讯地址,并亲笔签名;⑧代表提出的建议可以随时要求撤回。
     
      (2)下列情况不应当作为建议提出:①涉及解决代表本人及其亲属个人问题;②代转人民群众来信;③属于学术探讨、产品推介的;④没有实际内容的;⑤其他不宜作为代表建议提出的;⑥代表对涉及个人和亲属的具体案件应当回避,更不能作为代表建议提出。
     
      (3)人大代表建议的处理程序:①代表大会会议期间提出的代表建议由大会秘书处受理,人大常委会人事委根据代表建议进行整理交议案审查委员会,议案审查委员会决定是否列入议程,县人民政府和有关机构及时建立承办计划,经研究并召开交办会议,并会同有关方面组织具体落实;②代表大会闭会期间提出的代表建议,由人大常委会办事机构受理,并进行及时交办;③代表向人大常委会、法院、检察院及其党群系统提出的对各方面工作的建议,由人大常委会办事机构交由有关机关和组织研究办理并负责答复;④代表向人民政府提出的对各方面工作建议,由人大常委会办事机构交由人民政府办公室及有关部门研究办理并负责答复;⑤负责办理代表建议的机关和组织,3个月内以书面形式答复代表,经交办机关同意,可以延长至6个月内答复,代表对答复不满意的,可以提出意见,由原办理机关和组织在交办之日起2个月内重新办理并答复代表;⑥人大常委会人事委主动与承办单位和相关代表联系,了解督促代表建议的办理工作,有关承办单位应当加强办理工作的落实检查,不断提高办理质量。
     
      (三)议案与建议的区别
     
      1、共同点
     
      代表议案和代表建议都是受人民委托实现诉求的直接有效的方式,都是代表执行职务的具体行为方式;议案权和建议权都是法律赋予各级人大代表执行职务的基本权利;各级人大代表依法提出议案和建议都是执行代表职务,都是代表人民的利益和意志参与管理国家事务、行使国家权力,都是行使代表职权、履行代表职责、发挥代表作用的重要途径和行之有效的具体表现形式。
     
      2、不同点
     
      (1)法定主体不同。代表议案与代表建议虽然都是由代表提出,但法律规定的主体有所不同,代表议案有法定人数限制,而代表建议没有人数的要求;代表议案的法定人数是:全国人大代表30名以上、地方县级以上人大代表10名以上、乡镇人大代表5名以上联名方可提议案,代表建议没有法定人数要求,各级人大代表可以单独提出建议,也可以联名提出建议。
     
      (2)时间要求不同。代表议案必须在本级人民代表大会会议期间提出,且每次会议都有明确的截止时间要求;而代表建议没有时间要求限制,无论是本级人民代表大会会议期间,还是闭会期间,都可以提出代表建议。
     
      (3)受理机关和处理方式不同。代表议案的法定受理机关只有本级人民代表大会,其常设机关--人大常委会不是法定受理机关;而代表建议的法定受理机关是本级人大及其常委会,在本级人民代表大会会议期间向本级人民代表大会提出,在闭会期间也可以向本级人大常委会提出;处理方式上,议案有一整套法定处理程序,而建议则是由人大常委会办事机构直接交有关机关、组织研究办理就可以了。
     
      (4)内容范围不同。代表议案的内容应当是本级人民代表大会职权范围内能够解决的,否则不能成案;代表建议的内容广泛,没有范围限制。
     
      (5)处理要求不同。代表议案一旦成立,有关机关、组织必须认真研究处理,限期办理结束,一般要求当年必办并要在来年人代会上向全体代表报告办理情况的,通常是在下次人代会例会召开之前办理完结,并在下次人代会例会上报告办理结果;代表建议涉及内容广泛,有些建议有关机关、组织经过努力能够解决,有些建议一时难以解决,甚至有些建议非权限范围内的事项,因此法律只原则规定了有关机关、组织研究处理并负责答复,一般条件成熟的当年必办,暂时条件不成熟的,根据成熟的条件逐年办理,但是必须给代表一个明确的答复,让代表理解。
     
      (6)发挥作用不同。代表议案成案后,标志着国家权力机关作出重大决策的开始,审议和表决议案是各级人大行使职权的重要途径之一;而代表建议是个体行为,有关机关、组织研究处理并负责答复,是代表与有关机关、组织相互沟通的过程。
     
      (7)撰写要求不同。前面已经讲到,法律规定代表议案应由案由、案据和方案构成,代表建议的写法法律没有明确规定,写法可以灵活一些,但必须要写清楚要解决的问题,为什么要解决,以及对解决这个问题有什么好处等。
     
      二、为什么要提出代表议案和建议
     
      1、代表提出议案和建议,是法律赋予代表的神圣权利,反映了人民群众的根本利益,对于促进“一府一委两院”工作,加快经济社会发展具有重要作用。人民代表大会制度具有强大的生命力和优越性,它的具体体现程度、人民代表大会发挥作用的程度、人民意志的代表程度、人大对其他国家机关的有效监督程度等方面,与人大代表行使议案和建议权以及代表作用的发挥程度有着直接的联系。
     
      2、完善人大代表提交议案建议机制是当前民主政治建设的迫切需要,习近平多次强调指出,发展社会主义民主政治,必须坚持党的领导,人民当家作主和依法治国相统一。在当前,加强社会主义民主政治建设,充分行使人民当家作主权利的一个迫切要求,就是要进一步完善代表提交议案建议的机制,把人大代表参与管理国家事务的积极性充分地调动起来,让他们蕴藏的创造性充分地发挥出来,让他们内在的意愿充分地表达出来,转化成全面建成社会、实现中国梦的强大动力。
     
      3、人大代表作用的外在表现形式之一,就是提交议案、建议。在人大会议期间,人大代表将群众的愿望以议案、建议的形式提交给人大;人大常委会通过督促“一府两院”对议案、建议办理和落实,把人民群众的心声转化为现实。如果议案、建议数量少,质量差,那么,人大代表要真正地发挥当家作主、为民说话、替民办事的作用,将是很难实现的。因此,要充分发挥人大代表的作用,必须从提高代表的素质和能力入手,积极行使好议案权、建议权,履行好代表义务。
     
      三、如何提好代表议案和建议
     
      提出议案和建议,是代表的权利与义务,根本目的是反映民意诉求,推进“一府一委两院”工作。因此,必须以对党和人民高度负责的态度,不断增强国家主人翁意识,代表人民提好议案和建议。
     
      (一)认真学习。熟悉法律政策是代表提好议案和建议的首先条件。一方面要认真学习党的路线、方针、政策,认真学习《宪法》、《组织法》、《代表法》等相关法律法规以及省市县相关政策,这是人大代表应掌握的一些基本知识,也是提出议案、建议的有力依据。代表只有深刻认识我国的根本制度、公民的基本权利和义务,逐步认识人大的性质、地位和作用,熟悉、掌握人大工作的程序和方法,深刻理解人大代表执行的职务不是一般职务,而是政治职务、国家职务,不断提高代表责任意识,增强依法履行职责,才能自觉发挥代表作用。这就要求,代表必须要树立终身学习的理念,养成勤于学习、勤于思考的习惯,要尽量全面的涉猎科技、法律、经济等各方面知识,增加知识储备。另一方面好的议案、建议不仅需要提出问题,还要给出有针对性的解决方案。所以,代表仅有提出建议的热情还不够,还必须要有较为丰富的知识储备、一定的社会活动能力、较强的沟通交流能力、敏锐的社会观察能力和较强的分析判断能力,知晓本地社情民意。
     
      (二)了解情况。要提出好的议案和建议,就要重视调研,毛泽东同志说过:“没有调查就没有发言权”。好的议案、建议离不开深入细致的调研,甚至可以说,调研的质量决定提出议案、建议的质量。代表提出的议案、建议要通过相关部门的工作予以实施,是不是切实可行至关重要,只有符合实际情况的议案、建议,才能取得好的社会效果。所以,议案、建议议题确定之后,首先要围绕该议题,进行深入细致的调研,争取尽可能全面的掌握实际情况。调研过程中,不仅要了解相关职能部门的意见和要求,更要到群众中去,多倾听群众的意见,善于集中群众的智慧。结合代表视察、调查、执法检查、约见国家机关工作人员、专题座谈等活动,细心倾听民众呼声,敏锐地体察到民众意愿,围绕涉及全局性的关系国计民生的重大事项,围绕群众普遍关心的热难点问题,广泛听取各方意见,掌握真实情况,科学分析、判断、综合,然后提出有针对性和可操作的议案和建议。
     
      (三)选好议题。近年来,代表在提议案、建议存在的主要问题:一是代表对重大事项把握不准,所提议案偏离工作大局。有相当多的代表平时很少参与重大活动,对区域的政治、经济、社会发展等全局性工作知之甚少,不少人对每年的“重大事项”胸中无数,没能站在全局的高度提出需迫切解决的一些热点、难点问题。大多数代表的议案、建议往往只站在本部门、本单位、本乡镇的角度,提出需要解决的一些具体问题。从反馈情况看,近几年主要是哪里的代表给哪里提,并且大都是修路、建集贸市场、农田建设、项目融资等方面的议案、建议,这些议案和建议缺乏全局性,偏离了工作大局,很难得到议案审查委员会的认同,同样也得不到大会主席团的支持。二是代表对议案要素把握不准,所提议案解决起来难度较大。有些代表平时对法律学习较少、对党和国家现行政策研究较少,深入基层调研少,虽然提了不少议案,但大多数属于社会转型时期出现的共性问题,同级人大无法解决;有的议案只有案由、案据,没有方案,有的代表将人民代表大会的职权与“一府两院”的职权混淆,导致有些议案超越了人大的职权范围;有的代表误认为只要是10人联名提的就是议案,少于10人就是建议,致使领衔代表盲目找代表签名,不知情代表碍于情面盲从签名,人为造成议案、建议混淆,近年市县乡三级人代会,大会期间收到的议案中有90%左右属建议范畴。三是代表对提出的议题缺乏全局性。人大代表来自各个方面,由于知识结构、文化程度和职业倾向等因素的影响,代表在提出议案或建议选题的针对性、实用性和民意基础各不相同。所以,代表选择议案和建议的议题时,一定要结合区域工作实际,紧紧围绕改革发展稳定大局,围绕广大干部群众普遍关心、关注的问题和事项,广泛征求人民群众的建议和意见,真正把群众的呼声通过议案和建议的形式反映出来。
     
      (四)写好议案建议。好的议案建议必须与党委中心工作同向,与人大监督重点合拍,与政府工作同力,与群众愿望吻合,才能做到有的放矢,才是一份高质量的议案、建议。具体要把好五点要求:①群众性,代表议案、建议的产生首要前提就是坚持走群众路线,广泛征求群众意见,及时掌握第一手材料,认真进行分析归纳,把群众最关注的问题列为议案、建议的议题;②准确性,代表必须了解所提出问题的相关法律和政策规定,保证所提出的议案、建议,既符合党的方针政策和国家法律、法规,又符合本地区实际;③全局性,善于围绕本地区改革发展稳定的大局提议案、建议,善于从维护大多数人利益方面提议案、建议;④可行性,议案、建议提出时,要做到有问题、有分析、有措施,承办单位能够办得到、行得通;⑤前瞻性,代表应从局部的问题出发,通过细致的调查研究和深入的思考,发现带有全局性的问题,提出符合最广大群众利益的议案、建议。

    【作者简介】
    张天科,宝鸡市金台区人大机关干部。

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