人民调解员队伍建设现状考察
以中部地区X市为考察对象
Survey of the Present Operation Situation of Chinese People's Mediator
A city in the central of China as a Case Study
2020/8/12 19:36:21  点击率[20]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】司法制度
    【出处】本网首发
    【中文摘要】本文以中部地区某市为分析个案,考察基层实践中的人民调解员队伍建设问题,对人民调解员队伍在素质构成、组织结构、数量、构成、选任情况、培训、考核和保障机制等方面进行了较为全面的实证考察。在此基础上,发现和分析实践层面人民调解员队伍建设的存在的现实问题,并进一步从理论角度探讨人民调解员队伍的定位、发展方向等问题,提出自治型人民调解员队伍的转变应是人民调解员队伍发展的趋势,人民调解员队伍应进一步实现职业化、社会化发展。
    【中文关键字】人民调解员;队伍建设;职业化
    【英文关键字】people's mediator;team construction;professionalism
    【全文】

      前  言
     
      人民调解是一项具有中国特色的基层纠纷解决机制,被称为“东方经验”,而这一纠纷解决机制近年来却一直处在理论争议的风口浪尖。如何使调解制度重新焕发其本身的优势、减少其负面作用,一直是理论研究的重点和难点。在对人民调解制度本身的关注视角之外,对人民调解制度运行过程中的调解员还需要赋予一定的注意力。据统计,截至目前,全国共有人民调解组织81.7万个,各类人民调解员428万人。近年来,全国人民调解组织调解矛盾纠纷的数量逐年增加,每年达八九百万件,调解成功率达96%以上。2012年,全国人民调解组织调解矛盾纠纷926.6万件,经人民调委会调解达成协议的890万件,充分发挥了维护社会和谐稳定的“第一道防线”作用。[]从这组数据来看,基层人民调解组织基本已经建构起来,在解决基层纠纷方面正发挥着重要的作用,人民调解员在解决民间纠纷、分流法院压力、缓解社会矛盾、稳定社会环境、创造社会和谐等方面发挥着不可替代的积极作用。我们也应进一步关注到,这样一个庞大队伍的工作开展过程中,队伍的组织结构,工作情况、队伍建设、工作能力、经费保障等问题的研究却是很少或者说是不够深入的,目前大多数地区的人民调解员队伍建设已经暴露出来一些不如意和不完善的地方,严重影响了人民调解发挥其应有的作用。我们过去虽然对调解制度本身的理论进行了全方位的研究和探讨,但是法律的生命在于经验而不在逻辑,人民调解制度的生命力体现于人民调解员的实际工作,对调解员队伍的考察和研究,是具有十分重要的理论与实践意义的。
     
      一、样本地区基本情况及考察方法
     
      为了进一步了解人民调解员队伍建设情况,2013年我们组织调解调研团队,选取了中部地区某省X市及其下辖的五个区县进行了实地调研。[]样本地区X市位于该省中部,全市总面积5006平方公里,下辖两个城市区以及二个县级市、一个县。2012年全市常住人口为278.1万人,全市户籍人口为288.8万人。市区人口105.33万人,其中城镇人口93.35万人。人口密度为549人/平方公里,排在该省第二位;2012年X市地区生产总值为1282.35亿元,增速达到12.3%;人均地区生产总值为46247元,居全省第二位;城镇居民和农村居民人均可支配收入分别居该省第三位和第二位,属于中部相对发达地区。近年来,X市司法行政机关突出人民调解化解矛盾纠纷的龙头作用,大力加强新时期人民调解工作,人民调解员队伍不断壮大,组织网络不断健全。目前,全市81个乡(镇、街道)设立了调解庭,配备了各类型人民调解员,基本实现了“小纠纷不出组,一般纠纷不出村,大纠纷不出乡”。在全国社会治安综合治理经验交流会上,该市的经验博得了国家有关部门和与会者的高度评价。因此,选择这一地区具有很好的理论研究意义和实践价值。
     
      本次调研主要考察的是人民调解员队伍建设情况,[]具体包括人民调解员工作的制度运行状况、制度结构,重点是人民调解员的资格认证、素质要求、培训状况、调解技巧、能力状况、职业道德和经费保障等方面。主要调研的目标群体为调解员、司法行政机关。综合采用了多种调研方式,具体包括:(1)面对面访谈。我们对样本地区所属的两个城市区以及二个县级市、一个县每个各抽取了四位优秀调解员,共计二十位调解员进行了访谈,此外,为了解调解员的管理情况,选择了样本地区部分司法行政管理人员进行了访谈,通过这些了解一线调解工作人员对调解员队伍建设的认识和运作情况。(2)问卷调查。在开展访谈的同时,我们也辅之以必要的调研问卷进行更进一步的数据收集,并按照不同的访谈主体设置了不同的调研问卷。(3)开展座谈会。调研过程中,调研团队与相关司法行政机关开展了多次座谈会,围绕调解员队伍建设进行了深入的汇报和交流。调研团队走访了样本地区多个调解庭、医调中心、交通事故调解中心,深入一线了解调解员队伍的运作情况。(4)查阅案卷。在该市各个司法行政机关的配合下,调研团队收集到了样本地区各个司法行政机关自2010——2013年的调解案件统计情况、队伍建设统计情况、经典案例等资料。
     
      二、X市人民调解员队伍建设的现状
     
      (一)X市人民调解员的素质要求
     
      调解和审判的性质不同,所以对人民调解员与法官的具体要求也应不同,对于调解员来说,“在与当事人接触时候往往并不急于向其解释法律的详细规定,而大多只是笼统介绍法律条文后,便苦口婆心地与当事人谈论起道德上的要求与人情世故,尽量少用法言法语,而更多地运用俗语、方言、人际关系、礼节和伦理道德,从而在法律的影响下,取得当事人一方或者双方的认可。”[]《人民调解法》第十四条规定:人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作,并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。其中,公道正派是对调解员道德品质的要求,热心人民调解工作是对人民调解员工作积极性方面的要求,具有一定文化水平、政策水平和法律知识则是对人民调解的业务要求,成年公民则是要求调解员年龄达到18周岁,具有完全的行为能力,具有中国国籍,能够开展人民调解工作。这四点要求构成了人民调解员的基本条件。
     
      我们在对样本地区人民调解员进行考察时,对人民调解员的职业道德、业务水平以及工作情况很难进行量化考察,故主要采取了访谈的方式,通过调解员自身的实践经验,谈一谈他们对调解员素质要求的看法。根据调研情况总结,主要侧重以下几点:
     
      1、道德素质。此次访谈的20位调解能手在回答“您认为人民调解员需要具备什么样的素质”这个问题时,皆强调了道德素质的重要性,认为道德素质是调解员得以令当事人信服的基础。就具体需要具备什么样的道德素质而言,主要是要求调解员做到公平公正、吃苦耐劳、遵纪守法、为人民服务、无私清廉及具有奉献精神等。对道德素质的重视是人民调解工作本身的一个特点,作为人民调解员,在调处纠纷中,更多需要依靠自身的道德权威和影响力来居中调解。现在的调解员基本是在基层具有一定影响、口碑比较好的,或者在乡村为族长、德高望重的人,这些人普遍道德素质比较高,在解决纠纷过程中更能保持中立性,为矛盾双方信任。
     
      2、法律知识和社会阅历。在调解中,“把利益而不是规范置于重要地位将不断促进和解。”[]当然,现代调解也必须在法律的框架内调解,所以掌握和运用法律是作为一个人民调解员必须具备的能力。调研中发现,我们重点访谈的20位调解员几乎都不是法学科班出身,法律知识的学习主要是靠工作后学习得来,学习的途径主要包括培训、资料学习、自己上网找资料、咨询律师等方式。在法律知识的结构方面主要是侧重在纠纷较多的几类案件,包括土地拆迁、交通肇事、医疗纠纷等方面,例如一位司法所所长提到:
     
      问:您觉得一名能够得心应手地化解纠纷的好调解员,需要哪些方面的素质?
     
      答:首先是遵纪守法的自觉性,调解的过程中起码要做到公平公正,不偏不倚。其次是要知法懂法,调解问题的时候,要做到有理有据,群众才会信服你,如果群众懂得比你还多,他说一句你都不知道怎么答复他。这是两个最基本的素质。[]
     
      当事人遇到纠纷时,往往会通过上网、咨询律师等方式自己寻找法律解答,如此在调解纠纷的时候,调解员本身的法律素质可能就会遇到不如当事人的尴尬。这种情况对调解员本身的法律素质是一个考验,如果调解员本身法律素养不够硬,对一些问题没有基本的看法,那么面对当事人之间的法律纠纷,就很难进行正确的定性,拿出妥当的解决方案,调解员的专业性容易受到当事人质疑,其公信力就会大打折扣。
     
      另一不可或缺的方面是社会阅历,调解员在调解过程中,不仅需要法律话语,也需要适时运用人情世故、风俗习惯等。阅历不丰富,太年轻亦不容易获得当事人的信任,难以找到调解的突破口,正如群众所说:“嘴上没毛,说话不牢”。
     
      当然,对调解员素质的要求也处在转型阶段。从调研情况看,调解员队伍正面临着新老交替的局面,队伍中既有刚从大学出来工作几年的年轻人,也有从事基层工作几十年的老同志,年龄结构的不同也带来了调解队伍素质的参差不齐,也带来了一些新的变化:
     
      问:现在调解员队伍结构基本上是司法所几个调解员,您觉得这种结构能满足纠纷化解的需要吗?
     
      答:从司法所的情况来看,人员还是比较充足的。年龄结构也比较合理,我在选调解员的时候,选一个有干劲的,有魄力的年轻人,再选一个经验相当丰富,稳得住的老同志,一老一少,性格方面互补,所以他们去调解纠纷基本上都能解决。[]
     
      调解员队伍结构的变化,新老调解员调解风格的改变,也对调解员素质提出了新的要求。老同志更多从人情世故、道德等方面去调解,而年轻人更多从法律的角度指出问题,依据法律结合具体情况去调解。随着队伍的逐渐发展,对法律素质的要求可能会进一步增强,将法律人才引入这一队伍具有现实性和必要性。
     
      3、调解技巧。调解员调解纠纷的过程中,即使拥有了基本道德和法律知识,如果不懂得具体灵活操作,控制纠纷解决的局面,也很难解决好纠纷。调研访谈中,我们要求调解员讲述其调解过的经典案例,在这些经典案例中,反映了调解员调解的一些宝贵且有效的经验,主要有赢取信任法(表明身份)、打感情牌(通过当事人亲属做工作)、换位思考法(让对方角色互换思考)、利益平衡方法、冷热处理法(根据案件进展冷处理或者趁热打铁)、背靠背调解、把握心理法等,这些种类丰富的调解方法对促进当事人达成合意具有积极作用。但总体而言,这些方法还处在个人经验阶段,并没有得到完善和总结。在调研的过程中,我们也观察到一些调解员在调解过程中不善于运用调解技巧,更多还是传统的威信、搞折衷及和稀泥方式,而这些方式随着人民群众法律素质的提高,逐渐在调解工作开展中失灵了,他们迫切需要得到贴近基层实践的调解技能的指导和培训。
     
      (二)X市人民调解组织结构
     
      通过对样本地区的考察,样本地区在人民调解方面的组织结构大致如下:
     
      图1、X市基层人民调解组织结构图
     
      11.jpg
     
      从图1反馈的情况看,样本地区人民调解工作是和司法行政机关(市县级表现为司法局,乡镇、街道一级表现为司法所)工作联系在一起的,就司法所的行政编制而言,其属于司法局的派出机构。[]在整个调解工作中,司法局管理基层司法所的工作,司法所挂牌于各个乡镇、社区,司法所管理和指导基层人民调解工作的开展。社区一级,由司法所联系街道各个居委会,通过设立信息员、义务调解员等实时反馈和了解基层纠纷情况。发生纠纷后,首先由居委会干部对本居委会辖区内发生的纠纷进行调解,调解不成则通知司法所,司法所所长视情况介入进行调处。乡镇一级,由乡镇司法所指导所辖村组开展人民调解工作。如发生纠纷,首先由各村的村干部、组长、治保主任对纠纷进行调解,调解不成则通知乡镇司法所,司法所所长视情况介入进行调处。此外,全市为了加强行业化纠纷的解决,成立了交通事故、医疗纠纷、劳动争议、物业纠纷等调委会以及其他调解委员会,由司法局统一管理。从人民调解委员会的组织结构来看,样本地区已经形成了一个系统的调解组织结构,涉及了多方面的纠纷解决。
     
      司法所在基层调解员队伍建设中扮演了非常重要的角色,一方面司法所作为基层政法组织机构之一,承担着复杂的基层司法行政工作;另一方面,基层司法所所长一般兼任人民调解委员会主任,指导和管理人民调解工作,参与调解疑难、复杂民间纠纷。我们分别举一位城区司法所所长和乡镇司法所所长的访谈:
     
      对某城区司法所所长访谈:
     
      问:在担任司法所所长的时候,您还担任一些其他工作吗?
     
      答:我担任司法所所长、综治办副主任、维稳办副主任、信访办副主任、610工作,凡是是牵涉到政府的、政法委系统的,全部都是我们司法所长做。[]
     
      对某乡镇司法所所长访谈:
     
      问:您现在除了任司法所所长,还兼任了其他职务吗?
     
      答:司法所虽然作为一个乡镇管理的单位,但是他的行政编制在市司法局,同时所长又兼任乡里的综治办主任、人民调解委员会主任。很多时候涉及到综治维稳、信访的工作我们也要担负起来。在市这一级就是政法,在乡镇就是综治。[]
     
      两位司法所所长的工作环境不同,但在工作上都是身兼多职。访谈中司法所所长大多表示调解工作往往占其工作总量的30%左右,这反映出基层调解工作的复杂和困难,调解和综治、维稳、信访工作结合在一起,基层调解员的工作压力可想而知。但又不得不指出的是,调解工作是为了解决纠纷,体现的是法律思维,是司法为民、司法便民的举措;而综治、维稳、信访更多体现的是政治思维逻辑。在基层工作中,司法所所长处理矛盾纠纷时,必然统筹兼顾,调解和综治、维稳、信访结合在一起,形成具有特色的纠纷解决方式,调解工作也不由自主的坚持“三个至上”了。
     
      一个纠纷发生后,如何进入调解程序呢?一个调解员这样向我们介绍:
     
      答:一般纠纷调解分两种,一种是当事人的申请调解,一种是自我的介入调解。一般的纠纷,我们是自我介入的,关系到稳定,关系到和谐的时候,我们肯定会介入。另外一部分纠纷由当事人自己申请调解,小一点的纠纷,我们就把他们送到社区,由社区里的调解员调解,社区调解后向司法所报告相关情况,报告后我就问调解员调解过程,是什么情况、有什么恶果,会造成什么样的后果。[]
     
      纠纷的管理方面实行地域管辖,一旦纠纷发生,相应地区的调解员接到消息后,可以主动参与到纠纷的解决中,或者由当事人自己申请调解员介入进行调解,如果乡镇街道、村委的调解员发现自己调解不成,会及时将纠纷情况报告给司法所,由司法所视情况介入进行调解,以做到“案结事了”。从调解的启动看,虽然存在当事人自己申请调解的情况,但主要还是调解员主动介入,小的纠纷当事人申请调解,关系稳定大局的案件调解员会主动介入。总体而言,基层人民调解员的工作强调发挥主观能动性,积极参与到纠纷解决中去,这区别于法院审理的不告不理原则。
     
      (三)人民调解员的数量、构成、选任情况
     
      表1:X市D县级市人民调解员人数变动情况[]
     
      单位(人)
     
      1.jpg
     
      为考察样本地区调解员人数的情变动情况,我们选取了X市D县级市人民调解员2010—2013年这一时间段的数据。我们发现D县级市在这一阶段调解员总人数控制在4000人左右,达到了每10万人480名调解员,远远高于全国平均数321.8人(2011年数值)。在调解员数量变化上,2010年至2011年,D县级市出现了调解员人数增长的现象,涨幅25.5%,而就当时全国的这一数据来看,由于2010年《人民调解法》出台,各地加强调解员队伍建设,全国人民调解员总数减少了333459人。D县出现逆增长这一现象的出现与当地政府部门的政策不无关系,当地政府于2011年3月出台《D市社会矛盾纠纷化解“金钥匙”工程实施方案》,整合司法、信访、综治等工作资源,调解队伍建设也得到了进一步重视,从而出现了该地区调解员数量大量增长的现象,这正反映了我国调解制度中的“国家干预”和“政府导向性”。
     
      图2:X市A区人民调解委员会2013年调解员分布情况[]QQ截图20200812192014.jpg
     
      图3:X市D县级市人民调解委员会2013年调解员分布情况[]
     
      QQ截图20200812192028.jpg
     
      图2、图3以X市A区和D县级市人民调解委员会结构进行比较分析,A区作为X市所辖的城市区,主要为城市地区,其村调解委员会调解员和居委会调解委员会调解员的比重皆为40%,乡镇调委会和街道调解委员会调解员总数占8%,其他调解委员会占有的比率较低。D县级市的数据则显示了一般县市级、县的典型情况,由于农村地区占有大量面积,故其村调解委员会调解员占85%,居委会调解委员会调解员则只有4%,乡镇调委会和街道调解委员会调解员占7%,其他调解委员会的调解员占有了较小的比重。总结来看,样本地区因城市化程度不同而导致不同地区村委会调解员与居民委员会调解员人数比重具有相当的差异,但其总体人数比重控制在80%以上,为调解队伍的中坚力量。这一部分调解员主要挂靠在基层自治组织中,人员主要来自基层群众,解决一些简单的矛盾纠纷,大多为兼职。此外,乡镇调委会和街道调解委员会调解员占8%左右,其主要为司法所工作人员,而这一部分调解员虽然比重较低,但是发挥了重要的指导基层调解工作和处理复杂矛盾纠纷的作用。从地域角度来看,无论是A区还是D县级市,村调委会调解员所占的比重都是最大的,而这部分调解员主要是服务广大的农村地区,对农村地区调解员队伍建设应特别重视。在城乡二元结构下,调解员队伍的建设情况存在较大的差异,城市地区的人民调解更多体现为“判断型人民调解”,其程序、协议的司法确认都倾向于司法化,调解员在素质上强调法律思维;而农村地区的人民调解为“教化型人民调解”,调解员调解过程中注重道德教化。[]
     
      表2 :样本地区2013年人民调解员构成情况 []
     
      调解员人员构成
     
      类别
     
      专兼职
     
      推选或聘任
     
      文化
     
      程度
     
      总人数
     
      专职
     
      兼职
     
      专职调解员占有率
     
      推选(调解委员)
     
      聘任(调解员)
     
      推选/聘任
     
      高中(含)以上
     
      高中率
     
      A区
     
      334
     
      1169
     
      22.2%
     
      1143
     
      360
     
      3.2:1
     
      1112
     
      74.0%
     
      1503
     
      B区
     
      211
     
      1015
     
      17.2%
     
      552
     
      674
     
      0.8:1
     
      1014
     
      82.7%
     
      1226
     
      C县
     
      266
     
      2342
     
      11.3%
     
      1750
     
      858
     
      2:1
     
      1450
     
      55.6%
     
      2608
     
      D县级市
     
      386
     
      4105
     
      8.6%
     
      2792
     
      1699
     
      1.6:1
     
      3364
     
      74.9%
     
      4491
     
      (单位:人)
     
      人民调解员从职业性质可以分为专职调解员和兼职调解员,专职调解员主要工作在乡镇、街道调解委员会或者行业性、专业性人民调解组织中,主要负责解决复杂性、疑难性纠纷。专职调解员可以说是调解员职业化发展的早期产物,不过现有的专职调解员主要是由司法行政部门组织的。从表2反映的情况来看,样本地区两个城市区专职调解员数量占总数分别达到22.2%和17.2%,而在其下辖的县、县市级该比率只有城市区的一半左右。以城市区和县、县级市作为两组样本比较,专职调解员与城市化有着某种契合,城市化越高,则专职调解员的比例越大。从调解员选任方式角度看,调解员分为推选产生的人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人民调解员,整体来看,样本地区调解员主要是推选产生的,但也存在个别地区聘任产生的调解员(较推选的人数低)。高中以上文化程度的调解员在各个地区显示的情况也具有差异性,A区、B区、D县的高中率均超过了全国数值58.5%,而C县则只有55.6%,低于全国均值。从文化水平这一指标来看,样本地区可以说整体是良好的,但地区分布不平衡,有较大提升空间,从而进一步促进人民调解职能的发挥。
     
      (四)人民调解员队伍培训情况
     
      2003年司法部制定了《关于加强人民调解员培训工作的意见》,指出要进一步加强新时期人民调解工作的意见,适应维护社会稳定大局的需要,坚持立足当前、着眼长远、统一规划、分级实施的工作思路,实现人民调解员培训工作的制度化和规范化,努力培养和造就一支高素质的人民调解员队伍。2011年开始实施的《人民调解法》第十四条规定,县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。一系列的文件显示了人民调解工作已经逐步得到重视,对人民调解员的培训是保持调解员队伍解决纠纷效果的重要保障。人民调解员来自基层,在调解工作开展过程中,必须依据法律,合理运用好调解技能,这样才能使矛盾纠纷的解决合法、合理和高效。我们的调研情况反映出,人民调解员的培训机制已经初步建立起来,主要体现在其培训的场次、培训的内容、培训的方式这三个方面已经进行了内部的量化考察。
     
      可以说,样本地区对调解培训工作的开展是较为重视的,也取得了一定的成效。但仔细调查,繁荣的背后依然存在以下几个方面的问题:
     
      1、培训的内容偏理论,不够生动
     
      问:您觉得现行的培训机制有没有改进的空间?
     
      答:现在的培训不够生动。把调解的技巧、法律知识等融合到案例中去,然后表现出来,这样我们的印象很深刻,容易记得住。有时候我们去听课,上面讲的不生动,讲了一堂课,可能一转身过几天就忘了。基层就是需要这些的贴近实际的,有时候你和他说大道理,他不会理你的。要运用一些实际的技巧、方法,然后去打动他,这是很重要的。[]
     
      以上访谈内容,被访谈人从他的角度指出,现有的调解培训在培训内容方面缺乏吸引力,一方面我们现有的培训还处在摸索阶段,如何对人民调解进行培训,人民调解需要哪些知识,人民调解需要哪些技能等问题还没有得到很好的总结,所以在培训时各地各有做法,而且重视程度不同、师资力量不同、治理结构不同也导致在培训时没有体系化,没有专业培训人员,缺少专门的培训教材。另一方面,调解培训针对的是来自基层工作的人员,不能过于抽象和理论,在培训的教学方法上必须创新和贴近实际,走案例教学、现场观摩等生动活泼的方式。
     
      2、培训的知识结构不够合理
     
      调解员培训需要了解的知识主要为其在纠纷解决中需要的实际知识,包括相关法律知识、调解技巧等。但是实际的培训,是否能够满足调解员的工作需要,还有待疑问。
     
      调解培训情况是:第一,整个培训以司法所长作为主体,下面一般的司法员获得的培训比较少;第二个,培训更多的是形式,更多的是经验交流或者领导精神传达;第三个,培训过程中,更多是系统内部的交流,像高校或者其他职业培训机构,技巧培训是不是少一点,实战经验多一点,理论总结不如人意,就是简单的实践交流,不能升华到一种层次。[]
     
      以上的访谈记录一定程度反映了基层调解培训形式化的问题,在培训内容方面,培训更多是走形式、交流经验和领导精神传达。调解员迫切需要得到调解知识、调解技能的培训,而实际工作中,这方面的提高主要还是在依靠调解员自身的努力,调解员队伍素质发展显得过于被动和缓慢了。出现这一问题,一方面是调解员本身的素质所限,过于专业化的培训调解员难以消化。另一方面又反映了基层实践中严重缺乏一套对调解员的成熟培训机制。
     
      (五)人民调解的考核和经费保障问题
     
      调研情况显示,对人民调解员的管理和考核,不同的调解员有着不同的管理和考核方式,乡镇以上的调解机构与原有的民间自治性调解组织不同,实际上具有行政司法乃至准司法特点和功能,[]这也决定了乡镇、街道以上的调解组织的管理和考核具有“行政化”现象,即采用行政管理的方式去考核和管理调解员。村、社区一级的调解员从组织角度来说,调解员一般也为村(居)委会成员,村(居)委会的定性为群众性自治组织,所以不在行政管理的范围内,其调解员的管理和考核也就相对灵活。
     
      问:你们对调解员有什么考核机制?
     
      答:乡镇综治办对村里有个考核,综治办每年会和村里签目标责任状。乡党委的书记、乡长和村书记、村主任专门签综治维稳方面的目标管理责任书,里面分得很细,包括信访维稳、人民调解,方方面面都包括在里面,是百分制考核,你搞的好不好,奖金就在里面体现出来了。
     
      问:您觉得省司法厅、司法局对司法干部的考核和市司法局对下面人民调解员的考核制度有没有需要改革的地方?
     
      答:对市、乡镇这一级可能考核的是比较严格点。对村这一级的考核还是主要由乡镇负责,乡镇考核那资金来源等要负担了。对司法、调解员的考核我觉得市里也可以深入到村上这一级去。[]
     
      以上的访谈记录显示,对人民调解员管理上有粗有细,基本架构已经建立。考核方式主要还是整体考核,即将整个片区、村作为整体,以各辖区的整体情况来考察。市、乡镇一级由司法局考核,村一级的主要由乡镇负责考核。这种严密的层层考核,很难与人民调解的性质,即群众自治组织联系起来,显示出很强的科层制色彩。
     
      考核与待遇、奖励挂钩。人民调解经费来源于以下几种途径:一是司法局财政支持,但往往司法局的财政支持并不够支出,所以另一部分来自基层乡镇、村委、社区支持。法律依据来源于《人民调解法》第十二条:村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。人民调解员在工作中的因公支出实报实销。但即使这样,调研情况显示,财政不足一直是影响人民调解工作开展的问题,人民调解员本身的待遇也比较低。调解工作中的老同志因为社会荣誉感、奉献精神等在这个岗位上发挥作用,年轻的同志在这个岗位上因为行政晋升、基层锻炼等原因参加工作。待遇低这个问题对年轻同志参与这个工作的热情是一个打击,故流动性比较大。
     
      样本地区为解决人民调解经费问题,实施了“以奖代补”政策,所谓“以奖代补”是指:由政府出资设立人民调解专项经费,对全市基层人民调解员主持调处的矛盾纠纷,根据难易程度给予适当补助的一种奖励机制。市级设立人民调解“以奖代补”专项经费,列入本级财政预算。市司法局设立人民调解“以奖代补”考评委员会,负责对市级人民调解“以奖代补”专项经费的管理使用、考核评定、奖励实施。人民调解“以奖代补”分为基本奖励、个案奖励、表彰奖励三种形式。以奖代补制度在全国各地调解工作中被大量推广,但实施情况各有不同,调研情况显示,样本地区因为专项基金有限,补偿的数额对人民调解员来说无异于杯水车薪,或者“以奖代补”在推行过程中,基层调解的考核不到位,以奖代补量化不明确,造成分配不公。由此可见,以奖代补制度要想达到激励调解员调解积极性的效果,必须在两个方面实施到位:一是专项基金到位,二是调解绩效考核机制完备。样本地区的贯彻落实中,在这两点上都没有得到妥善的解决,造成了样本地区虽然是“以奖代补”制度全国实施最早的几个地方之一,但实际效果确是不尽人意的。有调解员提出,这项政策在具体到调解员个体时,往往出现粥少人多的情况,具体到个人的补贴非常有限。
     
      三、从X市实际情况管窥人民调解员队伍建设的推进
     
      (一)自治型人民调解员队伍的转变
     
      党的十八大报告指出:“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。这样的提法主要是指强化调解工作的联动机制,样本地区在基层工作中建立了人民调解、行政调解、司法调解有机结合的三调联动机制,主要是指:“以人民调解为基础和依托,将司法调解、行政调解、人民调解对接联动的矛盾纠纷调处机制。”实现人民调解、行政调解、司法调解三种调解方式的有机结合,把矛盾纠纷化解在基层,为促进经济社会协调发展创造良好的治安环境。在这样的工作格局中,将三种调解方式整合、衔接,有利于改变以往各类型调解各自为政的松散局面,对于跨地区、跨部门、跨行业的重大、疑难矛盾纠纷以及因利益调整、突发事件等引发的群体性矛盾纠纷的解决,可以发挥资源优势,将其解决在基层,化解在萌芽阶段,维护社会的稳定。
     
      我们这里是关注在多调联动机制中,人民调解队伍本身的发展定位问题。从人民调解的性质来说,其是群众自我服务和自我教育的自治行为,同时也是自我管理行为。而调研显示,在多调联动情况下,人民调解员在管理上出现行政化、科层化趋向,“几块牌子,一套人马”在很多地方屡见不鲜,调解员的产生基本上没有通过群众选举产生。调委会组织职能不专,调委会混同于司法所、村委会,司法所所长为调解主任,调解小组混同村民小组,村干部即为调解员现象普遍存在。在这种体制下,容易造成行政权利介入司法领域的现象。我们的访谈也显示,很多调解员本身也认为自己是政府工作人员,既有服务心态也有治理的心态,在调解过程中,治理心态和服务心态混同。当然在调解员其本身的行政职位对调解工作的开展有极大的作用,有的调解员也指出和派出所一起调解能够更容易解决问题,行政权赋予了调解员一定的权威性,但我们担心的是,在现阶段的调解模式下,调解工作不断向前延伸,既是“灭火式调解”,也是“防火式调解”,调解工作是与基层维稳、信访工作结合在一起的,大有将调解这一民间解纷手段异化为国家执政工具的趋势。调解的进行大多是由公权力机关以“维稳”的行政性目的主导和推动,调解员也多致力于劝服当事人接受调解和接受调解结果,避免大量案件涌入法院或信访机关,而非引导当事人自发地选择或寻求双赢的解纷之道。
     
      当然,人民调解发展过程中出现这一现象有其背后的原因,最根本的原因是我国当前社会自治能力不足,所以导致政府对民间纠纷解决的干预和主导。随着社会自治力量的成长,人民调解的自我管理、自我解纷的价值必然要得到保护,调解必须迈向“自治型”模式,还原调解私法性功能,增强民众在纠纷解决中的参与性,真正将调解作为一种群众自我服务和自我教育的自治行为。当然,调解的自治性并不是完全否定国家的干预,而是需要厘清国家干预的界限,使国家与社会纠纷解决权得以良性互动。[]
     
      (二)人民调解员队伍的职业化、社会化
     
      调解的职业化是调解员作为专门的职业,拥有职业自治、职业准入与资格认证、职业待遇。从调研情况来看,样本地区尚未建立职业化调解员体系,主要还是依靠基层力量,发展兼职调解员,聘任部分专职调解员。人民调解员的发展方向,学界也做了一些探讨,但调解员本身是怎么看待的呢?在调研中,我们重点就人民调解员职业化问题询问了调解能手的意见,得到了不同的声音:
     
      大多数调解员认为,人民调解员的职业化对人民调解工作发展的必要的:
     
      问:你觉得有必要把调解员发展成一个职业化的队伍?
     
      答:我觉得很有必要。
     
      问:如果要走职业化道路,您觉得调解员应该在哪些方面加强管理和培训?
     
      答:首先是编制、人员、经费等问题要明确。很多调解是和综治维稳结合在一起的,职业化首先要解决这些问题。其次是加强培训。此外就是选人的问题,最好是有专业的法律人员,同时要注重职业道德的构建。
     
      另一方面一些调解员也提出了自己的担忧和看法:
     
      问:我们想听听您对调解员职业化的建议?
     
      答:按照我们现在的发展趋势来看,以后可能会形成职业化,但我们目前还是达不到的。调解是偶发性的,不可能一个地方每天都有矛盾,都需要调解,如果变成专职的调解人员进行调解,就会出现没有很多事情需要做的现象,浪费了放在这里的人才。我们现在是兼职的,这种问题还体现不出来。另外,我们的矛盾还没有那么大,职业化还是不合适的。职业化有几个弊端,第一是浪费人力、物力、财力,放在这个岗位没有做这么多的事情做。第二是将来会引起不公平、不公正现象,职业化会形成职业垄断,甚至比法院更厉害。
     
      反对调解员队伍建设的职业化主要是几个方面原因:矛盾纠纷状况不突出,资源浪费,职业垄断等。这种忧虑的出现也是合理的,但总体而言我们仍赞同职业化的发展方向。从前面调研反映出的一些问题看,随着纠纷数量的不断增加以及新的纠纷类型不断出现,传统的调解方式和调解人员队伍结构已经开始不能适应发展的需要了,职业化是人民调解发展的一条适合的路径选择。从纠纷的解决角度来说,让具备这一职业所需要的业务素质的人来从事这一行业,得到与这一职业的工作量和社会贡献相适应的报酬,并按照这一职业的内在规律进行考核和监督,更有利于“陌生人社会”矛盾纠纷的解决。从调解员队伍本身来说,组织化、职业化的队伍可以强化队伍内部的联系和凝聚力,带来队伍的规范性和正当性,有利于提高调解队伍的公信力和认同感,提高服务质量。当然,这种职业化可以突破现有的制度框架,不仅仅限于人民调解委员会机制中,可以进一步发展商事调解,比如调解公司,以市场化、商业化的方式促使调解职业人员向公众提供高质量的纠纷化解服务。
     
      职业化的发展也不能走极端路线,需要融合并依靠社会力量进行化解矛盾纠纷。就当前而言,现有的调解结构下,专职的调解员主要存在于乡镇、街道一级,处理复杂、疑难的纠纷,其主要由司法行政系统进行考核和管理,在身份和话语体系上更多的体现了行政色彩,或者说是一种政府力量推动的职业体系。而一个健康的纠纷解决体系,离不了社会力量的参与,由此,调解队伍的发展也需要融入社会化因素,即利用社会组织、社会机构、社会力量化解矛盾纠纷,这个过程中,政府作为行政管理部门,采取经济、行政等各种手段,积极扶持、支持人民调解工作,从而形成良好、规范、有序的社会自治机制。
     
      (三)人民调解队伍建设的具体落实
     
      结合此次调研所得情况,具体来说,我们认为样本地区应当从人民调解员的选拔、聘任、培训、奖惩等环节进一步进行完善,具体包括如下:
     
      首先,合理设置准入机制。在调解员的配置上,有必要专职调解员与兼职调解员相互配合,兼职调解员为主。调解员的准入应该是一个开放的系统,司法部《人民调解规定》第十三条规定:乡镇、街道人民调解委员会委员由下列人员担任:(1)本乡镇、街道辖区内设定的村民委员会、居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会主任;(2)本乡镇、街道的司法助理员;(3)在本乡镇、街道辖区内居住的懂得法律、有专长、热心人民调解工作的社会志愿人员。第十四条规定人民调解员的条件:为人公正,联系群众,热心人民调解工作,具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。以上法律的规定基本涵盖了人民调解员所要具备的条件,但仍然是比较抽象和不具体的。兼职调解员只要符合《人民调解法》第十二条的规定便可以担任人民调解员,同时,为了应对复杂的纠纷状况,有必要设置专职调解员从事调解。对于专职调解员,可以以公开招聘的方式,明确专职调解员的素质要求,保证人民调解员队伍中有一定数量的专门调解员去解决专业性更强、更加复杂的纠纷。
     
      健全人民调解员培训机制。应该将“人民调解员的培训”作为一种长效性机制实施,对人民调解员实行岗前培训,在岗定期培训,并组织经常性的经验交流、现场观摩、法庭旁听等活动。加强与高校的联系,理论联系实际,开发系统的培训教材、培训课程。培训的内容尽量做到生动具体,既要有人民调解员必备的基本法律培训,也要重视调解人员的调解技能培训,还有注重不同行业和领域内的人民调解员的专项技能培训。同时,对于实践中从事调解工作多年的优秀调解员的调解经验,也需要理论工作者去收集归纳,进行宣传推广。
     
      完善工作管理机制。调研的情况显示,对于人民调解工作的考核机制并不完善,考核并没有形成统一的机制,对村、社区的调解工作是以整体考核的,对街道、镇人民调委会(实际为司法所)的考核依据的是政府绩效管理的模式,而且各地考核方式并不统一。调解员工作的激励机制需要的是相应的物质补贴和精神奖励,而现阶段调解员工作的激励机制来自于社会的肯定和自我的职业素养,物质补贴和精神奖励还不够完善。这样的工作机制下,人民调解员本身处在高度输出工作和低端回报阶段,制度发展并不能以职业道德为支撑,必须有科学的绩效管理和激励机制,让调解员队伍稳定发展。
     
      完善职业保障机制。对人民调解员的职业保障应区分专职调解员和兼职调解员,对于专职调解员,应该根据专职人民调解员的工作任务、特点,探索建立专职人民调解员的工资待遇制度,为专职人民调解员提供必要的工作场所、工作设备和交通工具。其他兼职调解员应该给与一定的物质保障,比如继续发展“以奖代补”类似的政策等。
     
      结   语
     
      随着社会的发展,矛盾纠纷也进一步呈现出规模化、多样化、复杂化,故而纠纷解决机制的队伍建设必须不断发展和进步以满足这一现实需求。2002年7月,前最高人民法院院长肖扬在全国法院队伍建设工作会议上首次鲜明地提出要培养和造就职业化的法官队伍,近些年司法队伍建设便一直是法院司法改革的重点。相对于司法系统内的纠纷解决队伍建设,具有社会性的人民调解为适应社会纠纷解决的需求也必须正视其队伍建设问题。可喜的是,此次《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》重点指出了发展人民调解员队伍,我们希望我们的研究能够给我们的人民调解员队伍的改革一点点借鉴。本文的实证研究着眼于人民调解员队伍建设,实证研究必然具有一定的局限性,但我们仍然通过样本地区的考察窥视到人民调解员队伍中显现的制度性缺失、传统激励机制的失效,这些矛盾和问题都需要认真对待并加以合理解决。

    【作者简介】
    律师,诉讼法学硕士 ,主研ADR、公司法,专注公司股权纠纷、房屋买卖纠纷、合同纠纷等,擅长法律检索、法学研究
    【注释】

    [1] 《人民调解组织每年调解纠纷八九百万件成功率超96%》,http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2013-08/26/content_4793221.htm(“法制网”,发布时间2013年8月26日,访问时间2013年9月1日)。

    [2] 此次实证调研由湘潭大学调解理论研究与人才培训中心组织,由10余名博士、硕士研究生组成调研团队,利用2013暑期,前往样本地区,力图通过多纬度、立体化、全方位的考察,在某种意义上至少反映我国中部地区人民调解员队伍的基本情况。

    [3] 现有文本中存在“人民调解队伍建设”或者“人民调解员队伍建设”两种提法,《人民调解工作若干规定》第40条规定,各级司法行政机关应当采取多种形式,加强对人民调解员的培训,不断提高人民调解员队伍的素质。

    最新的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍。故在本文中,我们采用“人民调解员队伍建设”这一提法。

    [4]王松明:《现代调解的法治路径》,载最高人民法院港澳台司法事务办公室编:《现代司法制度下调解之应用—首届海峡两岸暨香港澳门司法高层论文集》,人民法院出版社2012年版,第258页。

    [5] [美]H·W·埃尔曼:《比较法律文化》,贺卫方等译,生活、读书、新知三联书店1990年版,第233页。

    [6]数据来源于样本地区某司法所所长。

    [7]数据来源于样本地区某司法所所长。

    [8] 早期成立的“司法所”属于乡镇等基层政府的组成部分,其编制和经费由同级政府负责,并非司法行政系统的组成部分,20世纪90年代后,司法系统开始收编“司法所”,2000年司法部《司法部关于进一步加强基层司法所建设的意见》启动了对司法所的收编工作,收编后的司法所接受乡镇政府和上级司法局的双重管理。

    [9] 数据来源于样本地区某司法所所长。

    [10] 数据来源于样本地区某司法所所长。

    [11] 数据来源于样本地区某司法所所长。

    [12] 数据来源于样本地区D县司法局内部统计数据。

    [13]数据来源于样本地区A区司法局内部统计数据。

    [14]数据来源于样本地区D县司法局内部统计数据。

    [15] 毋爱斌:《人民调解的中国经验:类型化考察》,载徐昕主编:《调解:中国与世界》,中国政法大学出版社2013年版,第247页。

    [16] 资料来源于样本地区两个城市区、一个县级市、一个县的调解员统计数据,其中A区、B区为样本地区所辖两个城市区,C县为样本地区所辖县,D为样本地区所辖县级市之一。

    [17]数据来源于样本地区某司法所所长。

    [18] 数据来源于样本地区某司法所所长。

    [19] 参见范愉:《纠纷解决的理论与实践》,清华大学出版社2007年版,第549页。

    [20] 数据来源于样本地区某司法所所长。

    [21]宋民:《人民调解的现代定位:纠纷解决中的“第三领域”》,载《法制与社会发展》2008年第3期,第148页。


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