对德国联邦宪法法院判决欧盟法院超越职权的评论
2020/8/12 15:12:46  点击率[7]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】外国宪法
    【出处】微信公众号:法律那些事儿
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】德国;宪法法院;欧盟;超越职权
    【全文】

      一、
     
      在2020年5月5日的判决中,德国联邦宪法法院单方面宣布了对于欧洲央行PSPP(公共部门购买计划)的判决,并且认定欧洲法院关于该项目合法性的判决系超越职权,德国当局不得遵守。特别的是,德国联邦宪法法院的措辞中认为欧洲法院关于债券购买的比例性的几处推理“在方法论上不可理解”,让人回忆起一位审查者对一条失败的“审查条款”所做的边缘性评论。毫无疑问,这是一个历史性的进程。因为它将欧盟法的整体性和一体化进程中的一个核心功能性条件置于险境。
     
      在欧洲,德国联邦宪法法院并不是唯一一个做出这种判例的国家。许多成员国的最高法院或宪法法院已经在这个问题上采取了与卡尔斯鲁厄的大法官们(卡尔斯鲁厄是德国联邦宪法法院所在地)相似的控制战略。丹麦最高法院和捷克宪法法院已经在德国联邦宪法法院之前拒绝遵循欧洲法院的判决。如果欧洲央行或德国央行为债券购买的比例性提供足够的正当化事由的话,PSPP判决的实际后果可能很有限。然而,根本的争议仍然存在。下一个案子已经近在眼前。在欧盟司法体系的框架内仍然远远无法解决这一紧张关系。必须为此采取新的方法。
     
      二、
     
      如果你看一下现有机制,你会明显发现存在着基本问题。如果德国联邦宪法法院向欧洲法院提起另一个初步裁决请求以便最终清楚表明它对该问题的看法或者说服欧洲法院修改其某些立场,这一丑闻或许本可避免。然而,《欧盟运行条约》第267条中的程序目前并不允许法院之间的实质上的对话。根据《欧洲法院程序规则》第96条,除了提出初步裁决请求的法定依据之外,提请法院并没有任何直接将其立场纳入该程序中的权利。
     
      一旦出现问题,一切就都晚了。欧盟和成员国仍可做出的反应非常有限。例如,欧委会可以启动一个侵权程序,以弃置欧洲法院确认欧洲央行决定之合法性的判决,这将意味着欧洲法院自己来做自己的法官。还有一个问题是德意志联邦共和国会从这一几乎确定的判决中得出何种结果。根据德国《基本法》,联邦政府和联邦议会都不得违反德国联邦宪法法院的判决。对《基本法》进行修改从而避免未来的“超越职权”控制也很可能在未来会成为宪法诉讼的审查对象,届时德国联邦宪法法院又将做自己的法官。如果德国联邦宪法法院遵循了自己在先例中的逻辑,那么这一过程的结果将很容易预测。
     
      因此,当欧盟法和成员国法冲突时,哪个法院拥有最终决定权,如何解决这一僵局,欧盟司法体系中并没有明确的回答。不管是欧洲法院垄断司法管辖权的支持者,还是前者的反对派—那些认为成员国最高法院和宪法法院应当作为欧盟权力边界的限制者的人,都有强有力的理由。这一问题不能用法律或逻辑的方式来解决。这一问题的解决结果取决于基于某些前提的理由。然而,目前为止,各方对这些前提仍未达成一致。
     
      这些根本的分歧都指向了冲突的更深层次,并在德国联邦宪法法院的PSPP案判决中再次显现出来。关键问题是,现在的欧盟到底是什么,它未来应该变成什么。欧盟目前是一个史无前例性的组织。一方面,它早已清楚地超越了传统的国际组织的阶段;另一方面,尽管欧盟现在拥有广泛的权力,它仍然没有获得国家法和国际法意义上的国家资格。欧盟是否最终会发展为“欧洲合众国”仍是一个问题。那么,在欧盟的独特框架内,该如何解决国内司法管辖权和欧盟司法管辖权之间的根本冲突呢?
     
      三、
     
      一个答案是欧盟和成员国需要一个新的组织形式和程序来解决在欧盟权能和成员国主权交汇之处的争端。尤其是要注意缓和调解诸最高法院之间的法律争议,否则就无法在不影响法安定性和法和平的情况下解决功能失调的冲突。欧盟可以使用成员国已经存在的适当模式。一旦德国的联邦最高法院对特定法律问题(与欧洲法院)存在不同看法,就要召集“最高法院联席会议”以对相关法律问题做出有约束力的决定(参见《基本法》第95条第3款以及《联邦最高法院关于保持司法一致性的法案》(Gesetz zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtsh?fe des Bundes))。
     
      为何不考虑为欧盟建立一个同类模式呢?为便于翻译成其他语言,这一模式可以叫做“欧盟诸最高法院联席理事会”。它既可以作为欧洲法院第二院也可作为一个新的欧盟机构来设立。它的任务将是对那些成员国最高法院或宪法法院原则上受其约束、然而对其合法性存在根本性分歧的、由欧洲法院所做出的初步裁决之适用进行裁判。适用的内容可以是撤销系争判决并由联席理事会做出一个新的判决,至少是带着如下但书送回欧洲法院:该法律问题必须在充分考虑所提出的反对意见后做出新的判决。
     
      这一联席理事会应当包括欧洲法院和成员国法院的成员,以确保成员国和欧盟之间的平衡。特别疑难的法律问题,如欧盟权力的范围或者《欧盟条约》第4条第2款的成员国国家特性之保留(Identit?tsvorbehalts)的范围,应当通过一个“角度平衡”的司法对话解决。成员国和欧盟法官的平等参与也使得法院之间真正的对话得以实现。从这一方面来说,这一模式从根本上区别于由Roman Herzog 和 Lüder Gerken所提议的、仅仅由成员国法官所组成的“权能法院”。成员国法院的院长应当被指定为成员国法院的代表。与欧洲法院一样,该法院的法官应当由成员国政府之间相互同意后任命。
     
      在欧盟立盟条约中建立“最高法院理事会”将不会损害欧盟法的整体性,因为最终判决仍然归属于欧盟。同时,成员国法院和国家主权的利益也将得到足够考虑。确实,提出申请的法院可能必须服从超国家的裁判庭,然而,它本身也将一开始就参与到程序中,与其他想看到它们的宪法限制的成员国法院一起,拥有充分的表达和表决权。反过来,欧洲法院原则上也必须接受对其最初判决的更改。
     
      一个特别的问题是最高法院联席理事会的规模。如果它由欧洲法院的27位法官和同等数量的成员国的法官,那每个案子就会有54个法官。这个委员会将太大而不能胜任该工作。然而,建立一个较小的合议庭也不容易,因为必须对法官进行挑选。欧洲法院的法官应当是联席理事会的成员。为实现这一目的,必须首先建立一个轮值制度来决定哪个成员国法院作为代表以及欧洲法院的代表。然而,请求国法院和欧洲法院中做出系争判决的合议庭必须在联席理事会中有代表。
     
      符合成员国和欧盟最高司法机关职位要求、但是目前不属于任何成员国法庭的人,应该得到任命。例如,成员国高级法院的前院长或者欧洲法院的前院长是理想人选。可以任命临时院长,但这样做可能会产生强烈的政治化的不利后果,或者任命类似于欧洲法院院长的人,任期三年。该决定也可以由成员国政府一致做出。院长单独承担主持会议的职责,但是无权投票。联席理事会需要多数票以作出判决。一旦出现平局,系争判决必须废弃,相关问题将交回欧洲法院以做出新的判决。
     
      四、
     
      德国联邦宪法法院的PSPP案判决应当是一个反思欧盟司法体系的未来形态的机会。虽然可以理解冲突的各自反应,但他们并没有更进一步。无论是在媒体上激烈批评德国联邦宪法法院的人还是想通过该判决来对欧洲法院施加他们本想施加给“欧洲合众国”的批评的人,都没有提出一个具有远见的解决方案。在欧盟建立一个最高法院联席理事会可以做到这一点。因此,虽然可能有必要对欧盟立盟条约进行修改,但是,确保欧盟的法和平也值得我们去努力。

    【作者简介】
    Armin Hatje,德国汉堡大学法学院教授,德国欧盟法学会主席。
    【注释】
    本文是德国汉堡大学Armin Hatje教授对德国联邦宪法法院有关欧洲法院在PSPP案中超越职权之判决的评论,原文发表于Verfassungsblog(https://verfassungsblog.de/gemeinsam-aus-der-ultra-vires-falle/),译者江俊文。

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