探索企业犯罪司法治理新模式
2020/8/4 14:39:09  点击率[3]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】检察院
    【出处】《人民检察》2020年第12期
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】企业犯罪;司法;检察
    【全文】

      企业犯罪与个人犯罪既有共通之处,也有个性特征。企业作为社会主体,常与外界各类主体发生种种联系,其犯罪行为更具复杂性和社会化。对企业犯罪进行追诉,不仅会对涉案企业的生存发展产生重大影响,也会产生一定的“负外部性”,如对企业员工、股东、债权人、客户、消费者等无辜第三方产生负面影响,甚至可能引发系统性风险,影响社会稳定。正确追究企业的刑事责任,需要司法人员转变追究个人犯罪刑事责任的思维模式,开辟对企业系统本身不完善以及企业组织结构缺陷进行法律惩罚和治理的新道路。为了寻求惩治企业犯罪与避免企业破产、社会公共利益受损之间的平衡,美国联邦检察官在办理企业犯罪案件时,广泛适用缓起诉协议,要求涉案企业承认犯罪事实并配合调查,缴纳罚款或支付赔偿金,建立并执行有效的刑事合规计划等,在涉案企业充分履行缓起诉协议条件下,对其作出不起诉决定,取得多方共赢的法律效果和社会效果,这一做法值得参考和借鉴。
     
      一、缓起诉协议的源起与发展
     
      缓起诉协议,是检察官基于特定事由,与被追诉对象签订协议,对其暂时不予起诉,并要求其在规定的考察期内充分履行协议内容,待期限届满后,对其作出最终的起诉或不起诉决定。在美国,缓起诉协议最早适用于未成年人犯罪,目的是给轻罪未成年人改过自新的机会,避免“犯罪标签”对其产生终身的负面影响。直至20世纪90年代,缓起诉协议才开始适用于企业犯罪。
     
      在历经多年研究如何充分解决企业犯罪与个人犯罪量刑差异化问题的基础上,美国联邦量刑委员会于1991年颁布了《组织量刑指南》,规定在《联邦量刑指南》第八章。《组织量刑指南》实施后,联邦检察官不再从起诉和撤诉之间二选一,开始与涉案企业达成一致目标、签订协议,在不起诉条件下办理企业犯罪案件。这些协议要么撤销对企业的指控,即不起诉协议;要么暂缓对企业的指控,即缓起诉协议。1993年,洛杉矶联邦检察官办公室与违反出口管制的美国阿穆尔公司达成第一份缓起诉协议。该份协议认可了《组织量刑指南》所确定的原理:有效的刑事合规计划能够极大地降低企业违背道德或违法的风险。这不仅是联邦检察官首次适用缓起诉协议办理的企业刑事犯罪案件,也是联邦检察官首次将刑事合规计划纳入是否提出刑事指控考虑范围的案件。该案中,由于阿穆尔公司开展有效的内部改革,并缴纳了2万美元罚款,洛杉矶联邦检察官办公室在阿穆尔公司交齐罚款后,撤销了对该公司的指控。
     
      然而,20世纪90年代缓起诉协议被认为是一种缺乏法律明确规定的“灰色地带”。检察官对介入企业犯罪治理并不感兴趣,尤其是在司法部没有提出明确指导意见的情况下,检察官适用缓起诉协议的积极性并不高。据统计,整个20世纪90年代,联邦检察官对企业犯罪适用缓起诉协议的案件仅有8件。1999年,时任美国司法部副部长的埃里克·霍尔德签署《联邦公司起诉规则》(又称“霍尔德备忘录”)。“霍尔德备忘录”虽指明了检察官在个案中决定是否起诉企业时应考虑的8个因素,但没有就缓起诉协议在办理企业犯罪案件中的适用提出明确指引,以致联邦检察官仍旧缺乏适用缓起诉协议的积极性。2002年,安达信案件(安达信为安然公司的审计机构,因其未及时发现安然公司虚报利润、隐瞒巨额债务的行为而被提起刑事诉讼)发生后,联邦检察官对该公司的指控导致其信誉下降、客户流失,产生较大的社会影响。美国司法部一时竟成为众矢之的。许多人认为,起诉安达信所带来的社会效益微乎其微,所引起的负面后果却相当严重。在此情形下,美国司法部开始将工作重心从起诉阶段转移到诉前阶段,重视缓起诉协议和不起诉协议的适用,以降低企业被起诉定罪产生的附带影响。2003年,时任美国司法部副部长的拉里·汤普森签署《联邦商业组织起诉原则》(又称“汤普森备忘录”),明确规定联邦检察官除了对涉案企业予以起诉和豁免之外,还可以考虑对其适用缓起诉协议。在“汤普森备忘录”的明确指引下,联邦检察官在办理企业犯罪案件时,才更加积极适用缓起诉协议,减少涉案企业被起诉定罪所造成的负面社会影响。
     
      二、缓起诉协议的主要内容
     
      缓起诉协议实行“一案一协议”。由于个案具体情况不同,美国联邦检察官与涉案企业签订的缓起诉协议的具体条款也不尽相同。但缓起诉协议仍有一些共性内容与核心条款,通过考察诸多联邦检察官与涉案企业签订的缓起诉协议,笔者梳理了其主要涵括的几方面内容。
     
      (一)认罪与配合调查
     
      联邦检察官一般要求涉案企业在缓起诉协议中承认全部或部分犯罪事实。如果企业不遵守缓起诉协议,检察官则需继续起诉,企业承认犯罪事实是证明其犯罪的有力证据。此外,缓起诉协议还包含要求涉案企业配合检方调查的义务条款,包括且不限于:提供与犯罪有关的一切信息,不得以任何形式干扰或妨碍企业相关人员作证,企业自行开展内部调查并向检察官提供调查报告,等等。在缓起诉协议中强调企业认罪与配合调查义务,可以更加高效地推进企业犯罪事实调查和企业内部改革。
     
      (二)建立健全刑事合规计划
     
      根据美国司法部的解释,适用缓起诉协议的主要目的是提高司法效率、提供补偿救济机制以及防止再犯。因此,要求涉案企业完善内部治理和监督管理机制是缓起诉协议的重点内容之一。通常情况下,联邦检察官会要求涉案企业建立健全刑事合规计划,实施一系列有针对性的改革措施。以1994年美国联邦检察官与涉嫌证券欺诈的保诚公司达成的缓起诉协议为例,保诚公司为符合缓起诉协议要求,实施了一系列改革措施,包括扩充合规部门和人员,由高管组成风险管理小组协调法律合规事宜,建立商业审查委员会以系统性地审查所有交易,加大员工培训力度,以及完善用于检测和制止非法行为的审计方案,等等。
     
      (三)罚款或特别给付
     
      为惩戒涉案企业和赔偿被害人,缓起诉协议一般要求涉案企业缴纳罚款、赔偿金或采取其他补救措施。美国司法部通过适用缓起诉协议,对涉案企业施加高额罚款,获得了不菲的“经济收益”。特别是对在美国开展业务或上市的外国企业而言,这种高额罚款面临越来越大的争议。不少人士指责美国司法部“动机不纯”,甚至构成对外国企业的“敲诈勒索”。但客观来讲,美国司法部对此问题是一视同仁的,本土涉案企业也需缴纳高额罚款。此外,有的缓起诉协议还要求涉案企业向慈善机构、环保团体等组织支付一定的金钱作为惩罚。这一做法引发不少批评和质疑。2008年,美国司法部修订《联邦检察官手册》,规定除符合特定条件外,联邦检察官不得要求涉案企业向与犯罪矫治无关的慈善机构、环保团体等组织或个人支付金钱。
     
      (四)监督协议执行
     
      为监督缓起诉协议有效执行,联邦检察官一般会指定独立监管人监督企业履行缓起诉协议,重点监督企业合规计划的建立与执行。监管人的选任曾引发很大争议,公众普遍担心监管人选任过程中存在潜在的利益冲突。为解决这一问题,美国司法部于2008年签署“莫福德备忘录”,用于解决缓起诉协议监管人选任问题,试图消除涉案企业对监管人选任的疑虑,并阐明监管人的职责。“莫福德备忘录”要求美国司法部建立筛选委员会,审核监管候选人是否符合要求,同时强调监管人的公正性,反复申明监管人应是独立第三方,而非企业或政府的雇员。此外,“莫福德备忘录”强调监管人的核心作用在于评估企业是否建立并执行有效的刑事合规计划以防止再犯。不容忽视的是,缓起诉协议要求企业改革内部监督机制并引入独立监管人监督机制,其所耗费的高额管理成本给一些企业造成较大经济压力。据统计,大型涉案企业为符合缓起诉协议要求,平均支出高达600万美元监管费。因此在实践中,除了选用独立监管人之外,监督缓起诉协议执行的另一方案是要求涉案企业主动汇报。部分缓起诉协议中包含了详尽的企业合规计划汇报安排,要求涉案企业的首席合规官定期就企业合规计划的建立和执行情况,向司法部或联邦检察官办公室进行汇报。一般在缓起诉协议执行后4至6个月内,涉案企业须向司法部或联邦检察官办公室进行初始汇报。此后,涉案企业在缓起诉协议执行期内,还须提交两至三份后续报告。
     
      (五)协议的审查与救济
     
      美国联邦检察官拥有签订、撤销缓起诉协议的终局性权力。法官对缓起诉协议的审查仅有形式意义,而无实质功能。一旦检察官与涉案企业签订缓起诉协议,案件就不再进入法院审理程序。如果检察官认定涉案企业违反缓起诉协议,其作出的决定也具有终局性。从理论上讲,在缓起诉协议执行期内,如果涉案企业没有遵守缓起诉协议,检察官可以撤销协议,并向法院提起诉讼。然而实践中,检察官撤销缓起诉协议的情况很少发生。需要说明的是,在美国,缓起诉协议被视为检察官与涉案企业签订的合同。尽管缓起诉协议不受法院的司法审查,但如果缓起诉协议内容违反美国合同法的禁止性规定,例如检察官对涉案企业存在经济胁迫,或协议内容显失公平等,涉案企业可依据美国合同法向法院提起诉讼,寻求法院的司法救济,请求法院变更或撤销缓起诉协议。
     
      三、缓起诉协议的价值分析
     
      缓起诉协议较好体现了联邦检察官办理企业犯罪案件的基本理念,即实现国家、社会和企业多方共赢的最佳局面。
     
      (一)从国家角度看,适用缓起诉协议有利于节约司法资源
     
      企业犯罪大多属于专业性、隐秘性较强的经济犯罪活动,检察官往往较难收集足以排除合理怀疑的充分证据。加之一些涉案企业的财力雄厚,能够聘请经验丰富的律师团队进行抗辩,对证据合法性和定罪标准提出挑战,大大增加了司法机关对涉案企业的指控和定罪难度。在美国,对涉案企业的调查取证、审查起诉和审判通常是一场旷日持久的诉讼活动,需耗费大量司法资源。因此,基于提高诉讼效率和节约司法资源的考虑,检察官会对企业犯罪适用缓起诉协议,给予涉案企业必要惩戒以维护良好的社会经济秩序,同时避免冗长繁琐的刑事诉讼程序。
     
      (二)从企业角度看,适用缓起诉协议有利于避免企业陷入困境
     
      企业被起诉和定罪,其结果不外乎被判处罚金。但无论是在美国,还是在英国、法国等国家,涉案企业一旦被法院宣告有罪,除被判处罚金外,往往还有其他附加处罚,如剥夺与政府签订合同的资格,甚至吊销营业执照等。此外,企业被定罪,容易引发公共信任危机和流动性危机。银行出于资金安全的考虑,常常会对涉案企业紧缩贷款,甚至提前抽贷;合作伙伴和客户也可能出于交易安全的顾虑,终止与涉案企业的合作。简言之,企业被起诉定罪,很容易因客户流失、融资渠道受阻、资金链断裂而濒临破产倒闭。检察官能否与涉案企业达成缓起诉协议,很大程度上关系企业的生死存亡。对涉案企业而言,选择缓起诉协议能够避免遭受更大的损失或付出更严重的代价。
     
      (三)从社会角度看,适用缓起诉协议有利于维护社会公共利益
     
      达成缓起诉协议对检察机关和涉案企业是一种双赢。检察机关可以避免起诉后法庭是否定罪的不确定性,同时节约司法资源,而涉案企业也能实现损失最小化。但是,缓起诉协议作为一项司法制度,若仅基于控辩双方的利益关系,并不足以解释该制度的正当性基础。缓起诉协议制度的确立和实行,还存在更深层次的动因,即基于公共利益的考量。随着经济一体化发展,企业作为经济组织,关涉大量社会因素,往往牵一发而动全身。企业在职员工、退休员工、股东、债权人、客户和消费者等,都与企业利益密切相关。企业一旦因涉嫌犯罪被起诉定罪,很可能陷入生产经营困境,甚至破产倒闭。这不可避免会损害企业员工、股东、债权人、客户,乃至上下游企业等第三方合法权益,甚至引发系统性风险,影响社会稳定。基于此,美国联邦检察官在决定是否起诉一家企业时,通常会把社会公共利益纳入考量因素。缓起诉协议作为传统刑事犯罪追诉模式的一种替代性选择方案,既能实现追诉犯罪所寻求的矫正、威慑、重塑之客观效果,又能尽量避免让无辜第三方承担额外成本。
     
      四、缓起诉协议制度对我国检察机关办理企业犯罪案件的启示与借鉴
     
      (一)反思传统刑事追诉模式
     
      过去,在“重打击、轻保护”理念的影响下,不论个人犯罪还是企业犯罪案件,检察机关主要采取积极追诉模式,刑事案件起诉率长期高位运行,检察官起诉裁量权的运用并不充分。笔者认为,以追诉权、求刑权为核心的传统刑事追诉模式缺乏经济调控力,难以有效应对新形势下的企业犯罪问题。首先,单纯的刑事追诉停留于企业犯罪表面,无法深入企业内部,从完善企业治理角度要求涉案企业实施根本性变革,也无法有效防止涉案企业再次发生违法犯罪行为。其次,积极追诉容易产生“负外部性”,可能导致涉案企业破产倒闭、大量雇员失业,且其产生的辐射效应可能危及整个资本市场的信心,阻碍相关产业的发展。
     
      近年来,最高检积极调整刑事追诉模式,对民营企业犯罪采取较为宽缓的捕诉政策。2018年11月,最高检明确了统一规范办理涉民营企业案件的执法司法标准,强调检察机关办理涉民营企业案件,要把控舆论影响和准备风险预案,采取合法的办案方式和有效的治理措施,避免给企业的正常生产和工作秩序造成影响,尽可能维护民营企业的声誉;对于民营企业负责人涉嫌犯罪,可捕可不捕的,政策倾向于不捕,可诉可不诉的,政策倾向于不诉。用好不起诉权,是对传统积极追诉模式的有效矫正,可以避免起诉企业所造成的负面社会影响,营造良好的营商环境。但也应辩证地看待不起诉权的运用,根据现行法律规定,检察机关对涉案企业作出不起诉决定,不能附加罚款等惩罚措施,也较少提出完善企业内部治理等要求。这种“重保护、轻打击”的不起诉模式难以“治本”,需要进一步优化完善。
     
      (二)现行法律框架下的治理模式
     
      为克服单纯追诉或不诉所产生的弊端,在现行法律框架下办理企业犯罪案件,可根据“可诉可不诉的,政策倾向于不诉”的刑事政策,采用“不起诉+行政处罚+检察建议”的综合治理模式。
     
      实践中,几乎所有企业的违法行为在构成犯罪的同时,也违反行政法律法规,可以依法予以行政处罚。然而,企业违法行为一旦涉嫌犯罪并移送司法机关,不论司法机关作出起诉或不起诉决定,判处有罪或无罪,行政机关一般不再对涉案企业进行处罚。这就导致检察机关作出不起诉决定后,涉案企业既没有受到刑事处罚也没有受到行政处罚。对此,笔者提出,检察机关经审查,拟对涉案企业作出不起诉决定的,可以将案件情况通报相关行政机关,建议行政机关对其依法予以行政处罚。根据最高检《人民检察院检察建议工作规定》,检察机关在作出不起诉决定的同时,可以针对涉案企业内部管理制度不健全、仍存在违法犯罪隐患等问题,向涉案企业发出检察建议,要求涉案企业堵塞漏洞、完善治理、防止再犯。向涉案企业制发的检察建议,不能只提“加强内部管理”“建章立制”“强化员工培训”等宽泛要求,而应提出明确的整改意见和措施,具体可围绕涉案企业的企业特性和存在的问题,要求涉案企业建立并执行一套符合企业实际的刑事合规计划,包括制作详尽的合规指南手册,设置实施合规计划的责任部门或责任人,就合规计划内容向所有员工进行有效培训,通过适当的惩戒机制督促其严格执行合规计划,完善发现违法行为后的处理程序,等等。简言之,检察机关应把建立并执行有效的刑事合规计划“嵌入”向涉案企业制发的检察建议之中。需要指出的是,检察建议不具有强制执行的效力,即使涉案企业不履行检察建议内容,检察机关也只能采取其他监督方式,不能撤销原先的不起诉决定重新提起公诉。从这个角度看,由于缺乏强有力的保障机制,检察建议有时难以达到促进涉案企业堵塞漏洞、完善治理、防止再犯的预期效果。
     
      (三)探索适用于企业犯罪的附条件不起诉制度
     
      美国绝大多数缓起诉协议都含有刑事合规计划,可以说,刑事合规计划深嵌于缓起诉协议制度之中。美国联邦检察官之所以如此重视刑事合规计划的作用,缘由在于刑事合规计划能够使企业对法律的遵守,不再依靠严格监视和企业自觉性与诚实性,而是用合理的事前规划来避免违法犯罪行为的发生。即使偶尔发生了违法行为,合规计划也能尽早将违法行为扼杀在摇篮中。
     
      相较而言,我国企业的刑事合规意识普遍较弱,未能充分认识到刑事合规计划对于企业自身规范经营活动和预防刑事犯罪风险的重要性。不过近年来,刑事合规计划逐渐引起我国政府、企业和司法机关的重视。有些地方检察机关已经对介入企业刑事合规活动开展了积极探索。例如,有的检察机关对单位犯罪开展认罪认罚从宽制度探索,对于涉嫌犯罪的企业,检察机关聘请相关主管单位、监管部门人员组成专家团队,对涉案单位的社会危害性、处罚适当性进行综合评估。对于整改到位、认罪认罚的企业,依法适用不起诉。此类做法既是检察机关对企业犯罪适用认罪认罚从宽制度的探索,也可以说是中国版刑事合规计划的雏形。在我国现行法律框架下,刑事合规计划与认罪认罚从宽制度之间具有一定的相容性,检察机关可以在对企业犯罪适用认罪认罚从宽制度的基础上,探索检察机关介入企业刑事合规计划的角色和地位,尝试确立检察机关在企业刑事合规计划中的“监管者”地位。但问题的关键是,刑事合规计划与认罪认罚从宽制度在立法定位、功能目的、制度设计等方面均有所不同。从长远意义上来看,需要从立法上赋予检察机关更大的自由裁量权,建立一套适用于我国企业犯罪的附条件不起诉制度,为检察机关办理企业犯罪案件铺就一条新道路。具体而言,构建一套适用于企业犯罪的附条件不起诉制度,应重点关注以下几个问题:
     
      第一,附条件不起诉制度的适用条件。附条件不起诉制度的适用,主要考察影响检察机关对涉案企业适用附条件不起诉的因素,即在何种情况下检察机关可以对涉案企业适用附条件不起诉制度。美国司法部签署的“霍尔德备忘录”和“汤普森备忘录”指明检察官决定是否起诉企业时,须考虑企业犯罪行为的性质、严重程度、普遍性,是否拥有合规制度,起诉是否会产生附带的不良后果等因素。这些因素对于我国构建适用于企业犯罪的附条件不起诉制度具有参考借鉴意义。为防止随意扩大或限缩附条件不起诉制度的适用条件和范围,应当就附条件不起诉制度的适用作出明确规定或指引。具体而言,检察机关决定是否对涉案企业适用附条件不起诉制度时,可着重考虑以下几个因素:
     
      ? 一是企业犯罪行为的性质、严重程度;
     
      ? 二是企业类似行为的历史,包括曾经受到刑事、行政处罚的情况;
     
      ? 三是违法犯罪行为在企业内部的普遍性,以及企业高层或管理层对违法犯罪行为的态度;
     
      ? 四是企业发现违法犯罪行为的及时性、自觉性,对调查人员的配合度;
     
      ? 五是企业是否拥有完备的刑事合规计划,或者是否愿意建立并执行刑事合规计划;
     
      ? 六是企业是否在违法犯罪行为发生后采取了补救措施;
     
      ? 七是对企业提起公诉有没有附带的不良后果,包括对企业股东、员工等无辜第三方造成不成比例的损失;
     
      ? 八是对企业违法犯罪行为负有责任的个人进行刑事指控是否已经足够;
     
      ? 九是企业是否自愿签订附条件不起诉协议,并同意由检察机关按照协议内容进行监督和考察。
     
      第二,附条件不起诉协议的主要内容。与缓起诉协议相似,因个案具体案情不同,检察机关与涉案企业签订的附条件不起诉协议的具体条款也不尽相同。但附条件不起诉协议应当要求涉案企业履行一些基本义务,重点应把刑事合规计划“嵌入”附条件不起诉协议之中。具体来说,附条件不起诉协议应包含以下几个核心条款:
     
       一是涉案企业主动承认犯罪事实并配合检察机关的进一步调查;
     
          二是涉案企业缴纳一定数额的罚款、赔偿金或采取其他补救措施;
     
       三是涉案企业建立并执行有效的刑事合规计划;
     
       四是检察机关指派独立监管人监督涉案企业对协议的执行情况,并指导其完善和执行刑事合规计划;
     
       五是涉案企业定期向检察机关报告附条件不起诉协议,特别是刑事合规计划的执行情况。
     
      第三,附条件不起诉协议的审查与救济。美国联邦检察官拥有签订、撤销缓起诉协议的终局性权力。与美国缓起诉协议制度不同的是,英国的缓起诉协议需要法官进行审查并作出批准,方可产生法律效力。
     
      在我国,审查起诉是一个独立的刑事诉讼阶段,检察机关作出不起诉决定,不受法院的司法审查,但公安机关和当事人可以申请复议、复核。在适用于企业犯罪的附条件不起诉制度中,检察机关应当拥有签订和撤销附条件不起诉协议的终局性权力。但为防止检察机关滥用起诉裁量权,其签订或撤销附条件不起诉协议也应当允许公安机关和当事人申请复议、复核。具体而言,检察机关与涉案企业签订附条件不起诉协议时,应通报公安机关,公安机关认为检察机关与涉案企业签订的附条件不起诉协议违反法律规定的,可以要求检察机关复议、复核。检察机关复议、复核后,如发现附条件不起诉协议确有问题的,应及时撤销或修改协议;如认定附条件不起诉协议合法有效的,则予以维持。检察机关认为涉案企业没有履行附条件不起诉协议确立的各项义务,进而撤销附条件不起诉协议的,涉案企业也可以向检察机关申诉,要求检察机关进行复查。

    【作者简介】
     霍敏,福建省检察院党组书记、检察长。

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