眉来眼去、打情骂俏的“府院互动” ——读《中国行政诉讼中的府院互动》(一)
2020/7/31 10:22:40  点击率[15]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政诉讼法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】行政诉讼;府院互动
    【全文】

      眉来眼去、打情骂俏的“府院互动”
     
      ——读《中国行政诉讼中的府院互动》(一)
     
      左  明
     
      《中国行政诉讼中的府院互动》,作者:章志远;出处:《法学研究》2020年第3期。本人阅读的文本来自于北大法律信息网。
     
      该文作者的简介:章志远,法学博士,华东政法大学法律学院教授。
     
      在当今中国的行政诉讼中,有府院互动吗?这个可以有,这个真的有!
     
      引  言
     
      “司法权与行政权的关系,既是贯穿行政诉讼活动始终的主线,也是观察行政诉讼制度走向的窗口。1989年行政诉讼法的颁行,因‘标志着我国司法审查制度的正式确立’而被视为开启中国法治进程的里程碑。在20世纪90年代,‘维护’与‘监督’并举、‘支持’与‘制约’并重,一直是人民法院行政审判工作坚持的指导思想。进入21世纪后,社会转型滋生更多社会矛盾,‘发展至上’的观念强化行政主导模式,加之司法权自身地位孱弱,行政诉讼日益陷入‘立案难、审理难、执行难’的尴尬境地,修改行政诉讼法在‘入世’后几乎成为学界公认的摆脱行政诉讼制度困境的出路。”
     
      相当巧合的是:鄙人二十多年前写的硕士学位论文的题目就是《论行政权与司法权的关系》。应该坦白:那还是我在尚未“开蒙”之前完成的幼稚之作。
     
      行政权与司法权的关系,既有应然状态——法律的规定,也有实然状态——真实的情况。前者,一目了然;而后者,则可绝非只要是长了眼睛的人就都能够“观察”清楚。
     
      行政诉讼制度的走向,是由行政权与司法权的动态关系而非静态关系所决定的。
     
      有没有搞错!“1989年行政诉讼法的颁行”,这可应该算是一个比较“隐秘”的低级错误。“颁行”二字的正确含义当然应该是:颁布和施行。相当不给该文作者留点儿情面的尴尬事实是:《行政诉讼法》于1989年颁布,于1990年施行。
     
      如果是面对法学专业本科生(身为资深“北农讲师”的鄙人,只有资格去指导本科生)的话,我一定会语重心长的说:今后写文章一定要注重细节,你的法学基本功有待不断提高。
     
      司法审查,明显是一个内涵与外延均不甚明了的舶来词汇。司法二字,还算是不太难以理解(其实一知半解、不明就里的误解、误用,也是大量存在,例如:居然就能够把公安、检察、司法行政和国家安全都统统与法院并称为司法机关);可理解审查二字,却着实是难死个人。
     
      倒要请教:司法审查与行政诉讼,到底是什么关系?是一回事儿吗?是一枚硬币的两面吗?行政机关申请法院强制执行其行政决定,需要司法审查吗?在行政诉讼中附带审查而非直接起诉行政规范性文件,算是司法审查吗?
     
      好一个“被视为开启中国法治进程的里程碑”!言下之意:在此之前,中国根本就还没有迈入法治的大门。这明显是意欲以龙头老大开天辟地的地位而自居的节奏呀!不知道法学界和法律界的其他小伙伴儿们对此高论会怎么看。
     
      其实,早在1990年之前大约八年的1982年,中国就已经正式建立了“民告官”的诉讼制度,其法律依据就是——《民事诉讼法(试行)》(该法第三条第二款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”)。
     
      请问:一直以来“人民法院行政审判工作坚持的指导思想”到底是什么?难道真的是法律所明文规定的“‘维护’与‘监督’并举、‘支持’与‘制约’并重”吗?
     
      请千万不要忘记!除了应然,还有实然。
     
      法律条文,就在那里。但是,是不是依法行事,那可就完全是另外一回事儿了。
     
      请诸位都来想一想:在潘长江与姚明之间,到底会不会是“‘维护’与‘监督’并举、‘支持’与‘制约’并重”的关系呢?
     
      漂亮的法律表述与客观的现实情况——未必一致。
     
      请问:在进入二十一世纪后,中国社会如何转型了?从什么型式转变为什么型式了?难道已经运行了十多年的“民告官”制度所反映的,也可以算是“更多社会矛盾”的具体表现吗?
     
      请问:行政主导模式与“发展至上”观念,到底是什么关系?试问天下:难道中国从古至今不都一直处于行政主导模式之下吗?什么时候出现过立法主导模式或者司法主导模式呀?
     
      在中国,一提到国家权力,毫不犹豫、首当其冲想到的必然是行政权,而一定不会是立法权或者司法权。由来已久的行政主导模式,这恐怕才是观察、思考许多问题的出发点。
     
      中国的司法权与行政权相比较,名为(即应然)兄弟(各级法院只比同级政府低半格),实则(即实然)差着辈分呢!甚至相差远远不止一辈。一个法院的体量、规模等(可以折算为一般当量),大约也就相当于同级政府的百分之一(肯定不是十分之一)左右。
     
      好一个“日益陷入”!言下之意:当时的行政诉讼正在经历江河日下、今不如昔的过程。事实果真如此吗?伴随社会发展,行政诉讼必然会遇到很多的新问题,但是,“立案难、审理难、执行难”,这些可都是与行政诉讼制度相伴相生、同时出现的“老大难”问题。该文作者的这一措辞就貌似把社会各方为此而作出的努力和实绩都给一笔勾销了。
     
      修改法律,确实能够解决一些问题。但是,表现为法律问题的那些真实、真正的社会问题却从来也不是依靠法律来实质解决的。
     
      解决问题的根本:在于人的内心,而不在于白纸黑字。
     
      “最高人民法院自2004年3月印发《关于进一步加强行政审判工作的通知》开始,以发布司法文件、司法解释、工作报告以及召开行政审判工作会议等多种形式调整行政审判政策,走出了一条极具中国本土特色的‘府院互动’之路,在事实上发展了司法权与行政权的关系形态,对行政审判制度的发展产生了深远影响。2006年12月,最高人民法院印发《关于妥善处理群体性行政案件的通知》,首度使用‘增进司法与行政的良性互动’;2007年4月,最高人民法院印发《关于加强和改进行政审判工作的意见》(以下简称‘行政审判意见’),专篇阐述‘建立司法与行政良性互动机制’;2009年6月,最高人民法院印发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》,专篇阐述‘建立健全司法与行政的良性互动机制’;2014年3月,最高人民法院年度工作报告正式使用‘促进司法与行政良性互动’。府院互动历经十年实践探索,已经成为行政审判常态化机制。”
     
      中国的最高法院“以发布司法文件、司法解释、工作报告以及召开行政审判工作会议等多种形式调整行政审判政策,走出了一条极具中国本土特色的‘府院互动’之路,在事实上发展了司法权与行政权的关系形态,对行政审判制度的发展产生了深远影响”。
     
      请问:最高法院就是以不限于上述诸种形式进行“玩耍”——行使权力的吗?
     
      让我们第N次重温最为基本的公法原则:权力法定。
     
      请问:除了所谓的“司法解释”(在《立法法》中还真露了一小脸儿)之外,其他各种行使权力的方式和内容的法律依据到底何在?请千万不要告诉我:这些“政策”都不是法律行为,而只是——事实行为。
     
      请看清楚:最高法院根本就没有也无需傻了吧唧的静候修改《行政诉讼法》,早就已经按照自己的意志阔步前进了。它所开创的这条在一定程度上、在一定范围内调整司法权与行政权关系的道路,在事实上居然是行得通的吗?
     
      最高法院对所有其他法院发号施令,似乎是天经地义的。但是,这些“政策”,对一权独大、唯我独尊的各级政府(包括其所属工作部门),难道也好使吗?
     
      所谓的府院互动,绝对是不折不扣的“中国特色”。敢情是由最高法院来一手策划的呀。
     
      在行政主导模式的国家里,岂容区区法院随意置喙。
     
      在今日中国的法律文化、法律制度的背景下,作为臣服、听命最高立法机关的最高法院对“行政审判制度的发展”,恐怕也就只能是产生了浅近影响,而远非“深远影响”。
     
      最为基本的客观事实:今日中国,行政权老大,立法权次之,司法权垫底。
     
      在这样的权力格局、力量对比的情况下,最高法院还有可能按照自己的意志去调度有方、兴风作浪吗?
     
      好家伙!该文作者一口气罗列了四次“良性互动”。我肯定是没有时间也没有兴趣去查找并阅读这些“通知”、“意见”、“若干意见”和“年度工作报告”的原文,但是,这却丝毫也不会影响我的直觉判断:这些“政策”会不会就是、都是司法权对行政权低眉顺眼、脉脉含情的单向示好呢?
     
      到底为什么要府院互动?这个问题绝对不能回避。
     
      “2014年修改行政诉讼法时,全国人大常委会通过增加‘解决行政争议’目的性条款、确定适用调解的行政案件范围、明确行政机关负责人出庭应诉义务等方式,间接肯定了法院系统府院互动的实践成果。其后五年,府院互动经由‘促进行政争议实质性化解’‘优化行政审判外部环境’等话语,体现在最高人民法院的年度工作报告、行政审判工作专项报告和人民法院‘五五改革纲要’中,继续引领行政审判制度发展。2019年6月,最高人民法院第三巡回法庭在上海召开华东五省(市)行政争议化解府院联动座谈会,释放出行政审判工作继续推动府院互动的强劲信号。”
     
      其中的“增加‘解决行政争议’目的性条款”,这根本就是可有可无的正确废话。诉讼的本质,当然就是解决法律争议了。这一本质绝对不会因是否明示于法律而有所改变。
     
      这一内容与府院互动,没有任何关系。
     
      其中的“确定适用调解的行政案件范围”,这根本就是对行政诉讼自身属性的公然践踏。行政诉讼的核心要义是:判断被诉行政行为(其实应该是具体行政行为)是否合法。在这一背景下,怎么能够允许进行“调解”呢?调解的前提条件是:当事人对可调解事项拥有所有权或者处置权。相当遗憾的是:行政诉讼的被告对自己行使的行政权绝对不拥有所有权或者处置权。
     
      拜托!退一万步来看,即使是可以调解,调解的双方当事人也是原告与被告,而根本就不是法院。这一举措与府院互动怎么可能会产生关系呢?
     
      其中的“明确行政机关负责人出庭应诉义务”,这倒可以被认为是事关府院互动的内容。而且居然是——强按牛头来饮水!在这一回合的较量中,占据上风的竟然是法院。试想:如果没有最高立法机关的法律规定为靠山,单凭法院一厢情愿,这一结果是万万不可能实现的。
     
      当然,这也注定是一条扯淡条款。行政机关负责人极不情愿的出庭应诉,既可以被认为是给了法院和法官一点点面子,也完全有可能会产生给原告和法院双方造成巨大压力的结果。至少根本就看不出来对公正审理行政诉讼案件会产生什么实质好处。
     
      既然是互动嘛,那么倒要请教:在“法院系统府院互动的实践”之外,是否还有行政系统府院互动的实践呢?
     
      歇后语:剃头挑子——一头儿热。如果没有立法权的介入、没有行政权的配合,由司法权主导的所谓的府院互动,注定只能是一个畸形怪胎。
     
      请问:府院互动能够仅仅“经由‘促进行政争议实质性化解’‘优化行政审判外部环境’等话语”而得以展开实现吗?况且,这些话语与府院互动也并没有什么实质关联。
     
      请问:“2019年6月,最高人民法院第三巡回法庭在上海召开华东五省(市)行政争议化解府院联动座谈会”,参会各方都有谁呀?该不会都是法院方面的人吧?座谈会的成果又是什么呢?
     
      请问:要真的想化解行政争议,仅仅府院互动可行吗?请千万不要忘记:行政争议的双方可是官府与百姓呀!而肯定不是法院与官府呀。
     
      如果把缺之不可的百姓都拒之于座谈会的大门之外,不由得不让人去联想——慕尼黑会议。
     
      “就制度本质而言,良好的行政诉讼需要‘诉诸司法与行政关系的调整和国家权力结构的重新构造’才能实现。作为人民法院和行政机关在行政诉讼内外各自履职过程中的交互性活动,府院互动是植根于中国本土行政审判实践的制度创造,预示着行政诉讼领域司法权与行政权关系的嬗变和行政审判模式的转向。府院互动的产生和发展,映射出社会转型时期中国行政审判制度的艰难运行和人民法院坚持不懈的实践探索,应当成为理解中国特色行政诉讼制度的一把钥匙。在全面推进依法治国的进程中,作为‘衡量一国法治发达程度与社会文明程度重要标尺’的行政诉讼制度,将扮演越来越重要的角色。依照十九届四中全会的决定,保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面,而正确处理司法权与行政权的关系,又是保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使的一个重要方面。本文立足近十五年府院互动在中国行政诉讼中的实践演进,揭示其存在的法理基础和适用空间,探讨法律框架内府院互动的具有中国特色的规范化路径,希冀更好地发挥府院互动在中国行政审判中的积极作用。”
     
      仅仅有“司法与行政关系的调整和国家权力结构的重新构造”,还远远不能够实现“良好的行政诉讼”的目标。因为“调整”和“重新构造”都是没有价值取向和实际内容的单纯动词,根本就无法与“良好”进行匹配。
     
      不改是糟,越改越糟。这样的事例,俯拾即是、数不胜数。
     
      毫无疑问:在行政诉讼内,法院与行政机关在法院履职(行政机关作为行政诉讼的被告应诉,并不是在履行自身职责)过程中会存在一定的“交互性活动”。但是,在行政诉讼(也包括行政机关申请法院强制执行其行政决定)外,法院与行政机关怎么还会在各自履职过程中存在“交互性活动”呢?在法学理论和法律实践中,这都是不可能发生的事情。
     
      府院之间时不时的相互登门拜访、联络感情,虽然可以算是“交互性活动”,但却肯定不能算是“在行政诉讼内外各自履职过程中的交互性活动”。
     
      府院互动,肯定应该算是“植根于中国本土行政审判实践的制度创造”,但却未必“预示着行政诉讼领域司法权与行政权关系的嬗变和行政审判模式的转向”。
     
      如果不能把府院互动的内容说清楚的话,那么自发或者自觉的各种各样、五花八门的府院互动就早已有之了。
     
      请先别着急把由法院单方启动的府院互动给说的那么“高、大、上”。
     
      愚以为:“中国行政审判制度的艰难运行”与“人民法院坚持不懈的实践探索”,此二者的关系并不明显,甚至十分缥缈。换言之:法院对根本、实质改善自身的极其窘迫的现实、现状,几乎就是不可能会有所作为的。
     
      所谓的“实践探索”,其本质不过就是异动、躁动、骚动、蠢蠢欲动。
     
      该文作者的如下结论确实相当中肯:在现实中的府院互动的的确确可以“成为理解中国特色行政诉讼制度的一把钥匙”。这很可能就是认识府院互动的全部价值所在。
     
      欲使“作为‘衡量一国法治发达程度与社会文明程度重要标尺’的行政诉讼制度”在逐步迈向法治国家的进程中扮演越来越重要的角色,愚以为:正确的选择恰恰应该与该文作者的主张相反,是淡化、消化府院互动,而绝非强化、固化府院互动。
     
      好一个“保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使”!请问:为什么偏偏遗漏了立法权呢?难道立法权居然可以不“依法正确行使”吗?
     
      请问:“正确处理司法权与行政权的关系”与府院互动,有什么必然关系吗?
     
      府院互动,确实已经有了时间不短的“实践演进”,但是,其到底是否在“法律框架”内存在“法理基础和适用空间”和“规范化路径”,恐怕还真需要进行一番深入探讨。
     
      愚以为:府院互动,只能在中国行政审判中发挥消极作用,而绝不可能会发挥积极作用。
     
      (未完待续)

    【作者简介】
    北农讲师

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