应急征用制度完善研究
Research on Emergency Requisition System in Emergencies
王红建;刘辉
2020/7/30 13:13:40  点击率[14]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政管理法
    【出处】《河南财经政法大学学报》2020年第1期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】应急征用是行政征用的一种,但因突发事件应急处置的紧急性,其具体制度的设计又与其他征用有所不同。法律对行政征用的规定有所缺失,对应急征用的专门规定更是极为匮乏,因而应急征用制度中目前存在应急征用主体的规定与现实状况不符合、应急征用的法定程序不明确、补偿标准和补偿方式不完善等问题。相关法律需要对应急征用制度所存在的问题加以改正:在应急征用主体方面,应赋予应急管理部、其他应急管理机关及特定条件下的社会应急力量以必要的应急征用权;在应急征用程序方面,应对应急征用决定的作出、告知被征用人相关事项、对被征用财产进行价值评估、财产的归还、补偿金额的确定及补偿给付等必要程序作出完善的规定;在补偿标准与补偿方式方面,应明确公平补偿与结合被征用人实际需要进行补偿的原则。
    【中文关键字】应急征用;应急主体;征用程序;补偿标准;补偿方式
    【英文摘要】Emergency requisition is a kind of administrative requisition. However, due to the urgency of emergency response, the design of its specific system is different from other expropriation. The law has some provisions for administrative requisition, and the special provisions for emergency requisition are extremely scarce. Therefore, the current provisions on emergency requisition in the emergency requisition system are not in line with the actual situation, the statutory procedures for emergency requisition are not clear, and the compensation standards and problems such as imperfect compensation methods. Relevant laws need to correct the problems existing in the emergency requisition system. In the aspect of emergency requisition, the emergency management department, other emergency management agencies and social emergency forces under specific conditions should be given the necessary emergency requisition rights; In accordance with the provisions of the decision on emergency requisition, the matter related to the requisitioned person, the value assessment of the requisitioned property, the return of the property, the determination of the compensation amount and the compensation payment, etc.; in terms of compensation standards and compensation methods, the principle of fair compensation and the actual need to compensate for the requisitioned person should be clarified.
    【全文】

      突发事件,通常又被称为紧急事件,一般是指突然发生并危及公众生命财产安全、社会秩序和公共安全,需要立即采取措施加以面对的重大事件。{1}因突发事件具有发生的不可预测性和处置的紧急性,应急管理机关可能难以及时调动足够的物资、设备以及人员采取应急处置措施。为有效应对突发事件所带来的危害,此时应急管理机关就需向单位或个人征用应急处置所必需的财产或劳务,因而相关法律有必要规定突发事件应对过程中的应急征用制度。许多突发事件应对法律对应急征用及补偿制度有所规定,但大都只是原则性的,应急征用在实践过程中面临着征用主体、权限、程序以及补偿标准、方式等不明确的问题。因此,本文将对突发事件应急征用及补偿制度中存在的问题进行探析,并对该法律制度的完善提出相关建议。
     
      一、应急征用的界定
     
      (一)应急征用的概念、属性
     
      行政征用是指国家为了公共利益的需要,根据法律法规强制取得集体所有土地的使用权、公民私有财产的使用权或劳务,并给予适当补偿的法律制度{2}。应急征用作为行政征用的一种,是指应急管理部门或应急救援队伍为应对突发事件所带来的危害,依照法律法规的规定,对单位或个人的财产使用权或劳务进行占用,并给予适当补偿的制度。应急征用具有以下属性:①公共目的性。应急管理机关或应急救援队伍行使应急征用权的目的必须是为了高效应对突发事件,此不仅能使征用权的合宪性得以成立,也能防止有关部门对应急征用权的滥用。②强制性。强制性是征用权的本质属性,应急征用权与其他类型的征用权相同,可以不顾被征用者意愿单方决定征用与否、征用范围、期限等{3}。但是,强制性仅作为被征用者不服从征用决定时的一种兜底手段,并不意味着征用者完全不用听取被征用者的意见,在获取被征用者同意的情况下进行征用,不仅有利于被征用财产的使用,也会减少事后因补偿等问题产生的纠纷。③权属转移性。征用权与征收权不同,征收会使财产的所有权发生转移,而征用所转移的仅是财产或人员的使用权。在突发事件应对过程中,被征用的财产除非灭失,一般情况下在事后会将其归还给被征用人。④补偿性。无补偿则无征用,有关机关应对在应急处置过程中被征用的财产或劳务依据使用价值予以适当的补偿。⑤可诉性。应急征用会对被征用人的合法权益产生影响,因而被征用人享有对作出应急征用决定以及补偿决定的机关提起行政诉讼的权利。⑥紧急性。紧急性是应急征用区别于其他行政征用最显著的特征。突发事件所造成的危害要求应急处置的高效性,因而应急征用决定的作出具有紧急性,紧急性决定了应急征用应适用更为简化的程序。
     
      (二)应急征用的类型
     
      应急征用大致具有三种类型:一是公用性征收。公用性征收是指有应急征用权的机关在突发事件应急处置过程中,因所急需的应急物资或应急人员不足,而依据法定征用程序向被征用人作出征用决定以获取被征用物资或人员使用权的征用类型。公用性征收最显著的特点在于征用决定作出的明确性以及被征用财产权属的转移性,即征用机关不仅向被征用人作出征用决定,且还占有了被征用财产或人员的使用权,并由征用机关支配开展突发事件应对工作。公用性征收是最为常见的应急征用方式。二是管制性征用。管制性征用在突发事件应对过程中表现为应急管理机关或应急救援队伍为防止突发事件的出现或突发事件造成损害的扩大,而对单位或个人的财产权实施超越其应当承受限度的限制行为。此种征用行为同样是为了公共利益,但却未同公用性征用一般发生使用权的转移,而是仅对仍由单位或个人拥有的使用权进行必要限制。将此种限制性行为定性为征用的原因在于应急管理机关的决定减损了私人财产的使用价值,而此价值的减损不仅不是使用人应承担的义务,且为突发事件应对做出了贡献,因而事后也应对该财产的使用人予以适当的补偿。三是事实征用。事实征用是指应急管理机关或应急救援队伍在采取应急处置措施的过程中并非有意但却对单位或个人的财产进行了使用或造成了损害,如应急救援队伍在抢修供电设施时不可避免地会对邻近农田造成些许损坏。事实征用虽未作出征用决定,也未有意对私人财产进行使用,但事实上却为了公共利益损害了私人利益,因而也是应急征用的一种形式。
     
      二、应急征用制度与其他征用制度的区别
     
      我国《宪法》五条第一款规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”法治国家,即国家权力受法的统治。进而言之,所有国家权力产生于法,并受法的约束,法的支配{4}。行政征用是国家机关在履行公共治理职能时运用公权力作出的行政行为,带有一定的强制性,被征用人也要承担一定的特别牺牲。特别牺牲,也可称为特别损害,是指被征收征用人与其他人相比承担了不平等的、特殊的负担,这种特别牺牲属于当事人必须接受,必须服从公共利益需要的,超过一般牺牲界限的特别负担{5}。基于支配权的特性,物权人对标的物享有支配利益,在特定场合,行政行为会限制物权人的支配利益{6},行政征用决定的作出必然会给被征用人带来此种限制,因此,为了保护被征用人的合法权益,立法机关就必须通过法律的形式对行政征用的主体、权限、内容、程序等作出明确的规定。此外,国家作出行政征用决定的目的在于保障社会公共利益,因而被征用人无承担因保障公共利益而付出的成本的义务,国家应当按照一定的标准对被征用人因征用所造成的损失进行补偿。补偿制度是行政征用中的核心制度,即无补偿则无征用,因此,行政征用补偿的主体、标准、方式、程序等也应有明确的法律规定。
     
      在我国,立法机关虽未针对行政征用及补偿制度制定一部专门的法律,但在各相关立法中也不乏对行政征用的规定。首先,我国宪法为保障公民财产权及国家机关履行公共治理职责时的效能性规定了征收、征用和补偿条款,即《宪法》十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法是国家的根本法,较为原则性地规定了国家最基本、最重要的问题,因而根据本条规定虽无法解决行政征用中的具体争议,但其为国家机关行使土地征用权和保障公民在被征用时的财产权提供了最高依据。其次,因行政征用对被征用人的合法权益侵害较为严重,《立法法》八条第七项规定,对非国有财产的征收、征用只能制定法律,即仅有全国人民代表大会及其常务委员会有权对行政征用的主体以及何种情况下可以行使行政征用权等事项作出规定。在现行法律中,规定行政征用制度大致有以下两种原因:一是国家因维护公共利益需对非国有土地进行使用;二是某些国家机关因行使职能的紧急性而不得不使用公民、法人、其他组织的财产或劳务。因此,《土地管理法》、《警察法》、《反恐怖主义法》、《国家情报法》等法律对行政征用制度都有所涉及,如《土地管理法》二条第四款沿用了我国《宪法》十条关于土地征收征用的规定,《警察法》第十三条规定“人民武装警察部队因执行安全保卫任务的需要,在特别紧急情况下,经现场最高指挥员出示人民武装警察证件,可以临时使用有关单位或者个人的设备、设施、场地、交通工具以及其他物资,使用后应当及时返还,并支付适当费用;造成损失的,按照国家有关规定给予补偿”等等。另外,相关法规、规章或其他规范性文件会依据全国人大及其常委会制定的法律对征用制度作出更为具体化的规定。
     
      根据征用的原因,可以将行政征用制度分为一般征用制度与紧急征用制度。一般征用制度是指规定国家机关在常态情况下因公共利益而对公民、法人、其他组织的财产或劳务进行使用的制度,最常见的便是土地征用制度;紧急征用制度则是指规定国家机关在紧急状况下因履行职责而不得不对公民、法人、其他组织的财产或劳务进行暂时性使用的制度。当前,法律明确规定了公安机关、国家安全机关以及应急管理机关等在必要条件下可以行使紧急征用权的制度,而其中对应急管理机关如何行使应急征用权的规定,即为应急征用制度。
     
      应急征用制度主要规定于突发事件应对法律之中[1]。首先,在突发事件应对法律中享有基本法地位的《突发事件应对法》对应急征用制度作了两条规定。《突发事件应对法》十二条规定:“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿”;第五十二条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。”《突发事件应对法》的规定明确了三点,即应急征用的主体为履行统一领导职责或组织处置的人民政府,应急征用的实施必须是在突发事件应急处置过程中,应急征用后必须要给予被征用人一定的补偿。其次,许多专项应急法律也对应急征用作出规定,如《传染病防治法》四十五条第二款规定:“紧急调集人员的,应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的,应当依法给予补偿;能返还的,应当及时返还。”专项应急法律相较于突发事件应对法来说规定的应急征用范围较小,传染病防治法明确了劳务也在应急征用的范围之内。另外,相关地方性法规和政府规章中也存在许多应急征用的规定,如《深圳市经济特区出租小汽车管理条例》第四十五条规定:“有关部门因抢险救灾或者司法机关执行紧急公务,可以依法征用出租车,经营者和驾驶人不得拒绝。征用出租车应当按照规定支付租费,造成损失的,依法予以补偿。”《中山市户外广告管理办法》第三十一条规定:“发生特别重大的自然灾害、公共卫生等突发事件时,市、镇区政府可以依法向户外广告设施设置者征用户外广告设施,用于发布应急和预警信息。”上述两项规范性文件虽不属于突发事件应对法律,但也规定了有关应急征用的条款,可以一定程度上弥补突发事件应对法律中应急征用制度的缺失。此外,地方性法规与地方政府规章的应急征用制度在制定时应多结合当地易发、多发的突发事件类型等实际情况。
     
      应急征用只有在突发事件应急处置过程中才能实施决定应急征用制度与其他征用制度的区别:首先,应急征用的主体是专门负责突发事件应对的应急管理部门,而其他征用的主体可能是公安部门、国家安全部门等;其次,一般征用与紧急征用的主要区别在于紧急程度不同,紧急征用的紧急性决定了紧急征用程序在制定时相较于一般征用程序应作出简化,而应急征用与其他紧急征用虽然都具有紧急性,但突发事件应对的是否及时可能决定着伤亡人数的多少,因而在某种情况下应急征用比其他紧急征用更为紧迫,程序也应更为简化;另外,应急征用与其他征用的补偿方式也有所不同。其他征用的补偿方式一般都是金钱补偿、恢复原状等,但突发事件发生时所带来的危害可能会使被征用人的基本生活条件都难以保障,此种情况下相较于补偿被征用的财产,被征用人可能更需要一些基本生活物资,因而应急征用补偿部门可以结合被征用人的实际需要进行合理补偿。
     
      三、我国应急征用制度中存在的问题
     
      (一)应急征用主体的规定已不符合现实状况
     
      当前,我国有权实施行政征用的主体仅为得到法律明确授权的国家机关,因而在突发事件应对领域,应急征用的主体为负责突发事件应急处置的应急管理机关。应急管理部成立之前,各级人民政府负有领导和组织处置突发事件的职责,因而《突发事件应对法》在十二条[2]规定有关人民政府及其部门享有应急征用权,但矛盾的是其又在第五十二条[3]将应急征用权仅赋予给了人民政府,并没有规定政府部门的应急征用权。理论界对政府部门是否享有应急征用权结论不一,较为权威的观点认为,《突发事件应对法》十二条规定在该法的总则,是一般规定,而第五十二条规定在应急处置与救援一章,是特别规定,而根据特别法先于普通法适用的原则,政府部门在应急处置与救援阶段并不享有应急征用权{7}。应急管理部成立之后,其整合了原有13个部门的应急管理职责,统一负责国家应急管理工作[4]。在地方上,31个省级应急管理厅局全面组建。国家围绕构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制[5],着手建立应急管理部门承担重特大灾害指挥部协助党和政府负责同志组织应急处置的工作机制,建立一般性灾害由地方各级政府负责、应急管理部代表中央统一响应支援的应急处置机制。因此,为适应国家机构的改革,突发事件应对法律也应对应急征用主体的规定作出及时修改。
     
      另外,随着近几年重大突发事件的发生频率上升,以及国家治理的结构框架已经随着目标统一性和内容多元化的增强而拓宽{8},国家越来越重视非政府力量在突发事件应对过程中的作用。非政府力量在应急处置过程中虽只发挥对国家应急力量的协助作用,但并不意味着其不会单独采取应急处置措施,在没有国家应急力量在场而非政府力量因需立即采取救助或保障措施不得不强制使用单位或公民财产的情况下,如果其不享有应急征用权,就可能会在事后遭遇财产权利人提起的民事侵权诉讼,并不得不支付侵权赔偿。如南方雪灾期间,电网企业在抢修电力设施时,对部分耕地、林木、农作物造成了不可避免的破坏,由于法律并未授予电网企业应急征用权,导致其在灾后遭遇了大量民事诉讼,并由此产生了巨额赔偿{9}。因此,虽然行政征用权原则上仅能国家机关行使,但因突发事件应急处置的特殊性,法律也应赋予非政府力量必要的应急征用权。法律在赋予非政府力量应急征用权时相比国家机关应更为谨慎,对其具体可以实施哪些征用措施方面要加以细化,此外,还要对非政府力量滥用应急征用权进行防范。
     
      (二)应急征用的法定程序不明确
     
      正当程序是行政法的基本原则,是对个人自由提供的一种重要保障,也是现代行政法治的核心要求{10}。正当程序原则要求行政机关作出行政行为必须要遵守法定程序,其一方面可以防止行政权力的滥用,以避免侵犯公民的权利,另一方面也可以促进行政机关积极作为,以提高行政效率{11}。行政征用决定的作出会对被征用人的合法权益产生不利的影响,因而法律应规定严格的程序加以规范。但是,目前我国的法律并未对行政征用的具体程序作出明确规定,导致实践中不同国家机关作出行政征用程序也有所不同。在理论界,有学者认为行政征用的程序应该包括征用申请的提出或者通知、公共利益目的认定、征用范围的裁决、赔偿金的裁决、补偿金的给付和征用的完成五个步骤{12},还有学者认为行政征用应加入听证程序{13}。应急征用与一般行政征用不同,突发事件所造成的巨大损害要求应急处置的高效性,因而给予应急征用的时间也较为紧迫。应急征用的程序较其他行政征用可以加以简化,法律应对应急征用的专门程序作出明确规定。
     
      (三)补偿标准、方式均不完善
     
      《突发事件应对法》和其他突发事件应对法律虽然规定了应急征用后需要对被征用人予以赔偿的制度,但都只是原则性的规定,实践中根本不能指导应急管理机关开展补偿工作,因而法律应对应急征用的补偿标准、补偿方式以及补偿程序均作出明确规定。当前,因为立法的缺失以及突发事件应对的紧急性,大多应急征用主体在作出征用决定时并不能准确核算被征用财产的价值,因而事后也不能估算该财产因征用而减损的价值,导致应急征用主体大都根据大致估算的结果对被征用人进行补偿,而且补偿方式并未考虑当地实际与被征用人的现实需要,而是仅简单采取资金形式向被征用人发放。另外,补偿程序目前也未法定化,补偿决定的作出缺少被征用人的参与是普遍现象,而此极易导致被征用人对补偿数额、补偿方式不满而与补偿主体产生纠纷。
     
      四、完善我国应急征用制度的建议
     
      (一)重新明确应急征用主体及权限
     
      《突发事件应对法》颁布之前,我国一直实行“单灾种”应急管理体制,即每个部门负责一项或几项突发事件应急管理的职责。“单灾种”应急管理体制在适用过程中出现条块问题的阻碍,造成我国在应对综合型突发事件过程中各应急管理部门的协同性不足,因而《突发事件应对法》创建了由各级人民政府负责统一领导或组织处置的应急管理体制,实现了从“以条为主型”管理体制[6]向“以块为主型”管理体制之转变{14}。“以块为主型”应急管理体制虽一定程度上解决了“以条为主型”管理体制存在的弊端,但也面临政府应对突发事件的专业化程度不足、地方政府的应急处置能力有限以及条块问题之后又出现“条外有条”“块外有块”等难题,因而国家急需一个专业性较强的专门部委代替政府履行统一领导或组织处置的应急管理职责,应急管理部于2008年应运而生。应急管理部整合了原有13个部门的应急管理职能,包括国务院办公厅的应急管理职责,公安部的消防管理职责,民政部的救灾职责,国土资源部的地质灾害防治职责、水利部的水旱灾害防治职责等等,实现了应急管理对象、应急管理职责、应急管理过程三个方面各自内部要素的高度统一{15}。但应急管理部并非对《突发事件应对法》所规定的四大类突发事件的应急救援都享有指导权,它仅对自然灾害类突发事件以及事故灾难类突发事件中的安全生产类突发事件应急救援享有指导权{16}。因此,应急管理部不负有应急处置职责的突发事件类型仍由原来的国家机关负责,比如卫生部门仍履行对公共卫生事件的应对职责。应急管理部的成立使得其代替各原有的应急管理部门行使应急管理职责,因而应急管理部在应急处置过程中当然可以行使应急征用权,但目前突发事件应对法律并未对应急管理部的应急征用权进行明确,且《突发事件应对法》应急征用权与补偿的主体规定还存有矛盾之处。因此,法律应在原有规定的基础上明确赋予应急管理部与其他负有应急管理职能的中央部委的应急征用权,以保证其行使职权时不会受到合法性质疑。
     
      应急管理部成立后,地方政府大多数均成立应急管理厅局或应急委员会以与其相对应,但一般性突发事件的应对在应急管理部代表中央统一响应支援的情况下,仍由各级人民政府负责,此时就需要厘清地方政府与地方应急管理部门的具体职责,以明确哪些主体可以行使应急征用权。笔者通过对各省级应急管理部门的职责进行归纳,发现地方应急管理部门的职责类型与应急管理部大致相同,在应急救援方面,地方应急管理部门也负有组织指导协调安全生产类、自然灾害类等突发事件应急救援职责,但是,考虑到当前突发事件所带来危害的巨大性、地方应急管理部门能力的有限性以及应急主体法律制度的稳定性,仍由地方政府对一般性突发事件的应对负责,此外,地方应急管理部门还应协助当地党委、政府指定的负责同志组织重大灾害应急处置工作。因此,地方政府与地方专门应急管理部门均负有突发事件应急救援职责,因而也均应享有应急征用权,其他负有特定类型突发事件应急救援职责的地方政府部门也应享有应急征用权。
     
      国家主导是治理体系现代化的内在逻辑,但国家逻辑只有整合各种逻辑的优势和资源,其主导作用才能更好地发挥出来{17}。因此,除明确政府与应急管理部门的应急征用权外,突发事件应对法律也需对社会应急力量以及某些企事业单位的应急征用权作出规定,但相对于应急管理机关而言应规定得更为谨慎。社会应急力量有广义和狭义之分,狭义的社会应急力量仅包括已注册的应急救援队伍,而广义的社会应急力量除社会救援队伍外,还包括广大志愿者等等。社会应急力量在应对突发事件时可以发挥一定的协助作用,但如果任其无序进入突发事件发生区域参与突发事件应对,可能不仅未对应急处置产生帮助作用,反而造成秩序的混乱、资源的浪费,因而立法者不应像赋予应急管理机关应急征用权一样,赋予所有的社会应急力量应急权利,包括应急征用权,而是应在规定应急征用权之前建立社会应急力量的遴选制度[7],以保证仅赋予有救援能力的社会应急力量应急征用权。社会应急力量因发挥的应急处置作用有限,因而也不能赋予其和应急管理机关相同的应急征用权,如因灾区的基本生活物资缺乏而向某大型食品生产企业征用大量食品的权利只能由国家机关行使。立法者在制定社会应急力量的应急征用权时要结合社会应急力量的作用以及可以采取的应急处置措施等等,以避免造成应急征用权的滥用。而赋予企事业单位的应急征用权是指我国的交通、通信、供水、供电、供热等公共设施一般由国有企事业单位掌控,因而在突发事件来临时,企事业单位负有抢修、维护上述公共设施的职责。企事业单位在抢修公共设施时可能会使用私有财产,如果其不享有应急征用权,事后将会面临民事诉讼与大量赔偿,但突发事件应对法律在规定企事业单位的应急征用权时应明确其只享有在特定职责范围内的征用权力,为其他目的而行使应急征用权则构成违法。
     
      (二)设置应急征用的法律程序
     
      由于我国长期“重实体,轻程序”的观念,从而导致在立法、执法和司法过程中,程序问题都很容易不受重视。包括宪法在内的很多法律虽然规定了行政征用制度,但却未对征用规定明确的法律程序。理论界对行政征用应遵循何种程序多有研究,有学者认为,一般行政征用的法律程序应包括行政征用申请的提出、行政征用目的及范围的认定、行政听证、补偿方式的确定、补偿给付、行政征用申请的批复、公告异议及解决途径、行政征用的执行八个步骤,此征用程序的特点在于行政征用决定作出之前,行政征用主体和被征用人之间的争议已经通过一定的救济途径得到解决,有利于保护被征用人的合法权益。对突发事件造成的危害采取应急处置措施具有紧急性,因而应急征用可能并没有足够的时间履行一般行政征用的所有程序,或者不能按照一般征用的程序顺序履行,因而法律需对应急征用的程序作出专门规定。笔者认为,应急征用需履行以下程序:
     
      1.应急征用决定的作出、告知被征用人相关事项以及对被征用财产进行价值评估。一般行政征用行为开始的标志是提出行政征用申请,但在突发事件应急处置过程中,征用执行主体可能并没有提出申请的时间或条件,因而在其认为确有必要对单位或个人的财产或劳务进行征用时,可以立即对征用决定予以执行。应急征用的目的必须是为保护社会公共利益,但社会公共利益属于不确定法律概念,一种公共利益的实现经常是以私人利益的减损作为代价的,故在界定公共利益时应当遵循比例原则,对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡,通过权衡,最大限度地避免因小失大,同时应当对减损的私人利益给予必要的公平、合理的补偿或赔偿。应急征用决定应向被征用人告知,除此之外,还应告知被征用人保存该财产价值、已使用期限等凭证,事后寻求补偿的途径以及被征用人寻求法律救济的权利等等,但紧急情况下包括征用决定在内的告知都可以口头作出。另外,征用主体与被征用人应根据证明财产被征用时价值的凭证作出一式两份的列明被征用财产名称、数量以及价值的清单,财产没有书面凭证的,征用主体应在与被征用人协商下大致评估财产的价值,并以书面形式进行记录。
     
      2.财产的归还、补偿金额的确定及补偿给付。征用仅获取被征用财产的使用权,而不是所有权,因而在被征用财产使用完毕后应及时归还。无补偿则无征用,应急征用也许给予被征用人合理的补偿,补偿主体应根据被征用财产征用前的价值与使用后的价值确定财产因征用而减损的价值。补偿金额的确定应当借助于合理的损害评估机制,建立独立、中立、客观、公正的损害评估机制,搞好损害评估机制建设,这也是建立公正国家补偿制度的重要基础和前提。被补偿的权益损害评估应当市场化,国家立法机关可以考虑制定统一的国家赔偿、补偿损害评估条例或者办法,明确规定国家补偿的损害评估的程序,以及损害评估程序中各方主体的权利和义务。另外,补偿既可以在应急处置完成后,也可以在被征用财产或劳务使用完成时,补偿主体应尽快对被征用人予以补偿。
     
      3.征用程序的补正与征用事项的事后审查。应急征用决定的作出程序极为简化,但事后征用主体应当对征用过程中所缺少的书面文件及时增补,对应急处置过程中所作出的征用决定情况及时向有关行政机关报告,该行政机关应审查应急征用的目的是否为应对突发事件所带来的损害,征用主体作出的征用行为是否合法等事项,如有发现征用主体的征用行为是违法的,应严格追究有关人员的法律责任。
     
      4.事后听证与权利救济。被征用人如果对补偿主体补偿的金额或方式不满,可以申请听证。听证不仅应有补偿义务机关代表、补偿权利人代表的参与,评估机构的派出人员在必要情况下也应当出席,评估机构应当在认真听取双方意见的前提下,作出评估结论。如若对听证后作出的补偿决定或对征用主体作出的征用决定不服的,也可以寻求法律救济。我国行政法对行政相对人设立的救济途径大致有行政复议与行政诉讼两种。在应急征用中,被征用人既可以对征用主体的征用行为提起行政复议与行政诉讼,也可以对补偿主体的补偿行为提起行政复议或行政诉讼。被征用人在征用决定作出之后便提起行政复议或行政诉讼,但不影响征用主体对征用决定的继续执行。被征用人在突发事件应急处置期间不能提起复议或诉讼的,期限因不可抗力或正当事由原因发生中止,障碍消除后开始起算诉讼或复议期限。
     
      (三)确立合理的应急征用补偿标准及补偿方式
     
      确立合理的应急征用补偿标准首先要明确应急征用的补偿原则。征用与征收不同,征收是取得被征收财产的所有权,因而应根据市场价格给予被征收人补偿,遵循完全补偿原则,而征用则是取得被征用财产或人员的使用权,仅需对征用使用的价值予以补偿,因而需遵循公平补偿原则。应急征用虽与一般行政征用在补偿的细节方面有所不同,但补偿的原则是一致的,因而欲明确应急征用的补偿标准,应首先在宪法或其他相关基本法律中明确公平补偿原则。在应急征用补偿过程中严格遵循公平补偿原则较为复杂,因为公平补偿的前提在于补偿主体能够准确地核算出被征用财产或人员所被使用的价值,但因为应急征用的紧急性,准确核算较为困难,因而补偿主体应首先建立科学的核算机制。另外,在补偿时还应根据被征用财产的存在状态确定补偿标准,如果被征用财产完全灭失或已完全丧失使用价值,以及对被征用人员所提供的劳务的补偿都应依照市场价格给予完全补偿,但如果被征用财产仍具有使用价值且可被返还,补偿主体仅需对因征用而减损的价值进行补偿。
     
      行政补偿方式,是指国家行政主体承担补偿责任的各种形式,其在学理上可以划分为两大类,即直接补偿与间接补偿。以金钱或实物的方式直接填补受害人所受损失的行政补偿方式即为直接补偿,在我国,直接补偿包括金钱补偿与恢复原状两种基本方式,其中金钱补偿因简单直接、可操作性强、适用性强而成为补偿机关最为常用的补偿方式。在应急征用补偿中,被征用的财产在不可能恢复原状或补偿权利人不愿意恢复原状时,补偿机关可以采取金钱补偿。但是,就补偿给付的范围与额度,非在于完全填补损失,亦非只有金钱给付一途,而得视人民实际受损失的情况以及各种条件而加以决定{18}。应急征用补偿相较于其他事由所引发的补偿具有一定的特殊性,因为突发事件所带来的的危害可能导致人们的基本生活条件都难以保障,灾区的基本生活物品较为缺乏,灾后重建所需物资也不易获取,此时金钱可能并不是最合理的补偿方式,政策性补偿等间接补偿方式反而能发挥更大的作用。通过授予某种特殊权利或利益,间接填补受害人所受损害的行政补偿方式,就是间接补偿。在实践中,间接补偿主要包括以下几种:一是在人、财物的调配上给予优惠;二是减免税费;三是授予某种能给受损失人带来利益的特许权;四是给予医疗、抚恤;五是提供其他政策性优惠和照顾;等等{19}。在应急征用补偿过程中,可以以金钱补偿为原则,其他方式为补充,间接补偿方式与直接补偿方式配合使用,以最大程度上保护补偿权利人的合法权益。
     
      五、结语
     
      十八大之后,习近平总书记提出全面依法治国新理念新思想新战略,而全面依法治国首先则是要实现有法可依。在当前突发事件发生频率提高、突发事件所带来的危害越来越大的情况下,应急征用权已成为应急主体所必不可少的一项权能,但法律制度的缺失却使应急主体在行使此项权力时面临合法性质疑,因而完善应急征用方面的法律制度是全面推进依法治国的应有之义。国家应当及时对征收、征用及补偿制度通过专门立法作出系统规定,应急征用制度也应规定在此专门立法之中。但是,在当前专门立法缺失的情况下,突发事件应对法应当先行对应急征用制度作出全面的规定,以为应急主体在行使应急征用权时提供合法性依据及法定程序,并为补偿机关提供一个明确的补偿标准。

    【作者简介】
    王红建,郑州大学法学院副教授,硕士研究生导师,郑州市金水区人民检察院检察长助理,博士。
    【注释】
    基金项目:本文是2009年河南省社科规划项目“突发性公共安全事件的法律应对制度研究”(项目编号:2009DFX005)的阶段性成果。
    [1]其他非突发事件应对法律也有不少对应急征用制度的规定,最典型的当属我国《物权法》,其第四十四条规定:“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”
    [2]《突发事件应对法》第十二条规定:“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”
    [3]《突发事件应对法》第五十二条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资,请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援,要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给,要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当组织协调运输经营单位,优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。”
    [4]2018年3月13日,根据国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案的议案,拟组建中华人民共和国应急管理部。将国家安全生产监督管理总局的职责,国务院办公厅的应急管理职责,公安部的消防管理职责,民政部的救灾职责,国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责,中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合,组建应急管理部,作为国务院组成部门。2018年4月16日,应急管理部正式挂牌。
    [5]《突发事件应对法》第四条规定了我国在应急管理部成立之前的应急管理体制,即“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。
    [6]“以条为主型”应急管理体制是一种以分行业、分部门、分灾种的分散型应急管理体制。它是建立在这样一个假设基础之上的,政府所面对的突发公共事件是单一的和线状的,不会发生溢出效应,因而基于各专业性应急主体自身的知识和经验就能够有效地应对。
    [7]遴选制度目前大致有三种可行模式:一是“网上登记备案+应急救援申请”模式;二是“技能竞赛选拔+救援资格赋予”模式;三是“省级应急管理机关选拔+各省之间相互援助”模式。
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