通过诉前调解控制“诉讼爆炸”
—— 区域经验的实证研究
2020/7/30 10:18:26  点击率[26]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】民事诉讼法
    【出处】《清华法学》2020年第4期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】在当代中国社会变迁与国家转型的背景下,民事司法领域“诉讼爆炸”景象已是不争的事实,法院“案多人少”的矛盾在不少地方更是突出。在此背景下,探索符合中国国情的纠纷解决机制以应对案件数量的增加就具有相当价值。采用双重差分法等实证研究方法对W区法院的研究显示,对诉至法院的案件进行普遍的、带有强制性的诉前调解,能有效地将纠纷化解在法院“门前”,进而达到减缓案件数量增速甚至是降低案件数量的效果。但当前试点的诉前调解制度仍存在一些尚待厘清的问题,制度背后隐藏的本土性经验也还亟需提炼。未来,应在立足现实需求、深化制度认识的基础上使之成为一项具有更高效力、更强操作性的法律制度。
    【中文关键字】诉前调解;诉讼爆炸;诉源治理;双重差分法;实证研究
    【全文】

      一、引言
     
      在当代中国社会变迁与国家转型的背景下,纠纷数量激增、种类日趋复杂,民事司法领域“诉讼爆炸”的景象已是不争事实。[1]尤其是2006年出台的《诉讼费用交纳办法》以及2015年民事诉讼领域立案审查制改为立案登记制后,普通民事纠纷当事人进入诉讼程序的成本大大降低,大量案件由此涌入,使得法院疲于应对,不少地方“案多人少”的矛盾更是十分突出。在此背景下,近年来我国一直在探索建立多元化的解纷机制以应对激增的纠纷,[2]但司法实践中“人案矛盾”的日益加剧仍然真实地映射出探索符合中国国情的纠纷解决机制任重道远。面对案件数量的急剧增长,司法实务者(尤其是法院)除了感到焦虑与压力之外,亦在积极应对。如W区所在的C市中级人民法院于2016年提出了“诉源治理”的概念,[3]W区法院进行的“诉前调解”便是其中的重要措施。[4]顾名思义,“诉前调解”即是对诉至法院的纠纷在正式进入诉讼程序前按照一定标准进行分流后,在不动用正式审判资源的前提下通过非司法手段使其尽可能得以成功调解。具体而言,当纠纷诉至法院时,一些适合或可以调解的纠纷并不被立即立案,而是在当事人同意下,由立案庭的法官根据案件类型或性质将其分流给附设在法院内的多元化调解主体或立案庭法官进行调解,促进纠纷向诉讼外其他解决方式有效分流,减少进入诉讼程序的纠纷,从而达到缓解法院“人案矛盾”的目的。
     
      然而,笔者对上述举措的功能与效果却一直不确定。尽管2012年《民事诉讼法》便从立法层面确立了先行调解制度,但制度运行可资操作的具体方案却始终付诸阙如,因此这也为理论研究者留下了较大的研究空间。但纵览学术界关于先行调解制度的研究成果,值得我们关注、具有一定启发意义同时对先行调解制度的进一步完善具有理论价值的,并不算多。其中,范愉认为法院应遵循调解的规律和原理,通过不断提高调解的效果和正当性获得社会公众的认同,此外还以司法委托调解为重点,对我国委托调解的现状、问题以及发展趋势进行了研究,指出民事诉讼法新设的先行调解制度将成为委托调解发展的新契机;[5]李浩从调解类型、适用条件、适用范围和调解主体的角度讨论了先行调解制度;[6]肖建国指出当前法院最重要的任务是探索符合司法规律的、司法性的诉前调解制度,并初步设计了委托调解的基本流程,[7]等等。但既有研究成果大多以理论建构为主,尽管其中部分内容涉及到了对先行调解制度运行实然层面的考察,但经验性的研究未成为其关注的重点,对某一特定地区实践的细致考察以及对其经验进行理论总结和提升的研究几乎空白。[8]有鉴于此,笔者拟对W区法院先行调解制度的实践展开深入、细致的实证研究,借助双重差分法等方式揭示其内在机理,在此基础上总结与提炼区域性实践经验,以期在加深制度认识的同时为实践提供理性指导。
     
      二、W区立案数量变化的考察
     
      在不久前发表的一项研究中,笔者曾就W区近三十年来民事案件的受理情况进行了分析,发现W区民事案件的诉讼量一如当下中国大多数基层法院经历了一个暴增的过程,也见识了W区人民法院如同中国其他基层法院一样是如何努力而较为成功运用各种方式来应对急剧增加的案件的。[9]尽管如此,笔者从未希冀中国的诉讼案件数量能够下降,相反由于国家与社会中各种错综复杂的因素,笔者认为中国已经进入了“诉讼爆炸”的时代,案件数量在未来可能将长期呈上升趋势。[10]因此,笔者对于人为抑制诉讼数量并不持乐观的看法。
     
      然而,2018年夏季的一天,在与W区法院院长交流时,笔者突然被告知W区法院近来民商事案件的收案量首次出现下降趋势。收案数量下降了?真的吗?什么原因呢?笔者仔细询问才得知,W区人民法院从2016年底开始实施了民事案件诉前调解的程序,诉前调解程序被该院长视为是导致案件数量下降的重要“功臣”。这次看似不经意的聊天却使笔者收获了“意外的惊喜”,引发了笔者的强烈好奇,案件数量下降了多少?缘何下降?带着惊讶,笔者对此进行了相应的实证研究,并有了这样几个发现:
     
      (一)收案数量下降了
     
      如图1所示,近十年来,W区法院民商事案件数量保持了快速增长。从2009年的5223件持续增长到2016年的16546件,十年间的增幅高达217%,年增长率基本维持在15%以上。尤其是2012-2015年呈现急剧增长的态势,2015年的增幅更是达到了48%。但到了2017年,W区法院民商事案件数量开始出现了下降,由16546件降至15501件,降幅达到了6.32%。接下来的2018年,W区人民法院民商事案件数量较2017年减少了461件,降幅为3%。值得注意的是,如果收案量一直按照2009年至2016年间的年平均增幅继续增长,截至2018年,民商事案件的数量将达到25795件,与之相比,实践中收案数量的降幅可谓十分明显。
      图1 2009-2018年W区人民法院民商事案件数量与民商事案件年增长率
     
      (二)收案数量下降并非普遍现象
     
      有必要关注的是,收案数下降是普遍现象还是W区法院的独特现象?对此,我们首先考察了W区法院所在的C市两级法院近年来收案数的总体情况。如图2所示,近年来,C市两级法院一审案件受理数量呈逐年上涨的趋势,且从2014年开始,一审案件受理数量的年均增幅都超过了10%,2017年更是达到了18.7%,与2016年相比,2018年一审案件受理量增加了103705件,增幅高达36%。其中民商事案件受理数量也从2013年的99754件增至2018年的189875件,增幅达到了90%之多。
      图2 C市两级法院案件受理数量、民商事案件数量与案件总量年增长率、民商事案件年增长率
      图3 上海市人民法院[11]、广州市人民法院[12]民商事案件数量与民商事案件年增长率
     
      其次,我们将视线移至上海和广州两个一线城市。可以发现,如图3所示,上海市近三年来法院的收案量都呈上升趋势,年均增幅都超过10%,尽管民商事案件收案增幅有所减缓,但2017年的增幅仍然保持在10.3%。相比之下,广州市近三年来的案件增长幅度更是明显,年均增幅更是超过了15%,尽管民商事案件在2017年的增幅跌至了1.1%,但近年来案件增加的绝对数量却不可小觑,极差[13]达到了52083件,增幅可谓不小。
      图4 全国法院案件受理数量、民商事案件数量[14]与民商事案件年增长率
     
      最后,再将目光转向全国。由图4可以看出,近年来,全国法院一审案件受理数量呈逐年上涨的趋势。2015年的案件数量更是突破了一千万大关,其中仅一审民商事案件的受理量就达到10097804件,增幅也达到了最高峰21.6%。此后,民商事案件受理量的增速虽然在放缓,但年均增长率也依然保持在6%左右。
     
      综上,若整体观察上述地方民商事案件增长率,可以发现,近年来多地法院民商事案件收案数量呈现出的逐年增长趋势,不管是在W区法院所在的C市两级法院,还是其他较大城市,都是普遍而尚未逆转的现象。相比之下,W区法院从2017年开始下降的收案数量,在呈上升势头的全国数据里显得十分凸出甚至还有些“另类”。[15]
     
      (三)案件数量下降呈差异化的类型分布
     
      为进一步分析诉前调解所带来的影响,根据司法统计口径,笔者将W区所受理的民商事案件按照性质的不同分为了“婚姻家庭类”“权属侵权类”以及“合同类”三大类别,并分别统计了不同类别案件的收案数量变化。如图5-1所示,我们可以很明显地看到,在三个类别的民商事案件中,只有婚姻家庭类案件的收案数量基本呈现减少的趋势,而其他类别的案件则各有不同程度的起伏,例如,道路交通安全事故损害赔偿、房地产开发经济合同、借款合同以及服务合同类案件先增加后减少;其中,股权及公司纠纷和买卖合同这两个子类别的案件数量甚至四年连续递增。这似乎显示,不同种类的民事案件诉前调解成功率不同。具体而言,在图5-1当中,我们对照2016年年底这一节点,会发现婚姻家庭、房地产开发经营合同、借款合同以及服务合同四类民商事纠纷2017年的收案数量相较于2016年均存在不同程度的减少。
      图5-1 W区法院2015-2018年民商事案件受理情况[16]
     
      对此,比较观察可以更好地印证。为此,笔者提取了同一时间段与W区位于同一市、社会经济情况相似以及年均案件受理量区别不大但未进行诉前调解试点的G区与S区法院的民商事案件收案数量的相关统计资料,[17]并按照前文的划分标准将其同样划分为三大类(见图5-2与5-3),以进行比较。
      图5-2 G区法院2015-2017年民商事案件受理情况[18]
     
      如图5-2所示,将2017与2016年度的收案数量进行对比,我们可以很明显地发现在未进行诉前调解试点的G区,所有类型案件的收案数量在2017年度都存一定的增长,其中借款合同类纠纷的收案数量更是增长了将近三分之一。与此形成强烈对比的是前文W区的借款合同纠纷收案数量降幅接近一半。
      图5-3 S区法院2015-2018年民商事案件受理情况[19]
     
      在图5-3中,S区的收案情况与G区相去无几,其中,仅有道路交通事故人身损害赔偿纠纷与房地产开发经营合同纠纷的收案数量在2017年后开始下降,而后者又因为案件数量过少而不具有参考价值,[20]其余类型案件的收案数量均存在不同程度的增长。
     
      显然,通过与G区以及S区进行对比,我们可以发现W区的案件数量下降并非普遍现象,那么,什么原因导致了下降呢?下文将展开进一步研究。
     
      三、诉前调解“惹的祸”?
     
      运用调解的方式解决纠纷是当今世界一些法治国家都日益重视并积极探索的一种制度。[21]在我国,调解更是因与传统“和”文化的一脉相承,在国家法制建设的历史长河中有着不容忽视的地位。[22]随着2012年《民事诉讼法》的修改,先行调解也从试点上升为立法规定。[23]但由于这一规定存在模糊之处和解释空间,以致法律界对于先行调解的案件类型以及调解时间等都存在不同解释。[24]从实践情况来看,各地对此在不同时期开展了一系列有益探索。[25]然而,从官方资料的表述中可以发现,这些试点取得的效果主要体现为提高诉讼效率、缓解执行压力以及提高当事人对法院的满意度,[26]少有提及减缓案件涌入法院的增长速度,更不用说减少法院的收案量了。
     
      既然调解的传统在我国早已有之,诉前调解制度在文本和实践中也真实地存在着,但为何此前的制度运行收效甚微,而W区法院的这次探索却似乎奏效了?考察过程中,笔者注意到,W区法院的外部环境并未发生重大改变,如W区的政治、经济稳定,相应的诉讼环境也未发生变革;在法院内部,法官数量、工资待遇等也没有大幅变动——况且法院内部因素的改变亦不足以导致案件数量的减少。那什么才是导致案件数量下降的直接原因呢?访谈中笔者得知,W区法院的领导和法官都一致认为“具有W区法院特色的诉前调解”是导致案件数量下降的唯一直接因素(充分必要条件)。前文对相关数据的描述性分析也可以初步推断自W区法院实施诉前调解后,其收案数量逐年增长的趋势得到了扭转,甚至出现了下降。但为得到更加令人信服的答案,我们引入了统计学中的双重差分法对此进行了验证。
     
      (一)基于双重差分法的分析
     
      现有的比较科学的社科实证研究在对某一政策效应进行经验评估时,常用的一个方法为双重差分法。与传统的静态比较方法不同,双重差分法不是直接对比样本在政策前后的均值变化,而是将政策和时间两个虚拟变量及其交乘项加入回归方程中,一方面利用解释变量的外生性,有效控制不可观测的个体异质性对被解释变量的影响;另一方面,能够对政策效果进行无偏估计,避免随时间变化的总体因素带来的不可预测的影响。[27]
     
      为验证诉前调解是否能减少法院民商事案件受理数量,本文选取了上文提及的未进行诉前调解改革试点的G区与S区法院为对照样本,并提取了2009年到2018年W区法院民商事案件数量和其他区(G区和S区)法院民商事案件数量,将其划分为4组子样本(如表1所示),第一组为W区法院实施诉前调解前的处理组,第二组为W区法院实施诉前调解后的处理组,第三组是其他区法院(G区和S区)在W区法院实施诉前调解前的控制组,第四组是其他区法院(G区和S区)在W区法院实施诉前调解后的控制组。设置court_w和policy两个虚拟变量来区别上述4组子样本,其中,court_w=1为W区,court_w=0为其他区;policy=1为实施诉前调解后的年份(2017-2018年),policy=0为实施诉前调解前的年份(2009-2016年)。法院虚拟变量和政策实施虚拟变量的乘积为court_w*policy,即用来度量W区法院在诉前调解实施后的双重差分效果。考虑到样本之间的异质性,本模型引入必要的控制变量即时间这一变量。
     
      基于此,可以设定如下双重差分计量模型:
     
      DV=α0+α1*court_w+α2*policy+α3*time+α4*cout_w*policy+ε
     
      其中,DV为被解释变量即民商事案件数量;time为控制变量即时间;αi为解释变量系数;ε为随机误差项。
     
      由上述模型可知,对于实施诉前调解的法院(court_w=1),诉前调解实施前后的民商事案件数量(被解释变量DV)变化情况分别为α0+α1+α3和α0+α1+α2+α3,变化幅度为△DV1=α2+α4。同样地,对于没有实施诉前调解的法院(court_w=0),诉前调解实施前后的民商事案件数量变化情况分别是α0+α3和α0+α2+α3。可见,没有实施诉前调解的法院在W区法院进行诉前调解试点前后被解释变量的差异是△DV0=α2。但是这个差异并没有包含实施诉前调解对减少民商事案件数量的影响。因此,用处理组在实施诉前调解前后民商事案件数量的差异△DV1,减去控制组在该政策实施前后民商事案件数量的差异△DV0,得到W区法院在政策实施后对民商事案件数减少的净效应△△DV=α4。该净效应是使用双重差分法估计的关键。关注核心变量courtw*policv的拟合结果,如果其系数α4显著为负,说明诉前调解能够有效降低民商事案件数量。
      表1 数据主要变量
      表2 政策实施对减少民商事案件数量的影响
     
      注:括号内为变量的检验的p值;*、**和***分别表示在10%、5%和1%的水平上显著。
     
      所以,由表2可知,政策实施效果(Court_w*time)的估计系数的T检验p值为0.1066,可认为其是显著的,[28]这说明实施诉前调解后,W区法院较其他区法院确实能够有效减少民商事案件的受理数量。
     
      (二)进一步的原因分析
     
      值得关注的是,诉前调解究竟是如何有效降低法院案件受理数量的呢?对此,需要在上述统计学分析的基础上,进一步展开田野调查与相关研究。笔者的见解是:与传统做法相比,W区法院此番创新的显著效果源自以下几点不容忽视的独特性要素。
     
      1.将调解作为普遍性、强制化的制度
     
      通过访谈和实际考察我们发现,W区法院开展的诉前调解有别于传统调解的首要独特性因素在于,在确保争议处置自愿性的前提下,实施立案前普遍性、强制性的调解。
     
      首先,诉前调解程序的适用范围具有相当的普遍性与广泛性。关于诉前调解程序的适用范围,目前并无相关法律和司法解释的具体规定,可参照的相关规定来自最高人民法院于2017年出台的《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程(试行)》,其中规定了9种适宜立案后开庭前先行调解的纠纷类型,[29]但“兜底”条款也为司法机关留下了一定进行实践探索的余地。参照此规定,W区法院将诉前调解程序的适用范围扩大至除特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序案件,婚姻关系、身份关系效力确认案件,以及其他依性质不能进行调解的案件外的其余所有的民商事案件。[30]据访谈得知,除去依法不能调解或因其他原因不适合调解的,实践中约有80%的案件均满足适用诉前调解程序的条件。这为诉前调解的广泛适用提供了充分的前提条件。
     
      其次,调解程序的启动具有一定程度的强制性。具体而言,除了上述不适合调解的案件,W区法院将诉至法院的民商事案件都纳入诉前调解的范围,由立案庭的法官与当事人进行诉前调解沟通并向其出示《先行调解告知书》,告知当事人诉前调解的程序、调解的人员、优势、调解成功具备的法律效力等,引导当事人进行调解。只有案件当事人经劝导仍明确拒绝或在调解后仍未实现纠纷化解时,方可进入立案程序。[31]此处的强制集中体现在诉前调解程序启动和经历的强制。需要指出的是,调解程序仍然保留了相当的自主性。相较于调解程序启动的强制性,当案件进入调解程序后,法官则需要尊重当事人的意愿。一方面,在调解主持人的选择上,法官需要根据案件类型、特征并结合当事人双方的意愿,将案件分流至入驻法院的调解机构或专门的调解法官。另一方面,在程序的推进过程中当事人双方具有自主选择权。先行调解的期限限定为30日,并赋予了当事人根据调解情况随时选择拒绝调解或申请延长调解期限的权利。拒绝调解或未达成调解协议便进入立案审判环节。[32]
     
      应当看到,W区法院实施的立案前带有一定普遍性、强制性的调解程序,从案件的适用广度和程序的适用深度两方面合力促使了调解成功率的提高,这是区别于传统调解模式的根本性因素。对诉至法院的民商事案件进行普遍的诉前调解引导,首先从适用率的角度扩大了程序的覆盖范围;同时,程序启动的强制性又使得当事人不得不接受这个难以避免的程序,而恰恰在这个不得不接受的程序中,酝酿着调解成功的更大可能。
     
      2.参与主体的多元性
     
      相较于传统的司法调解单纯依靠法院法官的“一己之力”来应对复杂多变的矛盾纠纷,W区法院此番试点的另一个独特性因素便在于其摒弃了法院“单打独斗”的解纷模式,在诉讼服务大厅建立起了多元主体构成的诉前调解协同中心。该中心积极与行业性、专业性调解组织建立合作关系,目前已有五个专业化平台入驻了W区法院,接受法院委派的案件,形成了专业法官调解与纠纷预防平台调解的纠纷化解联动模式,[33]促使纠纷化解从“司法一元”向“社会多元”转变。对此,尤其值得关注的是这种主体多元化的纠纷解决平台是如何得到整合以及取得了怎样的成效。
      图6 诉前调解案件分流情况
     
      在平台力量整合方面,我们基本可以将W区人民法院的实践概括为:高层推动、法院主导以及相关利益主体联动的机制。通过访谈得知,为有效整合各类主体力量,W区法院依靠区党委统筹全区的力量,将矛盾纠纷化解上升到社会治理层面,由区政法委牵头成立了矛盾纠纷多元化领导小组,统一部署全区诉前调解工作。应当看到,区委政法委的牵头将行业性、专业性调解组织紧密围绕在法院周围,为调动、整合各方力量起到了关键性的协调、支持作用,也确保了法院这根“指挥棒”有物可指。除此之外,各主体自身利益的驱动也是不容忽视的重要因素。上述数据以及对几大调解组织的访谈可以显示,通过诉前调解的分流,它们收获了相当部分的案源,尤其是公证部门和律师调解工作室。尽管其他调解组织如仲裁机构最终受理的案件不多,但接受咨询的案件量也称得上可观。
     
      具体到案件的分流,W区法院立案庭的法官通常会根据案件类型及难易程度,将案件分流至适宜的平台,如法律关系较为复杂的大多向律师调解工作室分流,案件关系复杂重大或涉及社会稳定工作的案件一般由法院专业调解法官团队受理。如图6所示,诉前调解开展近两年以来,截至2018年12月31日,专业调解法官团队受理了53%进入诉前调解程序的案件,是调解案件数量最多,成功率最高的主体。除此之外,入驻法院开展诉前调解的五大平台也借助自身优势发挥出各自的作用:诉讼与公证协同服务中心调解案件3463件,约占诉前调解案件总量的21%;诉讼与仲裁衔接办公室接受委派调解案件163件,约占诉前调解案件总量的1%;保险行业协会接受涉保险纠纷的诉前委派调解案件991件,约占诉前调解案件总量的6%;律师调解工作室受理案件1637件,约占诉前调解案件总量的10%;人民调解工作室受理案件1497件,约占诉前调解案件总量的9%。
     
      3.保障机制的配套
     
      为确保和推动诉前调解程序制度化运行,W区人民法院对案件管理、程序流转以及后续对接机制进行了创新和优化。首先,为方便案件的管理,W区人民法院基于法院网上办公办案平台,主导开发了“民先调”案号,将诉前调解案件的登记、委派、转立案全部纳入系统管理。其次,在程序的运行方面设定了30天的调解期限,避免调解程序“久拖不决”。具体而言,在案件进入法院到在正式立案之前,会有不超过30天的调解预留期,供当事人权衡并选定程序。一方面,若当事人双方同意调解,则案件自动进入诉前调解程序,立案庭根据案件类型及特点分别委派给各街道、入驻法院调解组织以及法院诉前调解团队进行调解。另一方面,若当事人经过30天的考虑后仍拒绝调解,案件将根据法定程序立案。最后,调解成功的案件区别情况予以处理,对于达成协议、即时履行的息诉案件在调解环节结案,不再进入立案程序;对于有后续履行义务的则转至法院进行司法确认,或由法院出具调解书结案;对于调解失败的案件,转立案并同时做好无争议事项记载,确保案件流转到审判环节只需要审理有争议的部分。
     
      在确保调解制度的优势充分发挥方面,W区法院在案件分配和调解技术的运用上进行了探索。实践中,影响调解成功率的因素很多,如案件的具体情况、调解人的调解能力、具体方法的运用等等,但这些都绝非如法律条文般固定在纸面,而更需要的是方法和经验,具有相当程度的灵活性。据考察,W区人民法院此次诉前调解为顺应调解制度的灵活性特质,根据不同案件类型和具体案情,在调解人员的配置和调解技术的运用上都进行了相应调整。在实际操作中,W区法院立案庭的法官介绍,诉至法院的案件从事实查明的层面来看,基本上可分为通过调解能够做到查明事实的和无法查清事实的。对于前者,实践中大致存在两种情况:一种是纠纷关系相对定型,总体上只涉及金钱纠纷,不带入复杂的感情、情绪,如交通事故、合同纠纷等,对于这类纠纷,W区法院通常会将案件分流至相应的行业协会或相关专业部门,由专业人士进行调解。此类案件往往只需要专业的调解员向当事人说明规则,大多都能达成一致意见。因为即使诉诸法院,最后的结果也不会有太大差异,反而徒增时间和金钱的成本。另一种则是法律关系复杂或牵涉到当事人的个人感情的案件,对于此类案件,多分流给具有丰富经验的老法官或长期办理此类案件的律师进行调解。在具体方法上,一方面安抚各方的情绪,充分了解双方诉求,另一方面情理法并用,降低各方的不合理期望。除此之外,调解过程还考虑到了周围环境对当事人的影响,调解场所不拘泥于法院的办公场所,而是根据当事人双方的具体情况灵活选择。
     
      对于一些事实难以查明的案件,其往往具有法律关系复杂、事关社会稳定等特征,这时就需要站在社会治理的高度联合相关部门进行协调处理。如W区法院曾办理的一起关于某大型商场装修施工场地工人触电死亡的纠纷案件,由于该案涉及供电局、商场、施工单位、雇主以及死者等多方主体,法律关系十分复杂,加之受害者家属负面情绪十分强烈。考虑到如果案件直接进入审判程序,不仅需要拆分为五个案件进行立案,且诉讼过程还可能十分曲折,难以达到服判息诉的目的,于是法院出面协调,在区政法委的召集下,各方当事人共同参与了法院调解,达成了调解协议并当场履行了给付义务,达到了纠纷化解、案结事了的目的。
     
      四、总结与反思:通过强制性的诉前调解减少诉讼?
     
      相关研究表明,中国的“诉讼爆炸”似乎大势所趋、不可阻挡。[34]尽管实践中不同的机构都进行了不同的应对和努力,[35]但多种化解诉讼爆炸的方式和机制目前看来似乎效果都不明显。因此,当大量案件涌向法院时,如何将这些体量可谓巨大的纠纷妥善化解,被认为是极具挑战性的工作。然而,实证研究所揭示的W区法院做法似乎让我们见到了一线曙光,即对案件进行普遍的带有强制意义的诉前调解或许能成为一种减少案件数量的有效方法。正因如此,前文使用了较大的篇幅以一种微观的视角检视了W区法院诉前调解的实践运作,统计验证并分析了制度发挥效用的关键因素。但是,上述制度的创新是否会成为一种趋势?能否作为一种全国性的可试点推广的经验做法?还存在哪些需要厘清的理论问题?这些都值得深入回应。笔者将在下文尝试对其进行一定的回答。
     
      (一)诉前调解走向何方?
     
      上文对W区法院诉前调解制度进行的微观、实证检视,以及从理论层面对制度运行的可能性与试点缺陷的分析,无非是为了在充分了解实践的基础上更好地预测和把握制度的未来。通过上文的分析,对于制度的未来走向,笔者的看法是:
     
      其一,类似于W区等法院尝试实施的带有一定强制性的诉前调解制度,具备成为全国性制度实践的可能。一方面,当今中国诉到法院的案件特征(尤其是诉至都会区法院的案件),决定了诉前调解制度对于化解部分纠纷具备相当的客观可能性。如一些纠纷往往都不是必须通过诉讼解决的,诉诸法院的案件很多是属于“气”官司和“易”官司;又如上文详细分析的,现代纠纷所呈现出的内容相对定型化,标的相对定额化特征使调解制度的运用成为可能。另一方面,正如上文所述,带有一定强制性的诉前调解程序是导致W区案件数量下降的重要“功臣”,适当的强制是制度发挥效果的关键性因素。因此,如何在保障当事人合法权益的同时又充分发挥“强制性”带来的制度功效,仍有待今后在实践中继续探索。
     
      其二,诉前调解制度的全面推行还有待更广泛的试点和更充分的时间检验。任何制度变革都是一个渐进的实践与学习的过程,只有通过不断的实践与学习,才能找到解决政策与制度问题的有效解决路径与方案。[36]从方法论的角度来看,制度的试点其实是一种关于法律制度效果或效力证明的“实验”,其逻辑思路在于“由点到面”地推广成功的改革经验。具体而言,试点改革需要在真实的诉讼环境中检验制度的可信性与有效性。[37]但由于任何成功的实验都有赖于特定的时空条件,即全国各地法院存在不同的“制度土壤”,对诉前调解制度的适用还需要结合其收案量和所处地区的经济发展程度等多方面因素加以微妙地辨析,因此想将成功的经验达致顺利推广的目的,势必还需更加广泛的试点,只有尽可能具有代表性的“点”的成功,才有可能支撑起“面”的顺利。
     
      其三,具体到制度的设计上,对于实践中存在的法院主导的诉前调解和以党委、政法委主导的社会大调解两种路径,笔者认为,未来制度的发展方向应当趋于法院为中心的附设调解,并以一体化的视角来看待纠纷的解决。在诉前调解程序中,法院应作为统领者和监督者的形象存在,相关机构进行的调解也应当是在“法律的阴影下”进行的一种“准法院行为”。在解决结果的效力上应按照司法裁判、司法调解的效力来看待,但是从过程、成本、时间控制方面来看又不能以司法的角度来看待,应按自由裁量、充分便宜、充分迅速来处理。
     
      从调解模式来看,笔者也更倾向于一种专业化调解模式。原因有如下两点:其一,透过分析社会心理,我们发现高度法制化的现代社会明显存在一种“许多纠纷不能都由审判处理却又期待着审判式处理”的社会心理,一方面把“发现法律上正确的解决作为调解应该贯彻的第一目标”,另一方面又希望“降低发现正确解决所需要的成本”,因此催生了一种兼具诉讼与调解优点的“判断型调解”。[38]由于当事人普遍希望得到一种“法律上的正确解决”,故其关注的重点也就在于这个纠纷一旦诉诸法院该怎么判,此时,经由专业调解员讲解、分析相关法律规定后,当事人普遍都愿意调解。因为即使诉诸法院,最后的结果也不会有太大差异,但成本却大大增加。[39]其二,随着定型化、定额化的纠纷越来越多,专业化的调解也有利于增强调解的效果。在此过程中,真正说服当事人的不是调解员的威望,而是其在特定领域的专业知识,以及调解机制本身特有的灵活性和便捷性。
     
      (二)尚待厘清的问题
     
      1.强制性调解的正当性
     
      通过前文的分析,我们可以发现,对诉至法院的民商事案件进行普遍的诉前调解引导以及调解程序的强制性启动,是W区法院诉前调解取得成功的关键之处,但良好的运行效果并不能证成制度本身的正当性。其中易于产生的理论困惑在于,“自愿性”本是调解制度的应有之意,而W区这种带有强制意味的诉前调解似乎是对这一基本原则的违背。尤其是透过部分律师和当事人对诉前调解的抵触情绪,我们仍能觉察到先行调解制度的功能和价值尚未被社会准确地感知和认同,当事人“向法院讨个说法”的朴素愿望依然强烈。因此,从理论上厘清制度的必要性与正当性就显得十分必要。
     
      当前,面对不断变迁的社会和日益多元化的利益需求及其冲突,为了保障民众的权利,多国试图构建一个包括协商、调解、仲裁、诉讼等纠纷解决方式在内,能满足社会主体多样化需求的程序体系和动态调整系统。[40]其中,调解制度一方面因其固有的优势,如成本较低、灵活、充分考虑当事人双方的利益诉求等,在民事纠纷解决体系中占据着重要的地位。另一方面,现代社会中大量纠纷的类型和特征也因极具调解的潜质从而增加了制度顺利运行的可能,例如,随着社会分工的日益细密和城市社会的日益陌生化,社会纠纷也逐渐呈现出“定型化”以及标的“定额化”等“趋同”特征,其中以交通事故、劳动争议、医疗事故等纠纷尤为明显。应当看到,上述因素都为调解制度的适用提供了可能。
     
      与此同时,在多种民事纠纷解决机制并存的前提下,传统观念依旧认为当事人在程序选择上的自主权利不应被干涉。对此,学界曾围绕调解调解的“自愿”与“强制”以及法院调解的正负功能展开过激烈的讨论。[41]诚然,调解制度的适用以当事人双方自愿为前提,调解程序的启动权操于当事人之手,法院不得越俎代庖。此处强调的当事人选择权也是各国历史上的惯例。[42]然而,近年来各国为因应法院的案件负担,对此原则已有所修正,例如,许多国家规定,一定范围内的纠纷在诉讼开始以前,必须先经过调解程序或仲裁程序。[43]具体到我国,近年来调解率的持续走低似乎也在表明,完全合意型的调解机制也许是不够的,因为对于一些有诉讼愿望并做好充分审判准备的当事人来说,要将纠纷付诸调解将是不情愿甚至是不大可能的。从这一角度来说,实践中如W区法院采取的带有一定冷静期性质和国家强制性的调解也许是必要的。
     
      此外,这种强制性的调解程序仍旧保留了当事人基本的程序选择权。尽管诉前调解在程序的启动上具有一定的强制性,即满足条件的案件一般都将暂时停留在诉前调解阶段,由法院引导双方当事人就争议先行调解。但经过特定的期限后,[44]当事人仍有权决定是否接受调解抑或进入诉讼,其对于程序的最终适用仍有充分的自主性和选择权。故这种程序性的、有时间限制的强制调解并未剥夺当事人的程序选择权,同样能满足保障当事人的基本诉权。需要特别指出的是,诉前调解制度通过赋予当事人程序选择权,能在一定程度上消解强制性可能带来的正当性危机,但这并非意味着诉前调解不存在异化的风险。[45]因而在充分发挥“强制性”带来的制度功效同时,谨防制度功能的异化是今后实践探索中的重要关注点。
     
      2.案件数量下降还是纠纷数量减少:对“诉源治理”的一个附带解析
     
      在前文中,笔者曾就诉前调解的制度背景进行了一定的交待,即诉前调解是“诉源治理”的一项具体措施,其目的在于应对当前“诉讼爆炸”的趋势。在对诉前调解制度的实践运行进行详细考察后,会发现诉前调解的制度目标与“诉源治理”欲达至的理论宏愿之间存在着较大的差异,而要准确认识到其中的差异,就需要区分两个容易混淆的概念——案件数量下降与纠纷数量减少。
     
      需要指出的是,本文通过对比历年来W区法院民商事案件立案数量的变化,得出诉前调解导致案件数量下降的结论,其前提是将进行对比的数据框定在了立案阶段,即数据排除了诉至法院但未能成功立案的案件。也就是说,通过诉前调解,真正减少的是正式立案和进入审判环节的案件数量。因此,这不能表明涌向法院的案件数量减少了,更无法佐证诉前调解程序使得整个社会的纠纷总量得到了降低。如果将那些诉至法院并通过诉前调解程序化解的案件数量一并考虑,会发现整个社会的纠纷数量仍呈一种“爆炸”的趋势。
     
      既然在考察诉前调解的效果时仅考虑了进入诉讼程序的案件量,那么由此可以看出的是这一程序的实际功效或许主要是为了减少法院需要审理的案件数量,而非整个社会的纠纷数量。质言之,诉前调解的实质在于利用诉前调解程序分流部分适合调解且能够调解的案件,将其暂时置于多元主体参与的解纷解决平台,通过提高调解成功率的方式来达到减少进入审判程序案件数量的目的。其并不具备直接减少纠纷发生数量的功能与宏愿。但毋庸置疑,在法官员额制改革、“诉讼爆炸”的背景下,这一使进入审判环节案件明显减少的程序安排,对于减轻员额法官工作负担、调动非员额法官力量从而优化配置司法资源仍发挥了不可忽视的作用。因此,诉前调解程序的效果仍是值得充分肯定的。
     
      进一步,笔者对“诉源治理”进行了更加深入的分析。正如“诉源治理”的提出者曾谈到的:“诉源治理有三个层次的涵义:一是从深化社会基层治理的层面,避免和减少纠纷的发生,使纠纷止于未发、止于萌芽;二是从减少纠纷进入诉讼程序的层面,避免已出现的纠纷形成诉讼,促进纠纷向诉讼外其他解决方式有效和顺畅分流;三是从诉讼解纷的层面,通过各种诉非衔接的渠道,优质高效化解已经形成诉讼的纠纷”。[46]显然,W区法院将诉前调解制度纳入“诉源治理”改革的框架,是从减少纠纷进入诉讼程序的层面对制度进行设计与考量的。在这里,“诉源”仅仅指的是诉至法院的民商事案件而非一般民事主体之间的纠纷。
     
      上述分析可以看出,对“诉源”的不同理解,决定了改革的目标及其成效:如果将“诉源”理解为诉讼案件的数量,那么我们的目的其实是为了缓解员额制改革背景下法官的办案压力以及优化配置司法资源;但如果将“诉源”看作为一般民事主体之间的纠纷,那么改革的目标则更为宽广,其所欲达成的目标除了诉讼案件的减少或许还包括整个社会的和谐与稳定。
     
      制度的实践运行与取得的成效表明,被其设计者与操作者视为“诉源治理”方式之一的诉前调解,其不管是制度目标还是实际作用都仅仅停留在减少诉讼案件数量的层面,与“诉源治理”中所欲最终达至的直接减少纠纷发生的宏愿尚有一定的距离。但或许这也从另一个侧面看出,在当前的语境下,改革的发动者即法院,面临的更为急迫问题是缓解司法资源短缺与案件数量激增之间的矛盾。
     
      五、余论
     
      实证研究表明,诉前调解其实质是在法院设立多元主体参与的纠纷解决平台,将大量涌入法院的案件分流给各大解纷主体,并利用“强制性”的诉前调解机制,最大限度地将纠纷化解在诉前,从而达到化解法院案多人少的矛盾。但问题的关键或许不在于对制度运作的描述或对制度效用的肯定,真正决定了诉前调解机制运行机理的,是隐藏在制度与规范背后的某种制度逻辑,抑或是一种本土经验。
     
      相比西方法治国家,法院在为化解“诉讼爆炸”对案件进行诉前分流时所发挥的“交易柜台”作用,[47]中国法院对此则具备独特的“能动性”。W区法院诉前调解的经验事实似乎意味着:一方面,司法机关尤其是地方司法机关身处司法一线,对于制度的需求有着更为深切的感知与体察,使得其对制度的创新与试点始终带着充分的问题意识。另一方面,中国特定的司法与政治结构也为法院改革的顺利推行贡献了不可磨灭的力量。应当看到,在整个诉前调解制度的背后,中国审判机关所特有的能动性为制度提供了源源不断的驱动力,而这一能动性的发挥又离不开中国独特政治、社会与司法结构所提供的沃土;反过来,诉前调解制度在发挥本体功能的同时,又更进一步精细化着这种独特的权力结构。作为表征的调解制度、提供制度动力的司法能动性,以及作为制度土壤的政治、司法结构,三者之间或许正在形成一个相互促进又互为依托的动态结构。这是否也意味着调解制度在这一动态的过程中最终将达致一个更加深远的前景?我们拭目以待。

    【作者简介】
    左卫民,四川大学法学院教授,法学博士。
    【注释】
    感谢彭昕同学、郭松教授对本文写作提出修改意见,同时感谢西南财经大学统计学院马铁丰教授、陈丽霞同学对本文数据分析提供的指导、帮助,感谢C市W区、S区、G区以及C市法院有关领导与法官对相关调研与写作的支持。
    [1]参见左卫民:《“诉讼爆炸”的中国应对:基于W区法院近三十年审判实践的实证分析》,载《中国法学》2018年第4期,第238-260页;蒋银华:《司法改革的人权之维——以“诉讼爆炸”为视角的分析》,载《法学评论》2015年第6期,第15-21页;谢可训:《解读“诉讼爆炸”的几个社会学公式》,载《人民法院报》2012年11月16日,第007版;何兵:《现代社会的纠纷解决》,法律出版社2003年版,第43-46页。
    [2]参见最高人民法院:《关于人民法院进一步深化多元纠纷解决机制改革的意见》。
    [3]“诉”是指法院的诉讼案件,“源”是指纠纷产生的根源、来源,“诉源治理”是指社会个体及各种机构对纠纷的预防及化解所采取的各项措施、方式和方法,使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和,并且采取联合行动所持续的过程。“诉源治理”有三个层次的涵义:一是从深化社会基层治理的层面,避免和减少纠纷的发生,使纠纷止于未发、止于萌芽;二是从减少纠纷进入诉讼案件量的层面,避免已出现的纠纷形成诉讼,促进纠纷向诉讼外其他解决方式有效和顺畅分流;三是从诉讼解纷的层面,通过各种诉非衔接的渠道,优质高效化解已经形成诉讼的纠纷。参见郭彦:《共建共赢内外并举全面深入推进诉源治理》,载《人民法院报》2016年12月28日,第008版。
    [4]C市为S省省会城市,是中国经济发达的城市之一,2016年C市GDP达到12170.23亿元,在全国各市里排名第8。W区是C市经济最发达、人口最多的区之一,2016年W区GDP达到867.82亿元,在C市22个区县中排名第5,W区法院每年受理的民商事案件数量在C市各基层法院中排名前3,其基本情况与其他发达城市相似。
    [5]参见范愉:《诉讼调解:审判经验与法学原理》,载《中国法学》2009年第6期,第128-137页,以及《委托调解比较研究——兼论先行调解》,载《清华法学》2013年第3期,第57-74页。
    [6]参见李浩:《先行调解制度研究》,载《江海学刊》2013年第3期,第138-145页。
    [7]参见肖建国:《司法ADR构建中的委托调解制度研究——以中国法院的当代实践为中心》,载《法学评论》2009年第2期,第135-144页。
    [8]值得提出的是,笔者曾带领研究团队运用实证研究等方法,以C市为样本对变革社会中的纠纷解决进行了细致考察与系统研究,相关内容详见左卫民等:《变革时代的纠纷解决:法学与社会学的初步考察》,北京大学出版社2007年版;左卫民等:《中国基层纠纷解决研究》,人民出版社2010年版。
    [9]同前注[1],左卫民文,第238-260页。
    [10]同上注。
    [11]数据来源:上海市法院工作报告(2015-2017)。
    [12]数据来源:广州市法院工作报告(2015-2017)。
    [13]极差为统计学术语,是指一组数据中最大值与最小值的间距。
    [14]数据来源:《中国法律年鉴》(2015-2018)。
    [15]需要说明的是,在C市中级人民法院提出的“诉源治理”改革背景下,C市大部分基层法院都对此进行了积极探索,如P县法院的“五老”调解以及D县法院的“无讼”社区建设都取得了不错的效果,一些特定类型的案件如家事、物业纠纷等案件的数量也出现了下降现象。
    [16]图中部分案件类型名称经过简化处理,其中“道路交通”特指道路交通事故人身损害赔偿案件,“股东及相关”特指股东权纠纷案件及与公司相关的案件,“买卖”特指买卖合同案件,“房地产”特指房地产开发经营合同案件,“民间借贷”特指民间借贷合同案件,“借款”特指借贷合同案件,“融资租赁”特指融资租赁合同案件,“服务”特指服务合同案件。
    [17]G区与S区是C市经济较为发达、人口较多的两个区,其法院每年受理的民商事案件数量在C市各基层法院中均排名前列,其基本情况与W区相似。
    [18]G区法院2018年未进行相关统计,数据缺失。
    [19]同前注[16]。
    [20]需要说明的是,即使是三年连续下降的道路交通事故赔偿案件,也不具有过多的参考价值,亦即虽然在未进行诉前调解S区这一类型的案件数量下降,但我们并不能就此认为W区的部分案件类型下降是一个偶然的结果,从而否定诉前调解的作用。理由在于,道路交通事故赔偿案件是所有民商事案件中较为特殊的一类,特殊之处体现在相对于其他类型案件,此类案件纠纷的产生在一定程度上是可以进行人为控制的,即一个地区的道路交通事故赔偿纠纷与当地的交通治理水平息息相关,通常情况下,如果当地交通执法部门对于交通违规、道路整治等方面加强力度,那么则有可能减少道路交通安全事故,从而使得这类案件纠纷下降,亦即S区的道路交通事故人身损害赔偿案件的收案数量下降,大致只能认为是当地交通治理情况较为良好,而不能反证在W区的诉前调解试点无效。
    [21]参见[日]棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社2004年版,第46页。
    [22]从文本规定来看,自1982年我国颁布的第一部民事诉讼法起,我国就确立了“依靠群众、调查研究、着重调解、就地办案”的审判原则。
    [23]参见《民事诉讼法》第122条:当事人起诉到人民法院的民事纠纷,适宜调解的,先行调解,但当事人拒绝调解的除外。
    [24]同前注[5],范愉:《委托调解比较研究——兼论先行调解》,第73页。
    [25]如自2002年起,上海市八家法院、山东东营市人民法院、北京市朝阳区法院等都陆续开展了不同形式的审前调解、和解的实践。参见齐奇:《中国民事简易程序的改革与完善》,法律出版社2004年版,第131页;最高人民法院诉讼调解规范化研究调研组:《全面实施“庭前调解”,积极践行法院工作主题——关于东营市法院“庭前调解”情况的调查报告》,载《人民法院报》2004年3月6日,第B2版;江必新主编:《民事诉讼新制度讲义》,法律出版社2013年版,第249-250页。
    [26]同上注,江必新主编书,第250页。
    [27]Heckman, James J.,H. Ichimura and P. Todd.,Matching As An Econometric Evaluation Estimator, Review of Economic Studies, Vol.65:2,pp.261-294(1998).
    [28]交叉项系数的P值为0.1066表明:在统计的假设检验中,当原假设成立即系数的值为0时,经过T检验,原假设成立的概率为0.1066(可认可其为小概率事件),于是接受备择假设认为交叉项的系数显著不为0。
    [29]最高人民法院《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程(试行)》第9条:下列适宜调解的纠纷,应当引导当事人委托调解:(一)家事纠纷;(二)相邻关系纠纷;(三)劳动争议纠纷;(四)交通事故赔偿纠纷;(五)医疗纠纷;(六)物业纠纷;(七)消费者权益保护纠纷;(八)小额债务纠纷;(九)申请撤销劳动争议仲裁裁决纠纷。其他适宜调解的纠纷,也应引导当事人委托调解。
    [30]参见《C市W区诉源治理工作规范》。
    [31]参见《C市W区诉源治理工作规范》。
    [32]参见《C市W区诉源治理工作规范》。
    [33]W区法院为此成立了全省首家诉讼与公证协同服务中心、全省首家诉讼与仲裁衔接办公室,并引入S省保险合同争议人民调解委员会入驻,就专业性强的类型化案件接受委派调解。同时还设立全省首个律师调解工作室,并建立人民调解工作室,实行“定时定人定岗”办公,目前已有26人入驻法院参与调解。
    [34]参见前注[1],左卫民文,第238-260页;蒋银华文,第15-21页;谢可训文,第007版;何兵书,第43-46页。
    [35]如笔者前不久到到都江堰考察就发现了司法所、社区调解委员会还有在派出所、交警大队设置的专业调解委员会已经在发挥作用。且很多地方都开始设立专门的交通事故调解委员会,借用交警部门的办公场所,聘请退休的交警、法官或保险从业人员担任调解员,在交警划分事故责任后马上进行调解,为当事人提供“一站式”服务。
    [36]参见樊纲、胡永泰:《“循序渐进”还是“平行推进”?——论体制转轨最优路径的理论与政策》,载《经济研究》2005年第1期,第5页。
    [37]参见郭松:《试点改革与刑事诉讼制度发展》,法律出版社2018年版,第77-82页。
    [38]同前注[21],棚濑孝雄书,第52-54页。
    [39]参见兰荣杰:《人民调解:复兴还是转型?》,载《清华法学》2018年第4期,第125页。
    [40]参见齐树洁主编:《外国调解制度》,厦门大学出版社2018年版,绪论。
    [41]参见肖建国、黄忠顺:《诉前强制调解的正当性与适度性研究》,载《公民与法(法学版)》2009年第8期,第2-10页;李喜莲:《法院调解优先的冷思考》,载《法律科学》2010年第2期,第3-8页;王福华:《论诉前强制调解》,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2010年第2期,第20-25页。
    [42]同前注[1],何兵书,第149页。
    [43]如美国加州法院规定,对于10万美元以下的案件实行强制仲裁,即为类似一例。我国台湾地区“民事诉讼法”规定,除简易案件应强制调解外,依事件的性质、居住环境、一定亲属关系、标的金额多寡、有无非讼色彩等因素,对大量类型的纠纷实行调解前置,要求先行调解。当事人未提出调解申请直接起诉的,将当事人的起诉书视同调解申请。同上注,何兵书,第149页。
    [44]如W区法院规定的期限为30天。
    [45]相关研究参见李浩:《当下法院调解中一个值得警惕的现象——调解案件大量进入强制执行研究》,载《法学》2012年第1期;第143-144页;吴英姿:《“调解优先”:改革范式与法律解读以O市法院改革为样本》,载《中外法学》2013年第3期,第553-554页;周苏湘:《法院诉源治理的异化风险与预防——基于功能主义的研究视域》,载《华中科技大学学报(社会科学版)》2020年第1期,第30-32页。
    [46]同前注[3],郭彦文,第008版。
    [47]西方法治国家的法院对此的主要贡献是为私人的(如民间私下解决)或公共的(如裁判所)场所中所产生的交涉和秩序提供规范的和程序的背景,成为当事人间交易的柜台,最终由哪一调解主体对纠纷进行调解,法院并不主动过问。参见[美]M.格兰特:《纠纷处理与诉讼外替代政策》,载莫诺·卡佩莱蒂编:《福利国家与接近正义》,刘俊祥译,法律出版社2000年版,第132-133页。

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