信息公开缠讼司法规制的实效性考察
2020/7/29 10:14:12  点击率[6]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《行政法学研究》2020年第3期
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】信息公开;缠讼;行政权利滥用;司法规制的实效性;博弈论
    【全文】

      一、问题的提出
     
      陆红霞案一审的主审法官、首份滥诉裁定的主要执笔人高鸿在2016年6月参加一次学术会议时曾颇为骄傲的说到:“我还想向大家介绍一下,这个案子裁定以后取得的效果,陆红霞从此再不进法院大门了,南通的滥诉现象已经呈消极趋势,这就是这个案子带来的诉讼秩序净化的效果。”然而,陆红霞案引领的“滥用裁定”是否都如陆红霞案般取得了预期的遏制缠讼的实际效果呢?通过本文的实践观察可知,答案是否定的——大量已被认定为行政权利滥用的当事人,仍然在不断提起类似的行政诉讼,并又多次被法院认定为行政权利滥用。那么,陆红霞案中为何能够取得如此明显的规制效果?进而,在两相对比之下,什么才是影响当事人选择缠讼的决定性因素?特别地,2019年4月国务院公布了修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》(自2019年5月15日起施行,以下简称2019年新《条例》),其中增加弹性程序及费用收取等措施来应对实践中的非正常信息公开申请行为,2019新《条例》中的此种努力又能否达到预期效果呢?
     
      二、“滥用裁定”的实效性问题凸显
     
      “滥用裁定”直接面向的就是当事人的行为,当事人行为的后续变化直接检验着信息公开缠讼司法规制的实效性。本文首先通过对一典型个案的细致描绘,以获得关于信息公开缠讼司法规制实效性不足的初步印象;再通过对最高法裁定为行政权利滥用的群案的考察,来检验个案中所反映问题的普遍性。
     
      (一)微观层面:个案的观察
     
      尽管法院一再对郭兴梅的诉讼行为作出行政权利滥用的认定,但是郭兴梅仍然在不断提起类似诉讼,显然此种司法规制并未取得遏制当事人继续缠讼的效果。
     
      (二)宏观层面:群案的描绘
     
      1.  样本案例的检索及处理
     
      2.  案件特征分析
     
      (1)法院认定行政权利滥用的类型多样,但法院对后案进行限制的情形并不多见。法院对后案进行限制的情形并不多见,样本案例中仅2例,占样本总量的12.5%。有学者也观察到这一现象,并站在规范的角度,将之称为“最高人民法院的自我治愈”。但仅裁定驳回本案起诉的话,如何遏制当事人接下来的缠讼行为?
     
      (2)“滥用裁定”继续缠讼的现象明显,司法规制的实效性不足。近百分之九十的已被裁定为滥诉案件的当事人仍在不断的提起诉讼。在某些个案中,当事人继续起诉的情形明显,如李帮君案中,当事人继续诉讼的次数达七百逾次。总之,从当事人的持续性起诉情况来看,信息公开缠讼司法规制的实效性不足。
     
      三、 博弈论视角下的信息公开缠讼
     
      作为“滥诉首案”的陆红霞案,取得了非常明显的规制效果,陆红霞自滥诉裁定之后再未提起过任何行政诉讼。那么,什么才是决定当事人选择是否继续缠讼的关键?通过访谈陆红霞,笔者在获知陆红霞案背后的利益纠葛后,认为利益是决定当事人行为选择的第一驱动力。
     
      (一)博弈论视角的引入
     
      如何明析缠讼当事人行为背后的深层逻辑,博弈论恰好提供了一个理性认知的分析框架。
     
      (二)公民与行政机关的博弈模型
     
      对公民而言,在缠讼/不缠讼的选择中,只要公民对发起缠讼的预期利益大于其所花费的诉讼费用,缠讼就是一个占优策略。当事人对缠讼的预期利益与基础纠纷涉及的实际利益大小和缠讼可以给行政机关的压力相关。随着信息公开申请和诉讼次数的累积,行政机关面临的压力也越大,所以原告的预期利益也越大。另外,在法院推出滥诉裁定之前的诉讼结构中,公民在信息公开诉讼中可以比较便宜地发起诉讼,当事人的诉讼成本很低。因此,所以对当事人来说选择缠讼是一个占优策略,公民会倾向于通过信息公开缠讼给行政机关制造压力从而为自己谋求利益。只有在当事人的基础纠纷解决后,或缠讼不能再给行政机关增添压力后,或诉讼成本大于预期收益时,当事人才会停止缠讼。
     
      在公民选择缠讼的基础上,面对公民的信息公开申请,行政机关选择处理或者不处理都会有压力。行政机关会比较处理时的资源耗费压力与不处理时的败诉压力大小以决定自己的行为选择。对公民的信息公开申请,无论其申请属于应公开或不应公开的情形,按照2008年《条例》行政机关都应该处理并回复。所以,如果行政机关不处理当事人的信息公开申请,在信息公开诉讼中可能面临的败诉压力会很大。但当法院给出信号,行政机关在信息公开诉讼中的败诉压力降低时,行政机关会选择不处理当事人的申请。不处理当事人的申请,没有行政资源耗费的压力、同时也败诉压力也很小时,当事人的预期利益就会大幅度下降,从而可能会选择不再继续缠讼。
     
      四、 博弈论视角下的司法规制及其失灵
     
      (一)法院的应对:陆红霞案推动新规则的形成
     
      面对实践中出现的信息公开缠讼现象,法院的判断是信息公开缠讼将导致信息公开申请-复议-诉讼的程序循转,公民、行政机关、法院的资源空耗,而无实际利益的救济。为了打破这种双输的博弈局面,法院尝试进行了规则的改变。所以有了陆红霞案的产生,试图以个案推动行政权利滥用裁判规制的形成与发展。
     
      陆红霞案的首要作用就是试图建立行政权利滥用裁判规则。规则的变化将改变对公民的激励。
     
      如果滥诉首案即受实效性不足的挑衅,将严重影响行政权利滥用裁判规则的推广。可能是基于此种考虑,法院在审判过程中促进行政机关与陆红霞之间达成了和解。
     
      陆红霞的基础纠纷已经得到彻底解决,也就是说陆红霞已经得到了其在基础纠纷中的预期利益,即便没有滥用裁定陆红霞也本不会再继续缠讼。陆红霞本人表示,“滥诉裁定是在15年,而我的事情的解决是在14年下半年就解决了大半,而且自从那个时候就没有怎么提起新的诉讼了。而不是因为法院说我滥诉我就不提新的诉讼……”在这样的情况,法院仍然将陆红霞的相关政府信息公开诉讼认定为滥诉,就是要在确保滥诉首案实效性的基础之上,正式提出滥诉裁判规则。
     
      (二)滥用裁定之后公民和行政机关的博弈模型
     
      首先,对公民而言,公民的之所以要进行缠讼行为,是希望借之给行政机关带来压力,从而在基础纠纷中获得利益。给行政机关造成的压力越大,在基础纠纷中可能获得的利益就越多。但法院明确行政权利滥用裁判规则后,公民再进行类似的继续缠讼行为,行政机关的败诉压力大幅下降,当事人的预期利益也会随之下降。
     
      另外,对行政机关而言,在法院作出行政权利滥用裁定之后,其实给行政机关提供了一项新的行为选择——认定当事人的行为构成政府信息公开申请权的滥用或者复议申请权的滥用,即“认定滥用”。
     
      (三)司法规制失灵的原因
     
      通过对陆红霞的访谈可知,陆红霞案的良好效果,主要原因是其基础纠纷已经得到了妥善解决,而非滥用裁定之功。法院预期中,公民和行政机关在新的博弈规则下的策略选择组合应为“行政机关:认定滥用;公民:不再缠讼”。但是,现实的运转情况却是“行政机关:不认定滥用;公民:继续缠讼”,信息公开滥诉的司法规制面临着严重的实效性问题。以个案推动的信息公开滥诉裁判规制并没有稳固确立,公民与行政机关两方基于各自利益考虑所为的行为选择,造成了目前信息公开滥诉司法规制的实效性不足:一方面,公民在新的博弈环境中,又开始探索其他的行为选择;另一方面,行政机关认定滥用的态度谨慎,无法与法院形成联动规制效应。
     
      1.  公民的应对策略
     
      目前法院对信息公开缠讼的规制措施有限,只能严格审查当事人之后的起诉,而不能直接禁止当事人提起诉讼,所以当事人在博弈中仍然具有诉讼的主动发起地位。故当事人有动力也有途径发起更多的诉讼。
     
      另一方面,当事人还在通过原告群的扩大来降低诉讼成本,增加案件影响力,从而提高其在博弈中的整体收益。
     
      2.  行政机关的应对策略
     
      虽然法院率先对信息公开滥诉展开了司法规制,但信息公开缠讼现象需要行政和司法的联动应对。
     
      行政机关的不配合,使得滥用裁定的司法规制效果大打折扣。
     
      五、代结语:2019年新《条例》中的相关应对
     
      2019年新《条例》的出台,给了行政机关规制信息公开缠讼的明确授权,可以化解信息公开缠讼司法规制中的行政机关的联动问题。可以预见,2019年新《条例》实施后,信息公开领域缠讼现象会显著减少。然而,如前所述,法院要守护的是整体的制度效果。当立法已经对行政机关有了偏向,法院接下来的重心将回归到对行政权的控制。即如何审查行政机关作出的不合理申请认定,如何防止认定不合理申请这一行政权力的滥用将成为法院新的问题。另一方面,公民仍然会在基础纠纷的利益驱动下作出各种创新性应对方式。因此,公民与行政机关的博弈也将在新的制度环境下再度演化发展。

    【作者简介】
    肖洒,浙江大学光华法学院博士研究生。

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