论生态环境治理体系现代化与环境行政互动式执法
2020/7/29 9:24:50  点击率[19]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境法学
    【出处】《政治与法律》2020年第5期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】环境行政执法是生态环境治理的核心内容,我国环境行政执法以威慑式执法为主,执法实践陷入执法者与违法者对立冲突之困境,需以生态环境治理体系现代化为契机,向新的执法方式转变和发展。随着环境立法的发展,我国环境治理模式经历了从政府管制到政府与社会二元合作模式,再到政府、企业、社会公众三元互动模式的转变,形成了新时期社会共治的现代化生态环境治理体系。现代化生态环境治理体系与社会共治理论相契合。现代化生态环境治理体系为构建环境行政互动式执法系统提供了互动前提与理论支撑。以此为基础,环境行政互动式执法的实现需要生态环境行政机关让渡权力空间,以吸纳企业协商和公众参与。
    【中文关键字】生态环境治理体系;治理现代化;环境行政执法;社会共治
    【全文】

      2019年11月,党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”, “坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”是其中的重要内容。可见,生态环境治理体系现代化是国家治理现代化的重要组成部分。早在2017年,党的十九大报告就提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。2020年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,进一步强调“坚持多方共治”基本原则,提出“坚持党的集中统一领导为统领,以强化政府主导作用为关键,以深化企业主体作用为根本,以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑,实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动”。作为生态环境治理重要手段的环境行政执法,也需要在构建现代化环境治理体系下予以更新和发展,同步实现现代化。在生态环境治理实践中,随着中央环保督察不断深入,地方环境执法出现“一刀切”、“虚假整改”等现象,甚至被曝出“整改方案”交出“雷同卷”的新闻。在环保督察的重压下,环境行政执法之中“粗暴执法”、“暴力抗法”等违法行为频现。可见,以政府作为单一主体的环境行政执法不能满足生态环境治理现代化的需求。与此同时,环境治理不断引入市场激励机制,如环境税改革、企业环境信用评价的试行等,持续激发企业进行环境自治。不仅如此,近年来,我国行政执法实践中出现了“公众评审”制度,“积极吸纳社会力量参与到政府执法过程中”, 为社会公众参与环境行政执法提供了新的路径。因此,在国家治理现代化背景下,环境行政执法也应在现代化生态环境治理体系之下探求新的发展路径。
     
      一、生态环境治理体系现代化背景下环境行政执法的新发展
     
      (一)威慑式环境行政执法激发政企冲突引发对环境执法方式的反思
     
      当前我国环境行政执法仍以威慑式执法方式为主。威慑式执法是通过执法主体对相对人施加外部压力,使其对已经发生或将要发生的后果产生恐惧进而守法或改正违法行为。威慑式执法以理性经济人假设为前提,期望通过执法者的工具选择达到遏制企业违法行为的目的。2014年修订后的我国《环境保护法》(以下简称:新环保法)增加了按日连续处罚、行政拘留等威慑力度大的行政执法措施,大大提高了企业的环境违法成本。新环保法实施后,环境行政的威慑式执法色彩更加浓厚。2016年以来,中央环保督察“督政”与“督企”并举,同时给政府等执法部门与排污企业等行政相对人施加压力。在中央环保督察下,环境执法更加严格、全面,力度不断加强,威慑性执法取得了较好的效果。然而,目前环境执法成本与违法成本“双高”局面,也引发了威慑式执法无法回避的问题——执法者与违法者之间的对立与冲突严重。
     
      实践中,新环保法实施后,环境执法冲突依然存在,违法企业不配合环境执法甚至暴力执法的情况频频发生。如2015年济南市环保执法人员被一非法渣土场人员围攻殴打,致多人受伤;南通市某区环保局女执法队员沈某,现场检查时遭到企业负责人殴打;2017年,河南灵宝市发生环保执法人员被打事件;2018年商洛市商州区环保局执法人员被夜间施工的施工方人员辱骂,恐吓和殴打。这些暴力抗法事件在环境执法之中频频发生,不但损害环境执法人员的人身安全,而且是对环境执法秩序、环境法律规范的挑战。鉴于此,学者们提出“刚柔并济”、政企共治、“多元合作”等环境行政执法方式,或引入“经济刺激机制和社会评价机制”的综合执法,为解决我国威慑式执法引发政企矛盾与执法效率低下等问题提供了新的思路。
     
      (二)生态环境治理体系现代化创造环境执法“多元互动”的新契机
     
      学者们提出的“合作”、“互动”等环境执法方式更新的思路,与我国环境治理体系现代化发展路径相契合。随着环境立法的发展,我国环境治理模式也经历了从政府管制到政府与社会二元合作模式,再到政府、企业、社会公众三元互动模式的转变,逐步向现代化生态环境治理体系发展。以“多方共治”为原则的现代化生态环境治理体系,为环境执法的多元互动提供了新的契机。
     
      以1973年召开的第一次全国环境保护会议为标志,我国生态环境治理始于20世纪70年代。21世纪之前,我国的生态环境治理以自上而下的政府管制模式为主,政府是环境保护的宣传者、促进者、监督者与仲裁者。21世纪后,随着我国环境立法的不断发展完善,环境治理模式也逐步从政府管制的一元治理模式向政府主导、倡导公众参与的治理模式转变。20世纪末以来,公众参与的概念被频繁提及,公众参与国家治理,尤其是环境治理的实践也逐步发展起来。在法律与政策上,自2002年出台的我国《环境影响评价法》引入公众参与后,我国不断出台有关公众参与的法律规定。与此同时,实践中也涌现了公众参与环境行政的案例,如2005年原国家环保总局为圆明园管理处在圆明园遗址湖中铺设防渗膜举行的听证会,邀请了22个相关单位、15名专家、32名各界代表参加听证,30多家媒体进行现场采访报道。可见,在该阶段,政策层面不断关注“公众参与”,政府也不断倡导“公众参与”,然而真正参与到环境治理之中的仍局限于专家、学者、媒体等少数公众,普通公民的环境参与意识尚未觉醒。因此,21世纪初至新环保法问世期间,我国生态环境治理处于转型时期,政府以行政规制为主,同时自上而下倡导、引导公众参与,生态环境治理开启了政府与社会二元合作治理模式。
     
      以新环保法问世为标志,我国环境治理正式进入现代化生态环境治理时期。新环保法的问世带来了我国环境治理模式的转变,即“从环保部门‘单打独斗式’的一元治理转向政府、企业和公众等第三方主体互动的多元治理”。新环保法不仅规范、限制政府行为,扩大环境执法权限,还为公众参与提供了知情权、参与权、提起公益诉讼权等权利保障,更对企事业单位等的环境义务予以明确规定,完成了环境治理从政府一元治理向政府、企业、社会公众三方多元互动治理模式的转变。
     
      由此可见,我国生态环境治理模式开始向着构建“政府为主导、企业为主体、社会公众广泛参与”的现代化生态环境治理体系发展。在现代化生态环境治理体系之中,政府仍居主导地位,政府的环境执法行为仍然是治理环境最重要的一环,但由于加入了企业与社会二元主体,政府的环境行政执法也将面临新的挑战。在现代化生态环境治理体系下,环境行政执法方式也应当从过去仅依靠行政强制力的单向执法,向行政机关、企业与社会公众多向互动式的执法模式转变。
     
      二、现代化生态环境治理体系为环境行政互动式执法提供理论支撑
     
      现代化的生态环境治理体系,以“多方共治”为基本原则,是全社会共同参与环境治理的体现,其产生源于社会共治理论的提出与发展。以社会共治理论为基础,探析现代化生态环境治理体系的内涵,探究政府、企业、公众在社会共治中的地位、作用与功能,可为环境行政互动式执法提供理论支撑。
     
      (一)生态环境治理体系现代化蕴含社会共治之义
     
      生态环境治理体系现代化蕴含社会共治理念。社会共治是国家治理体系现代化的重要内容。在我国,社会共治理论的提出源于中央文件。2011年,“十二五规划纲要”提出“坚持多方参与、共同治理”。2013年党的十八届三中全会通过决定指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”该决定提出了我国社会治理方式改革的方向,即“政府主导、社会各方面共同参与的多元共治模式”。2014年3月李克强总理在《政府工作报告》中提出:“推进社会治理创新。注重运用法治方式,实行多元主体共同治理。”“社会共治”理念由此正式提出。2017年党的十九大报告提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”,与社会共治的内涵相一致。2020年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》更是明确提出了“多方共治”基本原则,将社会共治理念融贯于生态环境治理体系现代化之中。
     
      生态环境治理体系现代化的根本任务在于探索社会共治。生态环境治理以政府为主导,中央及地方政府就应急管理、雾霾治理、生态保护等方面提出政府与社会合作的新要求。例如,“在雾霾治理方面,政府提出健全政府、企业与公众共同参与的新机制,实行区域联防联控。在生态环境保护方面,提出落实主体功能区制度,探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制;要求各级政府和全社会都要行动起来”。
     
      生态环境治理体系现代化蕴含社会共治之本质。社会共治随着环境问题的不断凸显而产生。21世纪,社会面临风险加剧,国家遭遇诸多新的挑战,如气候问题、环境保护问题、生态破坏问题。政府缺乏处理这些问题的技巧、意愿和能力,私人部门缺乏解决公共问题的动力,社会组织缺乏相应的资源去解决这些问题。“共治”这种治理模式将多个利益相关者召集至公共论坛,与公共机构一起参与协商,共同作出决策。可见,现代化生态环境治理体系在政府为主导基础上,引入企业与社会公众的参与,体现了社会共治的本质。
     
      (二)生态环境治理体系现代化中社会共治理论
     
      现代化生态环境治理体系采取社会共治的治理方式,以社会共治理论为基础。然而,中西方语境下,社会共治理论蕴含不同内容,需要予以区分,并将西方社会共治理论予以本土化。社会共治理论源于西方“公私合作”治理理论。西方学者将共治理解为包括政府、私人主体和社会组织在内的多个主体,“通过竞争、协商、互动、合作达成共识,进而对公共事务采取集体行动的过程”。
     
      1994年米格代尔(Migdal)提出政府通过与社会力量合作,吸纳新的组织、资源、符号和力量,对现存社会组织进行控制,建立一个新的治理模式。1995年伊万斯(Evans)提出通过一定的制度设计使政府参与到社会活动之中,并鼓励社会公众参与到公共事务的服务之中,最终实现社会共治。2003年库伊曼(Kooiman)指出,由于现代社会的多样性、动态变化以及复杂性,共治成为社会治理发展的一大趋势。克里斯(Chris)与艾丽森(Alison)将“共治”定义为一个或多个公共机构直接将非国家利益相关者纳入一个正式、协商一致的集体决策过程。2009年,博德(Bode)和福利贝克(Fribank)也指出相似观点。还有学者提出,“共治”是一种相对较新的环境治理形式,被称为提供更民主、更透明的政治以及更适合环境的结果。
     
      近年来,我国学者也对社会共治予以探讨。有的学者提出社会共治以法治为基础,多元主体共同参与的国家治理模式,它是“政府与社会共同推进的过程”, “是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面”。有学者进一步总结了实践经验,提出:“社会共治,主体包括政府、市场和社会组织、公民和各种形式的自组织,以平等和自愿的价值基础和公平正义的价值诉求,通过对话、竞争、妥协、合作、集体行动等方式解决公共问题或提供公共服务。”
     
      我国现代化生态环境治理体系之中所蕴含的社会共治,强调不同主体间利益边界的打破与利益的重组,是所有利益主体基于共同利益与价值,通过对话或竞争达成妥协与合作,以集体行动共享共治结果。现代化生态环境治理体系的社会共治内涵是指,以保护环境、防治环境污染为目标,以可持续发展为共同价值追求,政府、企业、社会公众打破彼此利益边界并重新整合各方利益,以协商、妥协、合作、参与为纽带,通过对话与竞争共同参与到环境治理之中,共享环境治理的利益成果。
     
      (三)以社会共治理论为基础的现代化生态环境治理体系的内涵
     
      参照社会共治理论可知,现代化的生态环境治理体系,是在环境治理这一公共领域,为实现“保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”这一共同目标,多元主体共同参与和互动的过程。结合我国环境法的特征与我国环境治理实践,笔者认为,以社会共治为基础的现代化生态环境治理体系包括六方面核心内容。
     
      第一,现代化生态环境治理体系以治理环境污染、保护和改善环境为共同目标。环境社会共治是一种国家环境治理模式,其目标为“保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”。现代化生态环境治理体系中任何一方的行动均以此为目标。
     
      第二,现代化生态环境治理体系以法治和一定程度的自治为基础。我国是法治国家,李克强总理在提出社会共治时,强调以“法治”为前提,即“注重运用法治方式,实行多元主体共同治理”。以法治为基础,才能使多方主体在“共治”过程中有规可遵、有责可追,才能使环境社会共治稳妥与持续地发展。另外,各方主体在环境治理之中也有一定程度的自治。缺乏一定自治权的多元主体,“无法摆脱自上而下的官僚控制,无法限制公权力的扩张,与共治的开放、平等、协商的理念相背离,限制了各主体发挥各自功能和优势,无法实现共治的目标”。
     
      第三,现代化生态环境治理体系由政府、企业、社会公众三方主体共同参与。社会共治的主体包括国家各级机构以及社会各方主体。新环保法第6条规定了政府、企业、社会公众的环境保护义务,并在其它条款之中明确规定了政府、企业、社会公众参与环境治理的权责义务。现代化生态环境治理体系以法治为基础,也应包括政府、企业、社会公众三方主体。具体而言,政府,即承担环境保护义务的各级人民政府及其环境保护行政主管部门;企业,即所有利用环境或资源,排放污染物的企事业单位,包括企业和各种市场主体以及代表整体利益的行业组织;社会公众,即包括社会组织与公众,其中的公众包括专家、环境私益受到影响的公民以及普通社会公众。
     
      第四,现代化生态环境治理体系是动态的过程,而非静态的治理规则。该治理体系是多方主体共同参与的一个互动过程,包括政府与企业之间的协商、社会公众与政府之间的对话、企业与社会公众之间的互动以及政府、企业、社会公众三者之间的相互制衡。三者之间的互动,并不是单向的,而是一个相互联系、互为因果、互相影响的系统工程。
     
      第五,现代化生态环境治理体系以协商为工具,为企业、社会公众参与到政府环境治理之中提供路径。通过协商对话作出的公共决策,能够让参与决策的多方主体共同接受,并推动其实施。环境社会共治以协商为基础,通过各种形式的沟通与互惠,建构起集体行动达成的合作秩序,为不同社会主体之间构建合作关系提供条件,使各个主体能够在掌握充足环境信息的基础上,对环境治理问题平等、充分地讨论、协商。该协商是一个开放的过程,各个参与者在协商过程中相互沟通、妥协,坚持或转变其观点,以最终达成共识,最大限度地实现环境利益。
     
      第六,现代化生态环境治理体系为三方主体环境利益的实现提供保障,其共治收益由政府、企业、社会公众三方共享。生态环境治理的最终目标是最大可能地实现环境治理的目标,使政府完成其环境保护职责,使企业在保护环境之中获益或减少损失,使社会公众均能享受到良好环境。
     
      三、现代化生态环境治理体系促成环境行政互动式执法体系的构建
     
      现代化生态环境治理体系是以法治和一定程度的自治为基础,以协商为工具,政府、企业、社会公众三元主体为实现共同环境目标所共同参与的治理过程,治理结果由三方共享。在现代化生态环境治理体系之中,环境行政执法应当切合现代化生态环境治理体系的核心内涵,通过政府、企业、社会三方主体共同参与环境行政执法过程,以协商为工具促成行政行为的最终形成与执行,以实现环境利益的三方共享,进而推动环境行政互动式执法。
     
      (一)现代化生态环境治理体系为环境行政互动式执法提供互动前提
     
      现代化生态环境治理体系改变了政府、企业、社会公众三者间的冲突、对抗与不平衡状态,为环境行政执法的实现提供了互动前提。在环境行政执法关系中,各方主体间的利益冲突,并且执法涉及三元主体之间法律地位不平衡,以及在此种利益冲突与法律地位不平衡的作用下形成的多对抗少合作的关系,是我国环境行政互动式执法系统构建所面临的环境执法现实状态。现代化生态环境治理体系通过赋予企业主体地位,纳入社会公众广泛参与,赋予企业与社会公众参与环境治理的相应权利,为环境行政互动执法实现提供基础。
     
      环境行政互动式执法构建面临三元主体的不平衡现状。一方面,环境行政执法多元主体之间由于对环境利益的需求不同,存在着利益的冲突。生态环境行政机关在环境执法过程中需要对不同主体之间的利益冲突进行协调。政府、企业、社会公众在环境行政执法中的利益关系现状,是现行环境法所蕴含和环境执法实践所体现的“强政府—弱企业—弱社会”的关系。从环境立法的发展变化分析,从1979年至2014年,政府权力得到强化且政府环境保护职责突显,在环境治理中由“弱政府”转变为“强政府”;而企业权利得到增强,义务也同时强化,社会公众权利则得到大幅增加。与此同时,企业、社会公众的权利与“强政府”相比,仍处于弱势地位,是“弱企业”与“弱社会”。另一方面,在我国环境治理中,政府、企业、社会公众大多呈现对抗关系,缺少合作。以环境行政处罚为例,在执法实务之中,环境行政执法机关与企业是处罚者与被处罚者的关系,环境行政执法机关对企业进行检查,发现其环境违法行为,并作出处罚;企业则尽量以最低成本满足环保需求,有时甚至不惜为了降低环保成本而违法,有些企业为逃避环保机关的惩处而弄虚作假,环保机关与企业形成对抗关系。由于环境信息公开不足和环境科学知识普及不够,环境群体性事件频发,社会公众与政府、社会公众与企业处于对抗关系之中。
     
      现代化生态环境治理体系可以通过均衡环境行政执法机关、企业、社会公众三者法律地位,为环境行政互动式执法提供基础。环境行政执法三元主体之间多对抗少合作的关系,需要提升“弱企业”和“弱社会”在环境行政执法之中的地位。由图1可知,随着我国《环境保护法》的不断修改,政府、企业、社会公众的权利(力)也随之发生变化。政府权力虽逐渐处于绝对强势地位,但随着政府环境责任、环境义务的增加,其环境权力也逐步受到限制;企业、社会公众的环境权利逐步受到关注且逐渐增强,但企业的环境权利仍处于三者中的最弱势地位。以呈现的发展趋势而言,企业环境权利与社会公众的环境权利应当进一步增强。
     
      综上所述,现代化生态环境治理体系通过强调企业的主体地位与社会公众的广泛参与,在环境治理中提升了企业与社会公众的地位,并为赋予企业、社会公众相应法律权利提供了基础,为企业与社会公众参与环境行政执法过程创造了条件。具体而言,环境行政互动执法,需要通过赋予企业、社会公众相应的知情权、参与权以及救济权,使环境行政互动式执法系统得以在生态环境行政机关、企业、社会公众处于相似法律地位的基础上有效运行。
     
      (二)现代化生态环境治理体系为环境行政互动式执法系统的构建提供框架
     
      环境行政执法是生态环境治理的重要环节。在现代化生态环境治理体系中,企业、社会公众参与到生态环境行政机关进行的环境行政执法中,三者最终达到共同的目标。现代化生态环境治理体系是一个动态过程,作为其重要组成部分的环境行政执法也是一个动态的过程。根据环境行政执法的过程,可以将环境行政执法的过程分为两大阶段,即预防环境违法行为发生的阶段与环境违法行为发生后的阶段。结合现代化生态环境治理的六方面核心内涵与环境行政执法的两大阶段,可以为环境行政互动式执法系统的构建提供框架。在现代化生态环境治理体系下进行环境行政互动式执法系统的构建,需要根据政府、企业、社会公众三者之间的合作历史与基础,对处于弱势地位的企业、社会公众加以赋权,并通过激励机制、参与机制、监督机制、协商机制的设计,使企业与社会公众参与环境行政执法的全过程。
     
      具体而言,动态的生态环境治理体系要求环境行政执法的互动贯穿其行政执法全过程,即从排污或利用资源行为发生,到环境行政机关知晓环境违法事实发生或可能发生、环境现场调查、环境行政决定的作出、执行、决定未执行的后续措施,再到环境行政决定作出后行政相对人的救济等行政执法的全过程。环境行政互动式执法系统的共治过程,以环境违法行为是否确实发生为界分为两个阶段,即预防环境违法行为发生的阶段与环境违法行为发生后的阶段(见图2)。在环境违法行为的预防阶段,企业应当自觉守法,并履行环境义务。为了督促企业自觉守法,政府或生态环境行政机关应当通过相关行政行为创造条件激励企业自觉履行环境义务,同时,社会公众对企业环境义务履行情况予以监督。因此,在环境违法行为的预防阶段,政府、企业、社会公众三者互动关系具体表现为政企协商和社会监督。在环境违法行为发生后的阶段,生态环境行政机关正式进行环境行政执法。在此过程之中,生态环境行政机关、企业、社会公众三者也应通过互动,优化生态环境行政机关的具体环境行政行为。对于生态环境行政机关未发现的环境违法行为,或发现违法行为不作为的情况,社会公众应当有权向有关部门进行举报,要求生态环境行政机关履行职责。生态环境行政机关在作出相关环境行政决定时,需要在解释法律要件与决定法律后果之前进行要件裁量与效果裁量。在要件裁量与效果裁量过程中,除了受法律法规约束外,还应受到生态环境行政机关的内部约束以及企业与社会公众的监督与制约。在环境行政裁量之中,违法企业也应有权依据实际情况与生态环境行政机关就行政决定的履行方式、履行时间等进行协商,以确保生态环境行政机关作出的行政决定能够有效执行。在环境行政执法行为结束、作出环境行政决定后,行政相对人应享有救济权,同时,社会公众也应有权对行政决定结果进行监督,以制约环境行政裁量的任意性。
     
      综上所述,在环境违法行为发生前后,生态环境行政机关、企业、社会公众三者皆参与环境行政决定作出的前、中、后三个阶段,三者均对环境行政行为进行规范和限制。三元主体参与环境行政执法过程,对环境行政行为进行规制就是环境行政互动式执法系统运行的过程。最终,通过三元主体在环境行政执法过程中的协商、监督、参与,实现环境行政互动式执法,促进环境执法实现环境正义、环境效率、环境秩序、环境服务等功能。
     
      四、现代化生态环境治理体系下环境行政互动式执法实现的制度方案
     
      环境行政互动式执法系统得以真正运行,还需根据三元主体在环境行政执法过程中的共治方式与手段进行制度设计。该制度设计是对环境行政互动式执法系统中的主体与手段予以整合,以优化初始状态,实现环境行政互动式执法系统的运作。现代化生态环境治理体系的三元主体结构,以政府为主导、企业为主体、社会公众为参与者,为环境行政互动式执法的实现提供制度设计方案,即在确保政府主导地位基础上,充分发挥企业的主体作用,并积极保障社会公众的广泛参与。
     
      (一)环境行政互动执法中以企业为主体的事前协商与事后替代履行制度
     
      环境行政互动执法,首先要提高市场主体积极性,深化企业的主体作用。企业作为主要的排污主体,有履行保护环境、减少污染、合法排污的义务。生态环境行政机关的环境行政执法行为可能对违法企业造成直接的经济影响,甚至使企业破产。因此,为保证互动式执法的实现,企业作为行政相对人与利害关系人,应当有权参与环境行政执法过程,并将互动贯穿于行政执法活动全流程。目前企业作为行政相对人参与环境行政执法,仅限于行政执法过程之中,即通过说明理由、听证、和解等制度,实现企业与环境行政机关的互动。基于此,以企业为主体的环境行政互动执法还应建立事前特定环境事项协商制度与事后环境行政决定替代履行制度。
     
      企业在环境行政执法中与生态环境行政机关的互动,应当贯穿行政执法活动的全过程。
     
      首先,互动式环境行政执法,应当允许企业提前介入环境行政执法,即在违法行为发生之前与生态环境行政机关,就特定环境事项予以协商,规范企业的环境行为,以一定的激励措施促使企业守法,预防环境违法行为的发生。也就是说,通过环境行政合同,在法律限度内,企业与生态环境行政机关就企业排污、环保技术投入等事项进行协商,以最大限度地实现企业自发、自愿实现环境保护。
     
      其次,互动式环境行政执法应延伸至行政执法之后,即通过环境行政决定的替代履行实现环境行政决定的高效实现。环境行政决定的替代履行是指,在环境行政决定作出后,企业认为该行政决定短期内难以履行或难以负担,与生态环境行政机关就行政决定的履行方式和期限进行协商。这一制度在美国已有实施。违法者通过资助环境友好型项目能够帮助改善和保护环境,而传统的罚款只能进入联邦或州财政,无法直接应用于改善和保护环境,因此美国环保署鼓励通过替代性方式履行罚款义务,即实施“环境补充项目”。“环境补充项目”是“在某一行政处罚案件中,被处罚人可以通过完成或资助经过行政机关核准的项目来抵消罚款的一部分”,它是“环境友好型项目,是被处罚者为了减少环保机关作出的罚款处罚金额与环境机构达成的协议”。环境补充项目由被处罚者与环保机关协商达成,并由环保机关审查通过。环保机关通过行政裁量,考虑对公共健康或环境有重大的、可量化的益处以及环境正义、社会投入、创新性、媒体影响、污染防治等因素来核算罚款的折抵额度。
     
      环境行政执法的事后替代性履行制度是企业与环境行政机关进行协商的结果,为企业参与环境行政执法后端的决定执行提供机会,实现企业与环境行政机关的互动。通过环境行政决定的替代履行,实现了环境行政机关与企业的双赢。
     
      (二)环境行政互动执法中社会公众的直接参与
     
      作为公共利益享有者的社会公众,包括社会组织、专家与普通公民,在现代化生态环境治理体系中处于广泛参与的地位,有权监督生态环境行政机关的环境行政执法行为,并监督生态环境行政机关与企业的协商。新环保法已经赋予了社会公众广泛参与环境治理的权利。在环境行政执法上,环境信息公开制度保障了社会公众知情权,奠定了社会公众参与的前提性基础。与此同时,社会公众通过举报、听证、环境公益诉讼等制度,间接地参与环境行政执法。然而,在环境行政互动式执法中,还应保障社会公众有渠道直接参与环境行政执法过程,进而影响环境行政执法决定。
     
      目前我国法律制度缺少对于环境行政执法过程中公众参与的设计。实践中公众参与环境执法的制度一直处于探索中,例如近年来我国行政执法实践中出现了“公众评审”或“群众公议”制度,“积极吸纳社会力量参与到政府执法过程中,确保了环境执法的公众参与性、权威性和公信力”。公众评审制度“是指将公众参与机制引入环境行政处罚的审议过程,组成公众评审团,以召开案件公众评审会的形式,对原本法律只赋予行政机关的自由裁量权进行评议”。行政处罚案件群众公议与公众评审制度类似,也是在行政处罚决定作出之前,由“群众公议团”对案件材料及处罚的初步意见进行公开评议,形成公议意见。行政机关以该公议意见作为最终行政处罚决定的重要依据。群众代表有权向办案人员咨询、了解案件细节等,最终对拟处罚决定进行公议形成公议意见。
     
      2009年,公众评审制度在浙江省嘉兴市南湖区进行试点。通过组织推荐、媒体公开招聘和集中培训,建立环保评审员队伍,对送审案件进行评审员集体评审,作出环保评审员集体评审决议。随后嘉兴市南湖区环境保护局出台了《南湖区环境行政处罚案件公众参与制度实施办法(试行)》,开始在全区环境执法领域正式实施这一制度。吸纳南湖区经验之后,2011年嘉兴市环保局发布了《嘉兴市环保局行政处罚公众评审员管理办法(试行)》,环境公众评审制度开始在市级层面实施。2010年合肥市也先后出台了《行政处罚案件群众公议暂行办法》和《推行行政处罚案件群众公议制度实施方案》,实施群众公议制度。
     
      “公众评审”或“群众评议”制度具有可行性、可操作性以及实践经验。将公众评审制度作为环境行政执法的基本制度,有利于提高执法公信力,实现环境行政执法的三方主体互动,助推环境行政执法的现代化。
     
      (三)环境行政互动执法中主导主体权力空间的让渡
     
      生态环境行政机关作为政府生态环境职能部门,在现代化生态环境治理体系中居于主导地位。为促进环境行政执法的良性互动,生态环境行政机关应当改变以往威慑执法的方式,转而采取协作的方式达成环境执法目标。为此,生态环境行政机关在自我规制、合理行政、确保个案正义实现的基础上,还应当让渡一部分行政权力空间,以实现环境行政执法的多方共治。权力法定是法治的基本原则,政府须依法行使行政权力,不得任意处置。环境行政权力空间的让渡,并非权力的直接转让。在行使环境权力的过程中,生态环境行政机关可以通过让渡部分权力空间,吸纳各方主体参与,激励企业自觉守法并自愿参与生态环境治理,并引导社会公众参与行政决策,真正实现“多方共治”。
     
      在环境行政互动式执法中,同时存在国家、个人与公共意志,三者需相互协调。首先,在以企业为主体的环境行政执法中,存在国家意志与个人意志的冲突。在以政府为主导的现代化生态环境治理体系下,国家意志永远处于核心地位。当国家意志与个人意志相冲突时,国家意志优先。然而,为了环境行政执法的高效进行,环境行政决定的履行,需要协调国家与个人意志在环境执法中的冲突。国家意志作用范围决定着个人意思自治领域的大小。国家意志需要让渡一定空间,允许个人意志参与协商,促使环境行政执法协商的达成与实施。因此,为实现环境行政互动执法中企业与生态环境行政机关的协商,生态环境行政机关应当让渡一部分权力空间,吸纳个人意志的参与,允许在法律规定范围内,对特定环境事项进行事先约定,就行政决定的事后履行方式予以变通。当生态环境行政机关基于国家意志与企业就特定行政事项或行政决定的替代履行方式达成合意时,企业的个人意志必须得到尊重。其次,环境行政互动执法在协调国家与个人意志冲突的同时,还需要兼顾公共意志。虽然,对于保护生态环境,国家意志与公共意志趋于一致,但公共意志的充分表达与获得尊重更有利于环境行政执法效果的实现。因此,在环境行政执法中,生态环境行政机关应当通过让渡部分权力空间,全面公开环境信息和政企协商结果,并接受社会公众的监督。与此同时,生态环境行政机关还应通过让渡行政决定的权力空间,吸纳社会公众参与环境行政决定的作出,促使国家意志尽可能靠近公共意志,在公共意志得以充分表达的同时实现国家意志。
     
      五、结论
     
      虽然我国环境威慑式执法取得了较大成效,高昂的违法成本迫使企业选择守法,但同样高昂的环境守法成本使不少投机者仍选择违法排污,甚至引发暴力抗法事件,加剧执法者与违法者之间的矛盾。在我国环境治理体系的现代化朝着“共治”模式发展之时,环境行政执法模式也应顺应“共治”体系予以更新。在现代化生态环境治理体系之下,为了使环境行政执法得以合法合理进行,实现环境正义、环境秩序、环境效率与环境服务的价值,应当改变以往仅依靠环境行政强制力保障环境行政执法的模式,向生态环境行政机关、企业、社会公众三元互动参与执法模式转变。在社会共治理论基础上,应当总结现代化生态环境治理体系的核心内涵,在前提条件与系统构建上为环境行政互动式执法系统的构建与实现提供理论支撑,通过环境行政执法事前、事后协商与执法中社会公众参与行政决策的制度设计、生态环境行政机关环境行政权力空间的部分让渡,共同构建环境行政互动式执法。

    【作者简介】
    丁霖,法学博士,中国人民大学国家发展与战略研究院博士后。

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