论突发传染病信息发布的法律设置
2020/7/24 11:46:09  点击率[31]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】疫情防控
    【出处】《当代法学》2020年第4期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】在一个复杂的、条块结合的科层官僚体系中,突发传染病信息发布的法律设置应当体现决策责任原则、集中权威原则、就地效能原则和监督矫正原则的精致结合。现行法律体系中,信息发布的决策和发布的执行不分、决策者责任不明,分类分级发布的法律授权存在矛盾冲突,信息直报受系统设计与地方干预的制约,不确定信息发布的要求未予明确规定,专家监督的权力与职责没有建立,人民监督的空间也未顺应时代和传染病防控特定需要而得到应有的保障。这些问题皆需通过精细巧妙结合四项原则的法律改革予以应对,才能有效应对重大突发公共卫生事件的暴发。
    【中文关键字】传染病;信息发布;决策责任;集中权威;就地效能;监督矫正
    【全文】

      引 言
     
      2020年初,一场始料未及的传染病疫情,开始在中国武汉暴发。2020年3月11日,世界卫生组织(以下简称WHO)宣布新型冠状病毒(novel coronavirus或者Covid-19)的传播是“全球大流行病”(pandemic)。在本文截稿之际,这一疫情已经造成官方统计的3,090,455人确诊、217,769人死亡。[1]在新冠疫情不断发展变迁的过程中,关于突发传染病信息发布如何做到及时、准确、全面,最大限度地减少疫情对人民生命健康的伤害,成为公众关注的焦点之一。公众舆论关注和质疑较多的是武汉市政府、中国疾病预防控制中心(以下简称中国疾控中心)以及国家卫健委派去武汉调查的前两批专家组在疫情暴发初期防控工作的实效性问题。
     
      针对武汉政府,有观点认为其没能在第一时间发布新冠病毒信息、向武汉市民发出预警、采取相应必要的措施,以阻止病毒的广泛传播。对此,一个回应是:武汉市政府必须得到法定授权才能发布。于是,关于武汉市政府是否有权力——同时也意味着是否有义务——披露信息,引起舆论广泛关注,认为其在法律上“是”和“不是”传染病疫情信息发布主体的观点,各执一词。[2]
     
      而中国疾控中心面临的主要质疑也是没有及时发布掌握的疫情信息和及时采取相应措施。对此,至少有两种回应。一是中国疾控中心并无权力发布疫情信息,这个回应同样牵扯到权限问题。二是中国疾控中心最初的认识虽然有点保守,但这是符合科学认识过程的。因为,从开始的“未发现明显人传人现象”到“不能排除有限人传人的可能”,这都和病例诊断、实验室检测结果逐步用于病人的甄别有关,需要一个过程。科学讲究相信证据,根据病毒发展,认识会不断调整,也会自我否定。[3]
     
      与疫情信息发布相关的,还有国家卫健委派去武汉调查的前两批专家组。虽然他们较早地抵达了武汉,并开展了医学调查,但均未明确公开提及病毒会“人传人”。若他们能结合当时已经有医生和护士被感染的事实,及早宣布该病毒的人际传播性,或许会有不同局面。可是,在被问及专家组是否未尽完全调查职责时,有专家表示,他们接到的指示是“属地管理,地方为主,专家组是帮忙的”。[4]
     
      其实,在这些质疑之中,存在两种普遍的关切,一个是明显的、指向过去的,一个是潜在的、指向未来的。过去指向的是希望追究真正的责任者;未来指向的则似乎是更加重要的,即我们是否可以在追究责任的过程中,发现制度的漏洞,并进行有效的填补或修缮,从而为未来重大疫情的处置积累经验。
     
      本文的旨趣即在于回应这两种关切,尤其是后一种关切,通过探究新冠病毒疫情萌芽时信息发布相对迟缓的法律根由,提出未来包括《传染病防治法》《突发事件应对法》在内的法律改革需要考虑的事项。本文的基本观点是,在一个复杂的、条块结合的科层官僚体系中,突发传染病信息发布的法律设置应当体现四项原则。第一,应当将对突发传染病信息发布的“时机”具有最终判断权的决策者,置于明确的责任主体地位,而不能允许“置身责任体系之外的决策者”,以下简称为“决策责任”原则;第二,应当更多依赖高层次和高水平的公共卫生专家和医学专家,对突发传染病所涉病毒是什么、有什么特征、需要如何应对作出权威的判断和声明,而不是依靠地市、区县层级的同行,以避免众说纷纭、意见混乱,尽管后者的判断并不一定就亚于前者,以下简称为“集中权威”原则;第三,应当在相当程度上依赖地市、区县层级的地方政府及其卫生部门,发挥其更有能力第一时间掌握本地突发传染病相关信息的地理优势,确保作出快速反应,以下简称为“就地效能”原则;最后,应当通过相互的监督与制衡,及时发现和矫正决策责任、集中权威、就地效能的失灵,以下简称为“监督矫正”原则。下文就是关于为何需要这些原则、以及它们之间的结合应该如何在法律改革中具体展开的讨论。
     
      一、让信息发布的决策者走到前台
     
      (一)作为政治过程的传染病信息发布决策
     
      对于传染病的预防和控制而言,信息是决定成败的关键。当突发疫情出现时,理想的状态是无论是政府,还是企业、社会组织和个人,都能在第一时间获得有关传染病的性质、原因、发生地、传染范围、发病或死亡人数、应当采取的防控措施等所有信息,以便有效地根据这些信息,作出相应的预防和控制决定,采取相应的行动。既然信息是决定和行动之依据,那么,信息的准确性和及时性就显得尤为重要。
     
      一方面,由于传染病相关信息通常都属于医学专业判断的范畴,并非任何人都有能力准确及时掌握和发布这些信息。这就需要一种相对集中的机制,让传染病专家在何时发布信息、发布什么信息方面承担相当重要的角色。当然,在成千上万对传染病有临床经验和科学研究的专家中选择谁来承担这个角色,并非易事。因为专家不仅有水平高低之分,也有对突发传染病信息掌握程度上的差异,以及针对相同信息的认识不一现象。[5]
     
      另一方面,突发的传染病,尤其是传播力强又同时具有致命性的传染病,不仅会导致社会恐慌,也会威胁公众的健康和生命。政府需要采取医学观察、隔离、疫区封锁、停工、停业、停课、调用应急物资等防控措施,而这些措施附带相当昂贵的权利限制和经济成本。因此,突发传染病信息的发布,并非是将科学评估后的传染病信息公之于众即可,还需要对信息发布可能引发的各种后果——如民众会有何反应、能否引起大规模恐慌、需要采取哪些阶段性应急措施、官方对应急资源的调动能力、对已有的政治、经济、社会活动会产生什么影响甚至阻碍等等——作出预判,并进行风险权衡(risk tradeoff)。[6]风险权衡没有传染病专家不行,但突发传染病信息发布应予考量的因素,显然已经超出传染病专业判断的范畴。在此意义上,对突发传染病作出发布信息的决定,其实是一个制定和执行公共政策的政治过程。[7]
     
      (二)区分发布的决策和发布的执行
     
      在“突发传染病信息发布”这个概念之下,必须区分发布的决策和发布的执行。发布的决策主要是关于突发传染病信息是否应予发布、何时发布、发布什么的决定;发布的执行主要是在发布决策作出之后,对突发传染病相关信息作适时的公开和更新。发布的决策和执行可以是一体化的,即由同一机构完成,也可以分别由不同机构承担。任何一种设置,都必须让决策者/执行者负起相应的、明白无疑的责任。然而,与突发传染病防控有关的现行法律体系,尤其是发挥主导作用的《传染病防治法》和《突发事件应对法》,并没有清晰区分发布的决策和执行,且彼此之间还存在“打架”的情形。
     
      首先,《传染病防治法》区分了传染病预警和疫情信息发布,结合对《突发事件应对法》的解释,前者是在传染病的暴发和流行“即将发生或者发生的可能性增大时”,后者是在“传染病暴发、流行时”。[8]但是,《传染病防治法》把这两种情形下的信息发布权力(职责)分别授予了不同主体。预警权属于国务院卫生部门和省级政府;疫情信息发布权则属于国务院卫生部门和其授权的省级卫生部门。[9]这种设置在理论上的合理之处在于,若对传染病即将或可能发生已经有了预判,并作出了进入预警期的决策,那么,一旦传染病的确转化为暴发、流行,疫情信息的发布就成为顺理成章之事,不必再作是否发布的决策,只需根据应急预案操作即可。不过,法律对于决策和执行的衔接并未作出明确规定。
     
      其次,虽然传染病预警和传染病疫情信息发布可以区分,但在理论上和实践中仍然有一种可能性,即在未宣布进入预警期的情况下,传染病已经处于暴发、流行态势。根据《传染病防治法》规定,此时应当直接公布传染病疫情信息。在中央层面,信息公布的责任主体是国务院卫生部门;在地方层面上,省级卫生部门有责任决定并实施传染病疫情信息的公开。然而,我国的卫生行政管理是一个条块结合的体系,而且更多隶属于地方政府。若没有地方政府的首肯,卫生部门一般情况下也不会擅自做主直接公布疫情信息。各地卫生部门的实际做法都是根据当地政府的要求进行发布。[10]由此可见,《传染病防治法》将传染病疫情信息发布主体直接确定给卫生部门,其实并未体现“决策责任”原则。
     
      最后,《突发事件应对法》同《传染病防治法》在传染病预警上存在冲突。该法关于县级以上地方政府发布警报,决定并宣布进入预警期的规定,显然与《传染病防治法》有抵牾之处。当然,也还存在一种两部法律并非有重大不一致的解释方案。由于《突发事件应对法》调整对象包括自然灾害、事故灾难和公共卫生事件,该法明确规定,县级以上地方政府“根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序”予以预警,因此,涉及到突发传染病事件时,也可以解释为应当按照《传染病防治法》关于预警权限的规定。换言之,两部法律放在一处解释,最终仍然可以解释为仅省级政府(不包括其他地方政府)有权作出预警。
     
      但是,即便按此解释仍然存在一定的问题:一是《突发事件应对法》并没有提及国务院卫生部门可以是预警责任者,与《传染病防治法》还是不一致;二是《突发事件应对法》特别强调“属地管理为主的应急管理体制”,[11]因此,将地方上的预警责任唯一定格在省级政府的解释,似乎与此相悖;三是这一解释无法体现“就地效能”原则,有的论者认为“及时、准确”发布信息的要求意味着县级以上地方政府应当在一定范围内承担预警责任,[12]而预警机制的设计初衷就是让县级政府向社会公众作出第一反应。[13]基于上述三点的考量,称两部法律明显冲突,并不为过。
     
      综上,在确定突发传染病信息发布(含预警和疫情信息发布)的真正决策主体方面,现行的法律体系是存在冲突的,也不契合现实需要,并导致对决策者缺少明白无疑的责任约束。因此,未来修法必须考虑让明显有风险权衡成分在内的信息发布决策责任真正落实到一级政府,而不是延续卫生行政部门形式上负责的体制。
     
      二、“集中权威”与“就地效能”相结合
     
      (一)单纯“就地效能”的风险
     
      若单纯从信息掌握的方便、快捷角度考虑,“就地效能”原则与“决策责任”原则的结合,会将突发传染病信息发布的决策者指向县级以上地方政府——既不是地方政府的卫生部门,也不能仅仅限于省级政府。但是,在“离信息越近、发布效能越高”的假定背后,又潜藏着三个可能的制度风险。
     
      第一,信息发布混乱的风险。中国有300多个地级行政区划单位(包括地级市、地区、自治州、盟),有2800多个县级行政区划单位,[14]突发传染病信息发布的决策职责赋予如此众多的主体,会不会造成信息嘈杂、混乱的局面——尤其在突发传染病跨越行政区划界线传播时,的确引人担忧。[15]
     
      第二,专业能力不足的风险。县级以上地方政府都设置有专业的卫生行政部门和疾控中心,各地也有各类医疗卫生机构。一般而言,地方政府可以根据这些专业机构提供的信息和判断,对是否进行信息发布作出决策。然而,基层公共卫生人才本就匮乏,[16]政府投入不足还导致人员培训的弱化,[17]并且面对诸如新冠肺炎那样的传染病,是需要较高专业水准才能作出准确判断的。地县级政府能否倚仗对应级别的公共卫生专业机构,担此发布决策的重任,也是颇受怀疑。[18]当然,专业层次与行政区划层级的这种水平对应,是就全国范围平均而言,并非绝对。第三,信息瞒报的风险。若突发传染病信息发布的决策完全交由已经暴发、流行传染病的当地政府,也有可能遭遇地方本位主义的考虑,即为了地方经济、社会稳定或其他重大事项安排,而暂时隐瞒真实情况。地方政府希望通过一己之力,在不为广大公众知晓、社会秩序安定的情况下,控制突发传染病的传播,或者优先处理其认为更加重要的事情,这种可能性是实际存在的。[19]
     
      (二)“就地效能”与“集中权威”结合的具体要求
     
      若这些风险转为现实,那么,就近发布突发传染病信息的法律设置,不仅不会带来效能,还极有可能造成或大或小的损失,甚至是巨大失误。因此,应当将“集中权威”原则与“就地效能”原则相结合,以尽可能降低上述风险。具体而言,法律的设置应当考虑以下要求:
     
      1.分类分级发布要求
     
      现行《传染病防治法》将传染病信息发布分为四类:一是传染病种类的确定和公布;[20]二是日常的传染病疫情信息发布;[21]三是传染病预警信息发布;[22]四是传染病暴发、流行时的疫情信息发布。[23]但是,该法并未对上述四类信息的发布进行分级处理,基本都置于中央和省级层面。
     
      就本文所关注的突发传染病信息发布而言,应当进行更为细致的分类和分级:(1)突发传染病的性质、种类、按什么种类管理等信息的发布权限,在国务院、国务院卫生部门和省级政府之间进行划分;(2)突发传染病的预警信息由发现传染病暴发、流行即将发生或发生可能性增大的县级以上地方政府决定公布,并由县级以上地方政府卫生部门在预警期不间断公布传染病发展信息;(3)对突发传染病是否已经处于暴发、流行的确定,根据不同种类的传染病,由国务院卫生部门报国务院、省级卫生部门报省级政府批准后公布;(4)突发传染病确定暴发、流行后,传染病疫情在本地的情况,由疫情发生地的地方卫生部门和省级卫生部门发布。
     
      2.信息直报要求
     
      为了避免因为“集中”带来的距离信息发源地较远、信息传递迟延的问题,应当贯彻有效的、充分保障“集中权威”原则的信息直报要求。在2003年“非典”疫情之后,我国就开始重视信息直报体系的建设;[24]在2004年,已经实现了基层医疗机构的网络直报;[25]2013年,向第十二届全国人大常委会第四次会议提交的《国务院关于传染病防治工作和传染病防治法实施情况的报告》也专门提及网络直报系统的成功建设。[26]
     
      此次病毒是之前并不了解的新型冠状病毒,其引起的肺炎,在直报系统中,或者可以在传染病疫情报告流程中报为“其他类别”,或者可以走不明原因肺炎诊断、报告流程。但是,直报系统的实际运用没有如此简单。有的医生、医疗机构对没有确诊的病例不愿轻易填报;临床医生在病人增加的情况下无暇填报信息需求大的传染病报告卡;有的医生对不明原因肺炎的定义不清楚,不了解报告程序,甚至不知道需要报告;直报无法给医疗机构临床有意义的结果反而可能影响医疗机构继续报告的积极性;[27]符合不明原因肺炎定义的病例数量巨大,若都要上报,会极大地增加病例检测成本和流行病学调查成本,浪费公共卫生资源。[28]
     
      除了这些与医生、医疗机构以及系统设计有关的专业原因以外,还有一个与政治关联的重要因素。由于不明原因肺炎监测的主要目的是发现“SARS和人禽流感等可能造成广泛传播、对公共卫生构成严重危害、临床上主要表现为肺炎的传染性呼吸道疾病”,所以,各级地方政府担心经济和社会稳定等问题而对此极其关注。[29]在此压力下,卫生行政部门、疾控中心、医疗机构以及临床医务人员,对不明原因肺炎报告病例往往“如临大敌”。但是,在上报病例中,最终被诊断为人禽流感病例的仅占很小比例,而被诊断为其他病例的占大多数。[30]这就不仅容易形成“狼来了”的现象,而且,病例排除后还会被认为造成人财物的浪费。临床医生和管理部门由此会放松警惕,甚至规避报告。[31]
     
      其实,网络直报系统对于“集中权威”原则的实现,应对“就地效能”原则潜在的风险,有着重大的裨益。然而,原先设计为临床医生、医疗机构可以决定完成的不明原因肺炎的网络直报,最终还是受制于地方政府。因此,未来需要考虑的是,一方面完善直报系统的设计,包括但不限于重新定义不明原因肺炎;另一方面在法律上保障信息直报不受地方政府的干预。
     
      3.不确定信息发布要求
     
      对于因为权力过于分散而可能带来的混乱,除了前述部分重要信息发布仍归中央和省级政府、信息直报制度更加完善以外,还有一种应对方案就是在立法中对预警信息发布的性质、信息范围以及具体任务予以明确。
     
      本质上,预警“是在考虑了资料的不完全性、危害的不确定性之后,仍要在有必要采取措施的地方进行危害警告的一种方法”,是考虑到科学依据的有限性而采取的方法。[32]科学内在地是一种怀疑事业,是一个持续不断修正知识的过程。[33]既然科学是在无穷无尽的未知中寻找和积累知识,既然新型病毒的出现通常总是在最初阶段具有极大的不确定性,之后在不断处置过程中才会增加可确定的知识,那么,相关信息的发布就绝不能等到一切都确定以后再进行。“未经确定不能披露”的观点,至少不应该主导和支配传染病预警阶段。
     
      传染病预警信息的发布,必须在强化的风险预防意识、风险跟踪意识之中进行,必须做到:(1)掌握突发传染病风险信息以后,在分类分级的权限范围内第一时间发布有权发布的信息;(2)发布即时掌握的全部信息,包括确定的和不确定的信息;[34](3)同时发布针对公众心理和行动的预警指导;(4)持续不间断地发布信息,增加确定的信息,减少以往发布信息的不确定性,甚至自我纠正过去发布的错误信息,包括传染病相关信息和预警指导。
     
      根据这样的要求,“迄今为止尚未发现人传人的情况,疫情可防可控”,同“迄今为止尚未发现人传人的情况,是否存在这种可能性,还在进一步观察和研究中,希望广大市民不必过度恐慌,可以采取基本的预防应对措施,诸如……,有关情况的任何进展,我们都会第一时间告诉大家”,就会有完全不同的意义。当然,在不确定的情况下,地方政府对传染病预警的决策,总是会在加强传染病预防、保障公众知情权同防范公众恐慌、避免对正常政治、经济、社会秩序构成冲击之间作出艰难抉择。但是,在法律上规定地方政府承担不确定信息发布之责任,才能防止其为自己不发布或迟延发布预警寻找所谓科学上的借口,也同时不至于出现信息发布混乱的情况。
     
      三、专家监督和人民监督
     
      决策责任原则、就地效能原则以及集中权威原则的有机结合和落地实现,并非像在纸面上探讨那么容易。尤其是,与这些原则相关的制度运行,更多还是在政府独立决策、民众不参与的传统政治文化中,[35]还是在卫生行政部门、疾控中心、医疗机构缺乏充分独立性的治理体系中。因此,必须有一种广泛存在的监督和矫正体系,以避免或减少上述原则和配套制度的失灵。结合新型冠状病毒肺炎发生初期的情况,本文将重点讨论专家监督和人民监督的保障功能。
     
      (一)专家监督
     
      从国家卫健委先后派三批专家组赴武汉调查了解情况的安排来看,体现了“集中权威”原则的程序和机制的及时启动。但是,高速运转的权威性决策机制的实效性如何则不无疑问。实际上,问题的症结并不是武汉、湖北方面没有任何正式调查报告,并不是他们还在刻意隐瞒医务人员感染的事实,[36]而是法律和国家卫健委都没有明确,此时派去的专家应当承担起调查和监督责任,而不仅仅是专家技术支持。
     
      《突发事件应对法》虽然规定“属地管理为主的应急管理体制”,但同样强调“国家统一领导”。因此,未来的法律改革必须考虑,当国务院卫生部门或省级卫生部门根据网络直报或其他渠道获得传染病信息,派出专家组到信息发源地去核实情况时,专家是受国务院卫生部门或省级卫生部门的委托履行调查和监督责任的。唯有如此,专家才可以在法律上有权力也有义务进行“彻底”调查,包括但不限于到医疗机构相关科室调阅传染病人收治的医疗资料、直接询问临床医生或病人,而不是仅仅听取地方汇报,甚至仅仅变成“负责临床救治”。
     
      换一个角度看,专家的调查和监督责任也是“集中权威”原则的体现。之所以在此单独列出,主要考虑有两点。首先,这种责任设置的特点是有两个经常交织在一起的目的。一是通过调查核实,判断传染病相关信息是否有属于国务院卫生部门或省级卫生部门发布范围的,如确实有,应当在委托主体的授意下以委托主体的名义及时予以发布;二是对地方的信息发布权(如预警)实施更加有效的监督,在地方信息发布失灵的情况下及时予以矫正,而不是代其发布信息,也不是仅仅给予帮助或指导。其次,与这两个目的相匹配,被派去的专家有全面的调查权利,地方应该予以配合。专家没有尽心尽力履行调查职责,必须承担法律上的责任。地方不予配合,也应担负相应的法律后果。因此,它更多地不是进行纵向的发布权划分,而是独立的监督矫正机制。
     
      (二)人民监督
     
      以上所述专家监督在相当程度上是行政系统内的,是在接受委派的前提下履职的,其仍然有受制于行政系统本身的特点。即便未来的法律为发挥专家监督的最大功效,明确专家的权力和责任,也不可能改变专家依附行政的属性。所以,为克服由此可能带来的局限,人民监督、舆论监督就成为必要的弥补和支持力量。在国家治理体系和治理能力现代化的进程中,需要一个行之有效的监督体系和网络,其中不可或缺的就是人民监督及作为其主要载体之一的舆论监督。[37]对此,可能会有疑问,像传染病这样具有高度专业性的领域,普通人除了听专家的意见外,还能实施怎样有效的监督呢?在信息时代、网络时代,若听任普通人对传染病问题的非专业意见充斥舆论空间,是不是反而会造成“谣言满天飞”的情形,反而无助于真实或准确信息的发布和传播?这种基于专业考虑、基于对网络信息鱼龙混杂之现实观察的疑问不无道理,但是,因此而彻底否定在突发传染病信息发布的环节上人民监督的可行性,是缺乏充分理据的。相反,人民监督有其自身的优势,是需要存在和可以存在的。
     
      第一,人民监督并不必然排斥专业意见。传染病领域甚至医学领域的专业人士,都是有能力对特定问题作出一定专业判断的。如果突发传染病信息发布机制失灵,受政府委派的专家监督也失去应有之功效,更大范围内的其他专业人士,就可以发挥其监督的作用。当专业人士发现应当发布的传染病信息未予及时发布,或者已经发布的传染病信息有明显错误的,都可以将其掌握的、有一定事实依据的传染病信息予以披露,让极有可能或正在受传染病到威胁的公众知晓。[38]
     
      第二,非专业意见也可助推监督。即便是专业人士以外的普通人,也同样可以凭其理智和常识对突发传染病信息发布存在的问题提出自己的看法和意见。尤其是不特定多数公众了解和掌握的局部信息,在公共空间尚未发布此类信息的情况下,可以作为质疑和监督政府信息发布的理据;普通人认为传染病现象应当予以关注和警戒而尚未引起政府足够重视的,也可以就此发表意见;普通人还可以发现并批评政府发布的信息有漏洞、前后不一致或明显有悖常理。这些都是不需要专业知识和能力的,都是非专业意见可以发挥作用的空间。
     
      第三,不实信息的正面效用。议论和传播未经证实的信息是人类自古以来就存在的、不可能杜绝的现象。在前网络时代,它可能只限于街谈巷议、口耳相传,传播半径不会很大。而在当下,网络为它的迅速而大面积传播提供了条件。虚假的、不真实的传染病信息造成民众恐慌、秩序混乱以及经济、社会代价,当然是应该尽可能避免的。然而,一则,传染病信息可能有非常多的不确定性,尤其是出现新型病毒的时候。即便是医学界也有不断更新认识的过程,更何况常人。因此,从一开始就要求对传染病的议论和传播必须是绝对无误的,是不现实的、不符合科学的。二则,传播未经证实的信息通常有着多种不同的动机,或希望亲朋好友乃至更多人予以关注,或希望能够得到进一步证实,或单纯是表达一下自己的关切,甚或就是为了显摆消息灵通,较少情形下是有意扰乱公共秩序的。三则,网络时代的民众已经慢慢接受网络信息真假掺杂的现实,未经证实信息的传播并不一定会即刻造成社会恐慌。四则,有研究表明,与传染病有关的网络谣言主要是因为政府公信力降低和权威信息公开的缺乏所致。[39]基于这四点,政府更需要利用突发传染病信息发布的授权,提高信息公开的时效性、准确性,以应对非真实信息的传播。
     
      人民监督有可能采取以上多种形式,若政府不予积极回应,而只是简单地利用网络屏蔽、禁止发声甚至定性违法犯罪行为来封锁信息,不仅是对人民监督权的漠视,更是无助于突发传染病信息发布不及时、不准确、不全面问题的适时矫正。人民监督的法律保障是一个远远超出突发传染病信息发布的更大层面的任务,涉及到公民的监督权、知情权、表达权等,在那个层面上若有更好的发展,自然可以延益于此。但是,为在具体领域实现之,也可以考虑在传染病防治和突发事件应对的相关法律中实现突破:[40](1)任何单位和个人可以对传染病疫情和防控进行适当的信息交流;(2)任何单位和个人发现应当发布的传染病疫情信息未予发布,或者已经发布的传染病疫情信息有明显错误,有可能对传染病防控带来隐患的,可以公开其掌握的、有一定事实为依据的传染病疫情信息;(3)出于以上目的进行的信息交流和公开,只要不是故意扰乱公共秩序的,或者不会对公共秩序即刻造成明显重大危害的,不应以信息不实为由予以限制;(4)正在传播的传染病信息与事实不符或未经确证的,负责传染病信息发布的政府或其卫生部门应当适时予以澄清和说明。
     
      唯有如此,正常而有效的人民监督、舆论监督的渠道和空间才会得到最大限度的保障,才可以同专家监督一道,充分实现“监督矫正”原则,从而在决策责任、就地效能、集中权威等原则失效之处,起到可能的弥补作用。
     
      结 语
     
      突发传染病的防控并非易事,它像许多其他风险事项的处理、风险领域的治理一样,没有办法避免因为缺乏完全充分的科学知识而形成的两难境地。一方面,没有采取积极的行动,可能会导致灾难性后果;另一方面,如果采取了事后证明没有必要采取的行动,就会被认为是过于严厉,只是依据臆测而为。[41]“在风险社会,出现了一种新的政治道德气候,它的特点就是在制造恐慌和掩盖真相的两个指责之间来回拉抽屉”。如果事后证明风险并没有预测的那么大,政府会被指责是制造恐慌(scaremongering);如果事后证明风险比原先说的大,政府就会被指责是掩盖真相。[42]没有摆脱困境的出路,但“唯一的保障就是透明”。[43]
     
      针对新冠病毒疫情的预警、疫情信息发布以及诸多防控措施,需要我们持续进行反思、检讨与制度革新。我国是一个幅员辽阔的大国,治理体系纵向和横向分布本就相当复杂,传染病防控又因为具有高度专业性而更加复杂,更为棘手的是,它的高度专业性与政治性交织捆绑在一起。突发传染病的信息发布,在实际操作上看似一个小小的行动,却是嵌在这样一个系统之中,有牵一发而动全身的影响。因此,相应的法律设置应当精细考虑决策责任原则、就地效能原则、集中权威原则以及监督矫正原则,若能在制度设计上将这些原则巧妙地结合起来,必将有利于我们未来更好地预防和阻止像新冠病毒疫情那样的重大公共卫生危机的暴发。

    【作者简介】
    沈岿,法学博士,北京大学法学院教授。
    【注释】
    本文系教育部人文社科重点研究基地重大项目“规制改革与政务公开”(17JJD820002)的阶段性成果。
    [1]See World Health Organization, Coronavirus disease 2019(COVID -19) Situation Report -101, April 30,2020, https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200430-sitrep-101-covid-19.pdf? sfvrsn =2ba4e093_2, last visited on 30 April 2020.本文参考的网络文献,最后访问时间相同,以下脚注不再说明。
    [2]参见赵宏:《“未经授权不得披露”背后的信息公开制度与问题》,澎湃新闻:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5700131,2020年1月31日;何香奕:《〈传染病防治法〉修法再引关注,疫情信息公布权是否进一步下放》,新浪网:https://k.sina.cn/article_6192937794_17120bb42020016pj9.html? from = news&subch = onews, 2020年1月31日。
    [3]参见彭丹妮、钱炜:《高福领导的CDC为何遭遇信任危机?》,《中国新闻周刊》2020年3月2日,总第937期;许雯:《中疾控独家回应:“人传人”早有推论,保守下结论有原因》,2020年1月31日,新京报网:http://www.bjnews.com.cn/news/2020/01/31/682224.html。
    [4]参见俞琴、黎诗韵:《专访卫健委派武汉第二批专家:为何没发现人传人》,《财经》2020年2月26日。
    [5]例如,有观点认为,钟南山能在抵达武汉后两天就宣布新冠病毒有人传人现象,是因为他在广东遇到的病例就没有去过武汉,而是从武汉回去的家人那里感染新冠病毒,他由此已经掌握了病毒的传播链。参见前引[4〕,俞琴、黎诗韵文。
    [6]关于风险权衡,See John D.Graham & Jonathan B.Wiener, Risk v.Risk: Tradeoffs in Protecting Health and Environment, Har-vard University Press, 1997.
    [7]政治过程通常是指为了解决对立观点和竞争性利益之间的冲突而制定、维系和修正一般规则的活动过程。参见[英]海伍德:《政治学》(第二版),张立鹏译,中国人民大学出版社2006年,第10页。
    [8]《传染病防治法》第19条规定:“国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。”第38条第3款规定:“传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”《突发事件应对法》第43条规定:“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”
    [9]《传染病防治法》规定国务院卫生部门可以在“传染病暴发、流行时”,授权省级卫生行政部门公布传染病疫情信息。而《卫生部关于印发〈卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案〉的通知》(2006年公布)是在没有传染病暴发、流行的情况下,作出了一揽子授权。该授权涉嫌与《传染病防治法》相抵触,不过,或许也可以折射“权力下放”的必要性和对“就地效能”原则的考虑。
    [10]“在近年来的传染病(尤其是重大、突发传染病)疫情防控工作中,各地卫生部门为了防控工作需要,一般均在疫情明确诊断后,按当地政府要求,及时在本地新闻媒体上公布有关疫情信息。”吴位新、庞立峰:《传染病疫情信息公布机构及权限的探讨》,《浙江预防医学》2012年第3期,第85页。
    [11]该法第4条规定:“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”
    [12]“如果疫情公布机制如我们一些官员所理解的那样,无论其影响范围大小,都必须经过层层上报和授权,又如何能够满足信息公布必须‘及时、准确’的基本要求,又如何能够避免疫情因繁冗的上报和授权程序而造成的大范围扩散和防治延误?”前引[2],赵宏文。
    [13]“在区县级行政范围内,1个村、居民区、机关、学校内发生烈性传染病或易传播疾病,原因不明性疾病,重大食物中毒等均应直接进行预警报告。”作为预警系统基本构成的信息反馈必须包括反馈给社会公众。舒彬、廖巧红:《我国突发公共卫生事件预警机制建设现状》,《疾病控制杂志》2005年第6期,第624页。
    [14]参见《中华人民共和国行政区划统计表》(截至2017年12月31日),民政部网站:http://xzqh.mca.gov.cn/statistics/2017.html。
    [15]“在北大公共卫生学院教授吴明看来,下调疫情信息发布机构层级并不是‘那么简单的一件事儿’,要综合考虑近期、远期影响,尤其是国家安全、公共安全、经济发展、社会稳定等因素,以及发布后社会的一系列反应。‘比如会出现什么风险?医疗资源挤兑、谣言四起,物资抢购……不是随随便便任何一个地方、任何一个部门说发布就能发布的。需要统筹考虑很多因素。地方出于本位的考虑,一般不会考虑到其他地区和全国情况。如果局部地方发布以后,其他地区也产生了混乱怎么办?’”王俊:《17年后疫情再袭,官方透露〈传染病防治法〉将再修》,新京报网:http://www.bjnews.com.cn/news/2020/03/25/708946.html。
    [16]参见洪梅:《新形势下公共卫生领域人才队伍建设现状分析及对策》,《中国卫生人才》2015年第2期,第79-80页。
    [17]参见刘丽群、赵琦、赵根明、姜庆五:《我国突发公共卫生事件应急预警体系的现状》,《中国血吸虫病防治杂志》2006年第3期,第212页。
    [18]“上海交大数据法律研究中心执行主任何渊也表示,……宣布某类疾病是否为传染病以及公开相关疫情,这涉及非常专业的传染病风险判断,前期需要做很多基础性工作,关乎国家安全、公共安全、经济安全及社会稳定的重大行政决策行为,只有中央的权威性才能保证避免引起不必要的社会恐慌和行政的随意性。”前引[15],王俊文。
    [19]“一些地方和单位有法不依、违法不纠,瞒报、缓报、不报疫情等现象时有发生。”王陇德:《我国重大传染病控制中的问题与对策》,《中华医学杂志》2004年第23期,第1945页。
    [20]《传染病防治法》第3条第4款规定:“国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度,可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。”第4条规定:“对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感,采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的,由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。……省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内常见、多发的其他地方性传染病,可以根据情况决定按照乙类或者丙类传染病管理并予以公布,报国务院卫生行政部门备案。”
    [21]《传染病防治法》第38条第2款规定:“国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。”
    [22]参见《传染病防治法》第19条。
    [23]参见《传染病防治法》第38条第3款。
    [24]“国务院已决定投资数百亿元用于突发公共卫生事业应急处理的硬件和软件建设,这其中包括健全疫情监测报告系统。今后疫情报告系统将一直延伸到街道和乡村,各医疗机构发现疫情可直接上网,把个案资料输入到传染病公共数据库,从而大大提高信息的分级享用。”前引[13],舒彬、廖巧红文,第625页。
    [25]“中国疾病预防控制信息系统较之原系统最大的改进是:纳入了疫情报告和检测的源头——医疗卫生机构,并实现了网络直报。……新系统采用直报的方式,它覆盖了全国绝大部分综合医院、社区卫生服务中心和乡镇卫生院,建立了计算机工作站,并于2004年实现了基层医疗机构的网络直报,极大地提高了法定传染病报告的及时性、敏感性和准确性,消除了逐级上报的中间环节”。林晖、孙瑛、王全意:《我国突发公共卫生事件信息公开的进展》,《中国初级卫生保健》2012年第5期,第2页。
    [26]该报告指出:“我国已建成全球规模最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统。目前,100%的县级以上疾病预防控制机构、98%的县级以上医疗机构、94%的基层医疗卫生机构实现了法定传染病实时网络直报,从医疗卫生机构发现、诊断后逐级报告的平均时间由直报前的5天缩短为4小时。”
    [27]参见向妮娟、余宏杰、冯子健:《2004-2009年中国不明原因肺炎病例报告情况分析》,《疾病监测》2010年第5期,第404页。
    [28]参见王宇:《不明原因肺炎监测系统评价》,中国疾病预防控制中心卫生应急中心2017年硕士学位论文,第48页。
    [29]参见前引[27],向妮娟、余宏杰、冯子健文,第404页。
    [30]2004年至2016年,不明原因肺炎上报1666例,只有8%是人感染禽流感病例,76%被诊断为其它疾病。参见前引[28],王宇文,第18-19页。
    [31]参见张杰敏、柴志凯、左素俊、张夏虹:《关于不明原因肺炎监测工作的探讨》,《中国公共卫生管理》2013年第3期,第366页。
    [32]参见胡培、赵世文、郑克勤、许玲:《突发公共卫生事件监测与预警系统理论概念及应用》,《职业与健康》2004年第8期,第5页。
    [33]See Anthony Giddens, “Risk and Responsibility”,62 The Modern Law Review 1(1999), p.1.
    [34]在危机的最初阶段,经常会存在信息真空,而人民希望真空得到填补。他们需要及时和准确的事实,关于究竟发生了什么、正在采取什么措施以及最重要的是他们应该做什么。沟通者应该准备好尽可能迅速、准确、全面地回答这些问题,同时承认情况的不确定性。 See U.S.Department of Health and Human Services, Center for Disease Control and Prevention (ed.), Crisis and Emergency Communication, 2014, p.12.
    [35]参见徐青松、段炼:《论突发公共卫生事件信息公开》,《现代预防医学》2009年第11期,第2061页。
    [36]参见前引[4],俞琴、黎诗韵文。
    [37]2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,其中提到“健全党和国家监督制度。……健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度,……推动各类监督有机贯通、相互协调。”
    [38]在法律上必须建立保护吹哨人(whistleblower)的制度。吹哨人往往是自揭所在机构或系统之短的,短期内可能会对机构或系统产生负面影响,但由于其提醒公众注意机构或系统存在的危险或腐败的做法,最终是有利于机构及制度完善的。 See Roberta A.Johnson, Whistleblowing: When It Works—and Why, Lynne Rienner Publisher, Inc., 2003, pp.79-86.
    [39]参见孙莉玲:《基于传染病模型的网络谣言传播与控制研究》,《南京财经大学学报》2017年第6期,第76页。
    [40]在现行法律中规定的“举报制度”,以特定渠道实施人民监督,主要是在不公开、不透明的情况下进行,并不能在信息时代、网络时代更大范围实现人民监督、适时矫正政府的作用。关于举报制度,参见《传染病防治法》第58条和《突发公共卫生事件应急条例》第24条的规定。
    [41]See Lawrence O. Gostin, Public Health Law: Power, Duty, Restraint (2nd ed.), University of California Press, 2008, p.74.
    [42]See Anthony Giddens, supra note [33], p.5.
    [43]Roberta A. Johnson, supra note [38], p.74.

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