金融监管现代化:英美法系的经验与教训
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    【学科类别】金融法
    【出处】《广东社会科学》2009年第1期
    【写作时间】2009年
    【中文摘要】检讨英美法系各国的金融监管体制,并从中汲取经验和教训,可以为我国的相关体制改革提供参考。美国、英国和澳大利亚等国家的金融监管体制可大致归纳为三类:即美国的“多头监管”模式、英国的“统一监管”模式、澳大利亚的“双头监管”模式。我国在短期可以借鉴美国模式,在保持现行分业监管的格局下,加强监管协调机制;在中长期,应随着我国金融市场的不断发展,最终采取集中监管模式,特别是澳大利亚模式。
    【中文关键字】金融改革;金融监管;中国体制;国际比较
    【全文】

        自二十世纪末以来,金融市场出现了很多令人瞩目的新发展,诸如金融市场的日益全球化,金融机构的大型集团化,金融工具和技术的不断创新。这些新发展对于传统的金融监管模式提出了重大挑战,为此,世界各国开始探索金融监管现代化的模式。
     
        传统的金融监管模式建立于二十世纪上半叶,其特征是基于金融机构身份的监管结构,故称为机构监管模式(institutionalregulation)。具言之,在这种监管模式下,银行业、证券业和保险业的监管相互独立,具有各自不同的监管者。然而,随着金融市场的现代化发展,银行业、证券业和保险业之间的传统边界已经变得日益模糊。这些新发展改变了金融系统内部的风险性质和风险组合,迫使各国政府重新考虑金融监管的结构,实现所谓的“金融监管现代化”(financial regulatory modernization)[1]。简言之,金融监管现代化就是指改革金融监管的机构设置和实践做法,以适应现代金融市场发展的现实需要。美国、英国以及其他经济发达国家近年来都各自制定了重大的旨在实现本国金融监管现代化的立法。比如,美国在1999年制定了格莱姆-里奇-布里雷法(Gramm-Leach-Bliley Act of 1999)(以下简称为格莱姆法),英国在2000年制定了金融服务和市场法(Financial Services and Markets Act 2000),澳大利亚在2002年制定了金融服务改革法(Financial Services Reform Act2002)。
     
        本文考量英美法系各国的金融监管体制,包括美国、英国和澳大利亚,对于英美法系各国的监管体制进行比较和总结,并结合我国金融监管现状和问题,参照国际最新发展趋势,提出相关建议,旨在汲取经验和教训,为我国的相关体制改革提供参考。
     
        一、英美法系各国的金融监管体制
     
        (一)美国:“多头监管”模式
     
        美国的金融监管体制非常复杂,成形于上世纪30年代。1929年经济危机后,美国罗斯福新政对于金融服务和市场进行人为分割,银行业、证券业和保险业相互隔离,任何一家金融机构只能局限于某一个金融行业中。这方面最著名的法规就是1933年的银行法,亦即格拉斯-斯蒂格尔法(Glass-Steagal Act,以下简称格拉斯法)。作为新政的一个重大举措,格拉斯法禁止商业银行从事主要的证券业务,并且将商业银行业务与投资银行业务分离[2]。
     
        由于金融业采取分业经营模式,其监管体制也相应地进行分业监管。美国的金融监管体制特征是银行、证券和保险之间的三足鼎立,而且,出于种种原因,在同一个行业内又存在着多个监管者。具言之,第一,在银行方面,不仅有联邦监管机关,还有各州监管机关;仅在联邦层面,监管机关就多达五个,包括著名的美联储(Federal Reserve)等。第二,在证券方面,也是既有联邦监管又有州监管,联邦监管机关就是著名的美国证监会(Securities and Exchange Commis- sion)。另外,对于期货的监管,还有一个单独的联邦监管机构,即商品期货交易委员会(Com- modity Futures Trading Commission)。最后,在保险方面,几乎完全是各州分别监管,各自为政,监管机关超过50个。这种监管模式以金融机构身份为核心、以金融市场分割为基础,故称为“机构监管”。
     
        1999年,美国制定了格莱姆法,允许设立金融控股公司,进行混业经营,部分地废除了1933年银行法的分业经营限制。与此相应,美国的金融监管开始转向所谓的“功能监管”(functional regulation)。简言之,功能监管就是监管“对事不对人”,立足于金融业务和产品的性质,而不论其提供者属于哪一类金融机构、采用何种金融机构形式。值得注意的是,虽然格莱姆法明确提出了功能监管的目标,并引入了一些功能监管的做法,但是,它并没有建立起一个严格意义上的功能监管体制,没有从本质上改变美国现有的银行、证券和保险“三足鼎立”的机构监管模式,充其量也就是对于现有监管体制下权力分配的一个微调。因此,目前的美国金融监管模式更像是一个功能监管与传统机构监管的混合体,而且,不管是功能监管,还是机构监管,监管区域都是相对隔离,监管机构都数量众多,只是监管职能的划分标准不同而已,因此,这两种监管模式可以统称为“多头监管”(multiple regulators model)。
     
        (二)英国:“统一监管”模式
     
        英国2000年的金融服务和市场法从根本上改变了英国的金融监管体制,使英国成为世界上第一个实行统一金融监管的国家。这个法律的主要特征在于,它将银行业、保险业和证券业的监管统一起来,建立了一个强大的、负责监管英国几乎所有金融行业的金融服务监管局(Financial Services Authority),取代了原有的九个独立的金融监管机关。英国金融服务监管局的监管权限和范围极其广泛,几乎监管所有的金融服务行业。而且,它既负责“业务行为监管”(business conduct regulation,即监管金融产品的营销和金融服务的提供)又负责“审慎性监管”(prudential regulation,即监管金融机构的安全和稳健)。因此,该模式被称为“统一监管”模式(uniFied regulation model)、“单一监管者”模式(single-regulator model)、“超级监管者”模式(super-regulator model)。
     
        在这个以金融服务监管局为核心的统一监管模式下,需要注意作为中央银行的英格兰银行的角色定位,该问题曾在改革过程中引发了激烈辩论。最终,英格兰银行失去了银行监管权,金融服务监管局负责包括银行在内的几乎所有金融机构的监管。其中一个重要原因是,英格兰银行在过去一直没有很好地履行其银行监管者的职责,比如,英格兰银行对于著名的1995年巴林银行倒闭案的监管就受到媒体和国会的广泛批评。这种监管不力的情形使得很多英国人怀疑英格兰银行的监管能力,从而促使国会将银行监管权转交给金融服务监管局。概言之,在金融体制改革后,金融服务监管局和英格兰银行的权限分工是:前者负责包括银行在内的各种金融机构的直接监管,而后者负责金融体系的整体安全[3]。
     
        (三)澳大利亚:“双头监管”模式
     
        澳大利亚的现行金融监管体制是其1997年改革的产物,包括两家主要的监管机关。第一家监管机关是澳大利亚证券和投资委员会(Australian Securities and Investments Commission),负责实施澳大利亚的各种关于金融服务和信息披露问题的法律。其监管目标是保证各种金融产品在信息披露标准方面的一致性和可比性,比如存款账户、支付工具、证券、期货合约、养老金和保险产品等。第二家监管机关是澳大利亚审慎监管局(Australian Prudential Regulatory Authority),专门负责保证银行和非银行金融机构的审慎监管和金融安全,但是,证券公司的审慎监管例外,由澳大利亚证券和投资委员会负责。由于澳大利亚的监管体系包括两个主要监管机关,此模式可以称为“双头模式”(twin peaks model)。
     
        另外,在澳大利亚的金融监管体系中,还有其他一些重要机构。比如,澳大利亚储备银行(Reserve Bank of Australia)是中央银行,负责货币政策和金融体系的整体安全;与英格兰银行一样,它也不再对于个体银行进行审慎经营监管[4]。澳大利亚竞争和消费者委员会(Australian Competition and Consumer Commission)有权监管金融市场中的不正当竞争和消费者保护等问题。最后,澳大利亚联邦财政部负责金融体系和财务政策的制定和执行等。
     
        总言之,虽然澳大利亚的“双头”监管模式与英国的“统一”监管模式存在差异,但二者的基本理念在本质上是一致的,可以统称为“集中监管”模式。它们都是对于银行业、证券业和保险业之间传统边界日益模糊化的直接反应,都是试图处理由于大型金融集团的成立和新型金融工具及产品的出现而导致的监管权限划分问题。
     
        二、国际比较及对我国的启示
     
        (一)各国比较分析及最新发展
     
        由上可见,美国、英国和澳大利亚的金融监管模式互不相同,各有千秋,都很有代表性。具体而言,美国的“多头监管”模式存在很多的监管机关,它们按照金融机构或金融功能的标准进行分块监管;英国的“统一监管”模式则完全相反,只有一个超级的监管机关,对于几乎所有的金融机构和产品进行监管,而且,既包括市场监管又包括审慎监管;澳大利亚的“双头监管”模式处于二者之间,没有像美国那样存在多达几十个的监管机关,但也没有像英国那样只设立一个监管机关。从某种意义上说,美国模式比较保守,英国模式比较激进,而澳大利亚模式是二者的一个折衷。
     
        当然,每种模式都有自己的利弊之处,一种模式的优点通常就是另一种模式的缺点,反之亦然。对于传统的多头监管模式而言,其主要问题在于,第一,它很难适应金融自由化浪潮下的金融发展,比如,混业经营、金融创新和大型金融集团的出现等,多头监管就像“铁路警察,各管一段”,对于横跨多个行业的金融产品或机构缺乏整体认识,从而无法进行有效监管。第二,现实中,各个监管机关之间的权责分工难免存在模糊之处,导致有时监管过度,而有时监管不足。出于种种原因,特别是部门利益的考虑,各方可能在监管事务上进行寻租,从而降低监管效率。一方面,对于某些棘手问题,各方可能相互推诿责任,导致监管空白;被监管者也游刃于各监管者之间,打擦边球。学者认为,2001年美国的安然公司破产案就充分暴露了美国金融市场上会计欺诈问题的多头监管弊端[5];同一年,澳大利亚发生了HIH保险公司的破产案,是迄今为止澳大利亚历史上最大的公司破产案。调查发现,金融监管交叉和空白是导致该破产案的一个重要原因,比如,澳大利亚审慎监管局与澳大利亚证券和投资委员会都行动迟缓,怠于采取任何措施,认为那是对方的职责范围[6]。
     
        另一方面,对于监管领域的肥差美缺,各方监管机关又争夺监管权。这种权力争夺和倾轧导致政出多门,监管重叠,徒增监管成本;同时,由于监管方众多,各方的监管风格不一样,使得监管结构非常复杂,从而增加被监管者的守法成本。在多头监管特征最为明显的美国,上述问题也最为严重,极大地影响了美国金融市场的国际竞争力。数据显示,美国的各种金融监管机构多达115个,其监管成本是采取了统一监管模式的英国的12倍之多[7];由于守法成本的比较优势,近年来英国金融市场已经明显地超越了美国,成为国际融资的首选之地。比如,在2005年,英国伦敦股票交易所的融资额超过了纽约股票交易所和纳斯达克市场的总和。同样,在采取“双头监管”的澳大利亚,虽然监管者减少到两个,即审慎监管局与证券和投资委员会,但有些学者仍然认为二者存在监管交叉领域,导致监管过度[8]。
     
        统一监管模式可以解决上述问题,但是,它也有自身的弊端。第一,虽然统一监管模式具有规模效益,降低监管成本,但是,一个机关集整个金融市场的监管大权于一身,恐有权力过大之虞。第二,金融市场的各种监管职责之间可能性质不同,需要采取不同的监管理念,将其悉数置于一个机构手中,可能难以应付,甚至出现内部冲突,投鼠忌器,顾此失彼。比如,审慎监管关注的市场风险和对象不同于普通的市场监管,因此最好单设一个机构进行监管,这正是澳大利亚采取“双头监管”模式的一个重要原因[9]。第三,统一监管机关的监管范围非常广泛,监管事务繁多,可能导致其高级管理层不堪重负,从而降低监管效率。相比而言,在多头监管模式下,监管机关能够更加专业化,从而提高监管水平。第四,虽然统一监管机关解决了责任推诿的问题,但其同时产生了一个名誉牵连的问题,即它们内部某一个监管部门出现的问题都会影响到监管机关的整体声誉,从而连累其它部门的监管声誉。
     
        最后,统一监管模式仍然存在官僚主义和责任推诿等问题。虽然英国采取了统一监管模式,但英国金融服务监管局内部仍然保留了传统的行业分类,即内部设置了分别监管银行、证券公司和保险公司的不同部门。因此,统一监管机构实际上只是将多个金融行业监管者置于一个共同的管理体制下,从而增强他们之间的合作和协调,而没有真正地从本质上建立一个针对大型金融集团进行整体风险监管的新型机制。从这个意义上讲,统一监管模式迄今为止还只是形式上的统一,而未实现实质上的统一。
     
        (二)我国的金融监管体制及改革
     
        我国现行的金融监管体制基本上是参照美国体制建立的,采取了分业经营和多头监管模式。具言之,银行、证券和保险分业经营[10],与此相应,分业监管模式逐步成形。第一,1992年10月,国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会(简称“证监会”)成立,二者后于1998年4月合并为证监会,作为国务院直属正部级事业单位,依法对全国证券市场进行统一监管。第二,1998年11月,中国保险监督管理委员会(简称“保监会”)成立,负责全国保险市场的监管。第三,2003年4月,中国银行监督管理委员会(简称“银监会”)成立,行使银行业监管职能。最后,中国人民银行专门行使中央银行职能,集中力量进行金融宏观调控与管理。上述四个专职型的金融监管权力机关是我国目前最核心的金融监管主体,合称“一行三会”;另外,还有一些兼负金融监管职责的国家机关,包括财政部、国家发改委、外汇管理局以及审计署等。
     
        与其他各国一样,我国的金融监管体制也面临着各种问题和挑战。现实中,金融创新和通过金融控股公司进行混业经营的事例日益增多,层出不穷。比如,金融业务交叉性产品和金融衍生工具大量出现;大型金融集团开始浮出水面,比较有代表性的包括中国光大集团、中信集团、中国平安集团等,都是在同一利益主体下进行多元经营,涉及银行、证券、保险以及信托和资产管理等金融服务领域。这些金融市场的新发展对于我国的分业监管模式提出了新的要求。
     
        如前文所述,美国、英国和澳大利亚对于金融监管体制改革问题采取了不同的应对措施,各有优劣。有些学者主张,我国应当立即建立类似于英国的统一监管体制,比如,在证监会、保监会和银监会的基础上成立一个金融监管局[11]。笔者认为,虽然该方案能够解决问题,但其过于激进,成本高昂,难谓最佳方案。改革应当基于现实,循序渐进,尽量保持监管环境的平稳发展。在对于国外模式进行具体甄选时,不仅需要注意它们各自的客观特点,还必须理解它们在本国的产生背景,并考虑我国的具体国情。基于此原则,笔者将上述三国的监管模式视为我国金融监管体制改革的缓、中、急三个策略,即美国的“多头监管”模式为缓策,澳大利亚的“双头监管”模式为中策,而英国的“统一监管”模式为急策。
     
        一方面,我们需要了解,各国在金融监管体制改革方面的重大差异具有其深层次的本土原因。以美国和英国为例,首先,两国在金融自由化方面的起点相差甚远。与美国相比,英国的金融监管体系更为灵活和富有弹性,在金融自由化方面的改革进程更快,从而为金融监管体制的现代化改革提供了坚实基础。其次,两国的政治体制不同,美国是联邦制,其金融监管体制分为联邦和州两个层面,而英国是单一制,更容易采取统一监管模式。最后,两国中央银行在本国的地位和影响力不可同日而语。美联储在美国的政治影响远胜于英格兰银行在英国的政治影响,从以往的监管表现看,美联储也显然更胜一筹,这些因素都极大地影响了金融监管体制改革中的权力再分配。
     
        另一方面,我们需要注意本国国情。我国现行的分业监管体系建立时间还不长,加上我国目前还是以分业经营为主,混业经营尚处于探索和试点过程中,目前的监管体系总体运行良好,基本能够实现金融业的有效监管。因此,现阶段似乎还没有进行大规模结构性改革的迫切需要,对于新出现的金融创新和金融集团监管问题,美国的“多头监管”模式为我国提供了一个近期改革的参考,故称为缓策。美国格莱姆法引入了功能监管的理念,并将金融控股公司的监管权赋予了美联储,解决了混业经营和金融集团监管的燃眉之急。
     
        笔者认为,这个方案比较符合我国目前现实,能够以尽量最小的改革成本解决实际问题,这也是2007年第三次全国金融工作会议的基本精神,希望通过加强各个监管机关之间的协调机制等措施实现有效监管。具体而言,在监管协调方面,人民银行、证监会、保监会和银监会已经建立起了比较正式的联席会议制度,虽然存在一些问题,比如协调机制缺乏足够的动力和约束等,但可以采取措施进行改善,并且加强与财政部、国家发展与改革委员会等相关部门的监管协调。对于金融控股公司,可以参照美国让美联储进行监管的做法,由人民银行协调各方,整合监管资源,行使监管职能,积累监管经验。
     
        当然,上述的美国模式只是权益之计,中长期目标还应当是英国或澳大利亚的集中监管模式。如前所述,美国格莱姆法只是局部改革,并没有从根本上改变传统的分业监管模式,其监管体系仍然弊端重重,难以满足美国发达的金融市场的需要。的确,自上个世纪初以来,美国的金融体制改革都是零敲碎打,头痛医头,脚痛医脚,而缺乏一个全面整体的检讨和理性的重构,已经无法适应金融现代化的历史潮流。[12]与此相对,集中监管模式是对于现代金融市场新发展的直接回应,正面回答了金融监管现代化的问题,能够更加有效地监管传统边界日益模糊的金融市场。
     
        从国际上看,集中监管模式代表了金融监管体制改革的总体趋势和未来方向。比如,德国、日本和韩国等国家都先后进行了改革,并采用了该监管模式[13]。不过,对于英国的完全统一模式与澳大利亚的双头监管模式的优劣比较,由于二者运行时间都不长,并不十分清楚。笔者认为,在当前情况下,澳大利亚模式似乎更为妥当,可作中策,而英国模式则显得过急,俟将来时机成熟再考虑不迟。原因在于,第一,尽管我国的金融市场发展迅猛,但远未达到像英国、美国等发达国家中金融现代化的程度;第二,更为重要的是,如前所述,完全统一的监管模式存在很多弊端,特别是市场监管与审慎监管在性质和方式上存在重大区别,从而由同一机构监管容易导致内部冲突等。
     
        现实中,澳大利亚的双头监管模式运行效果总体不错,各界评价很高。2006年,在双头监管模式建立十周年之际,澳大利亚政府对于该监管模式的实践效果进行了评估,发现虽然该模式仍存在双头监管机关之间的监管重叠问题,但该问题并不严重,且可以通过加强二者的协调机制等方式解决,而另一方面,该模式的优点非常突出,远超过其缺点。因此,最终结论是,支持继续适用双头监管模式,而拒绝采用统一监管模式[14]。另外,在目前的全球金融危机中,澳大利亚的金融机构基本上没有出现重大问题,整个金融体系运行良好,与美国和欧洲各国形成鲜明对比,再次彰显了双头监管模式的优越性。最后,由于多头监管模式的重重弊端和金融危机的惨痛教训,美国正在积极考虑进行金融监管体系的改革。2008年3月,美国财政部公布了金融体制改革的建议稿,在对于各国金融监管体制进行仔细研究和慎重考虑后,认为其改革方向不是以英国为代表的统一监管模式,而是以澳大利亚为代表的双头监管模式,即在中央银行之外设立一个审慎监管机关和一个市场监管机关[15]。这些国际最新发展应当引起我国的足够重视,并进行参考和借鉴。
     
        三、结论
     
        金融市场的各种新发展,比如金融自由化、金融创新和金融集团的出现等,对于金融监管体制提出了新的要求和挑战。近年来,英美法系各国都先后进行了金融体制改革,力图实现金融监管现代化,以满足现实需要。总体而言,各国的监管模式可以大致归纳为三类:第一类是以美国为代表的“多头监管”模式;第二类是以英国为代表的“统一监管”模式;第三类是以澳大利亚为代表的“双头监管”模式。相对而言,美国模式比较保守,英国模式比较激进,而澳大利亚模式是二者的一个折衷和平衡。我国的金融体制改革需要实事求是,循序渐进:在短期可以借鉴美国模式,在保持现行分业监管的格局下,加强监管协调机制,解决金融创新和金融控股公司等方面的急迫问题;在中长期,随着我国金融市场的不断发展,分业监管将最终被集中监管模式取代,而从国际最新发展看,与英国模式相比,澳大利亚模式似乎更符合当前经济现实和监管要求,值得我国重点关注。

    【作者简介】
    黄辉,香港中文大学法学院教授。
    【注释】
    [1]促使金融监管体制改革的动因很多,比如,经济全球化、金融创新和混业经营、以及金融集团的出现与发展等,关于此问题的详细讨论,参见黄辉:《金融监管体制改革:国际比较与分析》,王保树主编《商事法论集》第10卷,北京:法律出版社,2006年,第224~227页。
    [2]格拉斯法第16节,12 U.S.C.§24(2000);格拉斯法第21节,12 U.S.C.§378(2000)。
    [3] Memorandum of Understandingbetween HM Treasury, the Bankof Englandandthe Financial Services Authority, para.2,3.
    [4]Reserve Bank Act1959;Banking Act1959.
    [5]Jerry Markham,‘ Super Regulator: A Comparative A- nalysisof Securitiesand Derivative Regulationinthe US, the UKand Japan’(2003)28(2) Brooklyn Journalof International Law 320,398.
    [6] Commonwealth of Australia, HIH Royal Commission (2003)The Failureof HIHInsurance, volume1: ACor- porate Colapseandits Lesson.
    [7]Eilis Feran,‘Examiningthe UK’ s Experiencein A- doptingthe Single Financial Regulator Model‘(2003)28 Brooklyn Journalof International Law257.
    [8]See e.g., Michael A.Adams, etal,’ Preliminaryre- viewofover-regulationin Australianfinancialservices‘(2006)20 Australian Journalof Corporate Law1.
    [9] Australian Departmentofthe Treasury, Financial System Inquiry: Final Report(Canberra: AGPS,1997)(the Walis Report).
    [10]《商业银行法》第43条,《证券法》第6、129条,《保险法》第5、91、104条等。
    [11]参见杨筱燕、刘延冰:《金融控股公司监管体系如何设计》, 《金融论坛》, 2004年第9期,第26~28页;陈剑平:《改革与完善中国金融监管体制的法律思考》,上海:《上海经济研究》,2006年第2期。
    [12]Elizabeth Brown,` E Pluribus Unum -Outof Many, One: Whythe United States Needsa Single Financial Serv- ices Agency’(2005)14(1)Universityof Miami Busi- ness Law Review1,10~26.
    [13]同注[1],第241~243页。
    [14]Regulation Task force, Rethinking Regulation-Report of the Taskforceon Reducing Regulatory Burdenson Business (2006)88.
    [15]US Department of the Treasury, Blue Printfora Mod- ernized Financial Regulatory Structure(2008)Part VI.

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