全国人大常委会授权暂停法律适用的合宪性分析
2020/7/16 9:53:59  点击率[27]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】宪法学
    【出处】《人大研究》2020年第5期
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】全国人大常委会;合宪性
    【全文】

      全面依法治国作为坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,要求必须实现改革决策与立法决策紧密结合、协调同步,“始终坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治”[1]。在新的改革思路的引领下,由全国人大常委会按照法定程序授权改革试点地区暂时停止适用部分法律规定,使得深化改革对法律规则灵活性的客观要求与法律稳定性之间的紧张关系得以缓解,为试点改革破除制度性障碍,构成了新时代实现重大改革于法有据的新的制度设计。考察授权暂停法律适用的合宪性是理论界和实务界面临的重大问题,这主要基于:其一,处理好改革先行试点与法律普遍适用的关系正是实现法治引领和规范改革机制建设的重要内容[2]。其二,授权暂停法律适用是宪法有关全国人大及其常委会职权规定的具体实施,关乎法律的普遍性以及法制统一原则,确保该制度的合宪性是保证宪法有效实施和发展的前提之一。其三,“改革开放只有进行时,没有完成时”[3]。改革的长期性及不断深化决定了授权暂停法律适用在今后相当长的一段时期内还将继续实施。因此,在对该制度开展合宪性考察的基础上,需要明确其宪法界限,消弭今后该制度运行中可能存在的违宪风险。
     
      自授权暂停法律适用实施以来,学界就对其合宪合法性存在较大争论,主要围绕授权决定的位阶[4]、主体的适格[5]、全国人大常委会的职权[6]、合宪性推定原则[7]等展开论述。既有研究成果揭示了暂停法律适用中的合法性问题,使相关研究从宏观性制度描述进入到了微观分析层面,但是并未从制度运行的合宪性角度予以论述,较少涉及合宪性支持及其宪法理论,即使注意到了宪法在该制度运行中的重要性,对于其宪法判断也较为简单化,缺乏具体展开。全国人大常委会授权暂停法律适用在通过立法程序获得民意正当性之外,也需要通过宪法规范和原则的审视,并借此确定其合宪性边界。本文选择回归宪法文本,在分析授权暂停法律适用中的宪法理论的基础上,探讨该制度的合宪性,并分析其应坚持的宪法界限,这既是讨论授权暂停法律适用必要的出发点,也是理解该制度不断推行的基础。
     
      一、授权暂停法律适用中的宪法理论
     
      (一)全国人大及其常委会宪法职权的界限
     
      立法权居于我国国家权力体系的首要位置,通过立法权的行使将人民的意志法律化,进而由居于从属地位的司法机关、行政机关和监察机关来适用和执行已经法律化的人民意志[8]。全国人民代表大会自身的宪法地位以及广泛的民意基础决定了其职权范围比全国人大常委会更广,而全国人大常委会地位的从属性、权力的依他性也决定了其职权的有限性[10]。正如胡乔木曾指出,“加强了全国人民代表大会常务委员会的地位和作用,但全国人大常委会不能完全同全国人大并列起来”[9]。因此,既然全国人大常委会附属于全国人大,其职权也只能附属于全国人大,据此全国人大当然也就享有全国人大常委会的职权[11],而全国人大常委会除了可以行使宪法所明确规定的法定职权之外,对于有关其他事项的职权的行使必须得到全国人大的授权。鉴于此,对暂停法律适用的宪法考察首先需要明确该权力行使是否属于全国人大常委会的职权范畴。
     
      2015年3月修改的《立法法》第十三条明确了全国人大及其常委会“授权暂停法律适用”的职权,为该项制度的创设提供了合法性基础,然而宪法文本对该职权规定的缺失却使得授权暂停法律适用在宪法层面被边缘化。当下该制度实施面临的宪法问题之一是授权暂停法律适用是否属于全国人大及其常委会的法定职权之一。有学者认为,“暂停法律适用不应从宪法或者法律的兜底条款中推论出来,即不应该是推定的权力,而应该是明确规定的权力”[12]。这一问题属于宪法学角度的元宪法问题,对宪法规定本身的质疑对通过宪法修改将“授权暂停法律适用”纳入全国人大及其常委会的法定职权或许具有意义,但问题的解决不能依赖于未来修宪,在宪法尚未明确扩充全国人大及其常委会立法职权之前,需要基于现有的宪法规范框架来审视授权暂停法律适用制度。进一步思考,其问题的关键在于在宪法没有明确赋予全国人大及其常委会该项权力的情况下,《立法法》第十三条对宪法文本中有关全国人大及其常委会职权规定的扩展是否合宪。
     
      (二)国家法制统一原则的实施
     
      我国统一的多民族国家的国情以及单一制的国家结构形式决定了必须坚持法制统一原则,这既有助于形成强有力的国家政权,也是人民民主专政的体现和要求。1982年宪法在第五条增加了“国家维护社会主义法制的统一和尊严”的规定,法制统一原则作为法治原则的基本要求在宪法层面得以体现,并贯穿于立法、执法、守法的全过程。法制统一原则的内涵具有多样性,主要包括法律制度、法律规范的体系化与统一化,以及法律运行的统一[13]。同样,蔡定剑教授认为,所谓法制统一,既要求立法上的统一,也强调法律实施上的统一。前者主要是指立法权的统一,即由全国人大及其常委会行使我国国家立法权,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的立法属于全国人大立法权的一部分[14]。后者主要指法的一体适用,即全国人大及其常委会制定的法律,在中国主权范围内具有一体遵循的效力。
     
      全国性法律的统一适用不仅由独立统一的主权国家的性质所决定,更是一个民主法治国家坚持法律面前人人平等的应有之义[15]。试点改革通过暂停法律适用这种“试验性立法”方式推行,对不适宜改革实践的法律暂停适用,待时机成熟再在全国范围内对该法律进行修改,这必然出现试点改革区域内外在全国性法律适用上的非一致性,即同一部法律在不同地区产生不同效力的现象,法制统一原则在此便成了“烫手山芋”。有学者认为,这种立法权力的分配或特别授权,漠视了现有的地方竞争“打擦边球”推进制度变革的事实[16]。还有学者担忧这将形成“法律豁免区”,并形成事实上的治外法权,违背公平改革的价值追求[17]。另有学者认为,出于特定目的的考量,对已经制定生效的法律法规在其特定的效力范围内暂时停止适用,直接违背了法律的普遍性要求[18]。授权暂停法律适用势必影响部分法律在改革地区的实施状况,其法律适用的局部性调整是否构成对法制统一原则的破坏,亟待从宪法角度作出回应。
     
      (三)权利平等原则的实施
     
      法律面前的平等所体现的基本精神则是法律平等地适用于一切公民,在适用中不能有法律未事先规定的特权和例外[19]。法律的普遍性决定了法律不是针对某一个人或某一区域的人,而是全体公民,所设想的适用对象也非特定事件而是一般现象。只有公民平等地适用法律,才能保证所有成员平等享有社会提供的政治、经济、文化等方面的发展机会[20]。由此自然延伸出的是,人人在法律上享有平等的权利是“公民在法律面前一律平等”的核心内容。权利平等既要求在权力分配上坚持无差别待遇原则,还强调将平等原则贯穿于所有法律实施过程中,包括适用法律上的整齐划一、守法上的无差别对待[21]。既然法的平等原则要求每一个自然人在立法、执法、司法全过程获得平等对待,那么由一定公民组成的集合体的各区域自然也应平等适用法律、平等享有权利。因而,不同地区同一法律适用上需要坚持平等性,在法律没有特殊规定的情况下,任何区域都不能超越法律而享有特权[22]。基于改革发展的需要以决定的形式授权特定地区暂停法律适用,表明了改革试点区域在法律适用上享有“特殊权利”。有学者就指出,特权就是要求法律保护自身以经常突破法定界限[23]。还有学者认为,这种法律适用上的差异性特权所导致的区域发展不平衡既是对法制统一原则的挑战也违背了平等原则[24]。尽管这种方式契合了改革的需要,且相较于过去“改革先行、先破后立”的改革方式已有较大进步,但是暂停法律适用的做法“只是实现了为了改革发展的需要从直接冲突现有法律规范的方式转变为通过形式合法的方式谋求差别对待的权利,实现了规范面前的不平等向规范内的不平等的转变”[25]。因此,需要通过对宪法原则和规范的审视来思考授权暂停法律适用对权利平等原则造成的影响。
     
      二、授权暂停法律适用的合宪性证成
     
      (一)基于宪法文本的考察
     
      正如改革开放初期的改革思路一样,授权暂停法律适用也经历了“先实践、后立法”的发展路径。从最早授权暂停法律适用的实践来看,官方认为,该制度实施的依据来自于宪法第八十九条兜底条款的规定,即国务院享有“全国人大和全国人大常委会授予的其他职权”,从这一条款推导出国务院可以基于全国人大常委会的授权在行政审批制度改革中暂停适用部分法律规定。但这一依据的认定仅停留在政策层面,宪法文本第六十二条和第六十七条并未对授权暂停法律适用加以认定,该项职权在宪法法律规范上的缺位形成了授权暂停法律适用的必要性与合宪性之间的鸿沟。可见,早期的授权暂停法律适用缺少宪法法律文本依据。
     
      2015年《立法法》第十三条的增加为授权暂停法律适用提供了合法性依据,也意味着对此前改革试点中暂停法律适用的肯定。然而基于宪法文本的考察,我们仍可以发现,宪法第六十二条和第六十七条尚未确认授权暂停法律适用这一职权。鉴于此,则需要进一步判断《立法法》第十三条的合宪性,需要从以下两方面加以分析。
     
      第一,全国人大是否当然拥有授权暂停法律适用的宪法职权?全国人大授权的职权范围在于:一是宪法明确规定属于自己的职权,二是基于其性质应当由其行使的职权。根据宪法第六十二条的规定,作为最高国家权力机关的全国人大是否具有在改革过程中授权暂停适用部分法律规定的职权?所谓最高国家权力机关是指“掌握或者拥有最重要和最根本的国家权力的机关”[26],其在公权力机关序列中具有“相对优越性”[27]。1954年宪法草案的报告指出,全国人大完全统一地行使最高的国家权力,能够对全国性的重大问题作出决定并监督其实施[28]。有学者认为,宪法第六十二条的兜底条款指的是尽管宪法和法律尚未明确该职权的归属,但基于对该职权的性质和对全国人大作为最高国家权力机关的性质的判断,可以认定某项职权应由全国人大行使[29]。其中,凡是具有创制性、全局性、根本性的事项,则属于宪法第六十二条第十六项规定的职权[30]。授权暂停法律适用直接关乎全国性法律在试点区域内外的效力与否,既涉及法律的普遍性和统一性,又影响试点改革的推进及其成果在全国的复制推广。宪法确认了全国人大最高立法机关的地位,其有权制定和修改一系列基本法律,自然也就有权限制部分法律规定在特定区域或特定实施机关的适用。可见,无论从全国人大的性质还是暂停法律适用的实践判断,授权暂停法律适用理应属于行使最高国家权力的全国人大的职权之一。
     
      第二,全国人大常委会是否通过宪法第六十七条第二十二项获得该职权?宪法规范具有原则性与抽象性的特点,法律则是宪法规范的具体化,因此,宪法需要通过具体化的法律规范得以实施,这也意味着判断法律条款的合宪性与对相应宪法条款的解释是同步进行的。从这一角度出发,立法的过程也是对宪法进行解释的过程,通过制定法律实现宪法规范的具体化可以看成是一种广义上的宪法解释活动[31]。正如有的学者所言,立法成为发展宪法的主流方式[32],宪法实施的主要路径就是宪法规范的法律化[33]。因此,审查具体法律规范的合宪性,应将其与相应宪法文本进行比较。宪法性法律作为离宪法最近的法律,使得宪法的核心内容得以延伸[34]。立法法是宪法有关立法权行使规则的具体化,而全国人大新增《立法法》第十三条,体现了最高国家权力机关的意志,是全国人大通过立法的形式将自身所享有的“授权暂停法律适用权”授予全国人大常委会,其构成了对宪法第六十七条第二十二项的解释[35],是对宪法有关全国人大常委会职权规定的丰富与发展。
     
      可见,《立法法》第十三条是宪法立法权力运行规则得以有效实施的具体体现,为授权暂停法律适用提供了法律依据,其与宪法有关全国人大及其常委会的职权规定具有内在一致性。基于法律规范与宪法文本的比较发现,《立法法》第十三条是最高国家权力机关意志的体现,是宪法文本内容的具体化和延伸,授权暂停法律适用符合形式合宪性的要求。
     
      (二)基于宪法目的的考察
     
      对授权暂停法律适用的“目的正当性”判断,意在审视该制度的目标是否具有宪法上的正当性。在审查方式上,从宪法规范之客观目的或立法原意出发进行解释,判断其是否基于宪法目的的考量。
     
      第一,宪法序言规定了“坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济”的“改革条款”。“当代中国的宪法变迁,从一开始就和整个社会的大变革息息相关”[36],宪法中的“改革条款”不单指改革措施的推行,也包括对保障改革顺利推进的灵活性制度的创设,随着经济、政治、文化、社会、生态等领域进入全面深化改革时期,更需要在既有的宪法规范框架内创新改革思路与方式。授权暂停法律适用旨在避免改革内容与法律规则的不协调,保障改革顺利推进,其授权改革试点涵盖多项改革领域,是宪法“改革开放”基本国策和“不断完善社会主义的各项制度”任务的具体实施。同时,“发展社会主义市场经济”既是“改革开放”的重要内容也是其必然结果,而“实行外商投资准入前国民待遇原则,建立与国际化、全球化的市场准入体系相适应的市场经济规则体系,就是坚持改革开放、发展社会主义市场经济的立法目的”[37]。授权暂停法律适用制度起步于经济体制改革领域,正是为了弥补“市场化程度不足”的困境,符合改革开放和发展社会主义市场经济的宪法目的。而如果一味地强调法制统一,不以授权决定的方式保证改革“先行先试”,将面临巨大的改革风险,亦或扼杀改革的火种,最终延缓国家的改革进程及社会进步,原因在于:一是社会主义法律体系的形成使得“先改革、后立法”的改革思路不再具有适当性;二是改革的全面深入要求改革应当科学稳妥地推进,最大限度地规避改革风险,降低改革成本与阻力。由此,十八届四中全会提出了“授权决定和改革决定”的改革路径。
     
      第二,宪法总纲规定了“实行依法治国,建设社会主义法治国家”的“法治条款”。1999年宪法修正案把“依法治国”作为国家的根本任务确立下来,十八届四中全会对新时期“依法治国”提出了新的要求,完善的法律体系以及良好的立法、执法、司法制度等是依法治国必不可少的组成要素。授权暂停法律适用作为修改法律的试验程序[38],是在法律修改的必要性尚不明确的情况下,通过采取局部“试错”性质的检验措施为法律的修改提供依据[39],以实现“立法主动适应改革和经济社会发展需要”,重大改革于法有据。截至2019年12月底,授权暂停适用的46部法律中,有24部法律基于试点改革的实践效果完成了修改,修改率为52.2%,这表明授权暂停法律适用将改革试点的实践效果作为法律修改的依据,有效解决了法律规则与社会发展不相适应的问题,从而完善相应的法律法规。这种创新式的立法方式成为完善我国法律体系的特殊路径,该制度运行与“实行依法治国”的宪法目的具有一致性。同时,试点改革推行的诸如公益诉讼制度改革、刑事案件认罪认罚从宽制度改革、人民陪审员制度改革等,均是贯彻落实依法治国的重大举措,符合“建设社会主义法治国家”的宪法目的。
     
      (三)基于宪法基本原则与精神的考察
     
      合宪性审查中的“宪”,既包括宪法典,也包括宪法原则、宪法精神与宪法解释[40]。宪法第五条第三款规定的“与宪法相抵触”的情形就包括了“违背宪法的基本精神和原则”的情形[41]。《立法法》第三条强调了立法应当遵循宪法的基本原则,宪法确立的基本原则是一切法的规范必须遵循的[42]。宪法原则“直接决定着宪法的性质、内容和价值倾向”[43],并“判断公共权力和政治组织行为的合法性和确当性”[44]。而宪法精神则“发挥价值引导、规范调整与凝聚社会共识的功能,使所有立法体现宪法价值,保持其合宪性基础”[45]。因此,契合宪法的基本原则和精神是立宪和行宪过程的前提和必然要求。如果授权暂停法律适用符合宪法的基本原则与精神,则该制度进一步获得宪法正当性。
     
      宪法所确立的“一个中心,两个基本点”的基本路线集中反映了宪法的基本原则。2018年宪法修正案进一步确认了党的领导核心地位,体现了国家根本制度和党的领导权的本质同一性[46]。立法遵循宪法的基本原则,就是要坚持党的领导的原则,把立法工作同国家改革、发展、稳定的重大决策紧密结合起来[47]。十八届四中全会强调,加强党中央对触及重大体制和重大政策调整的立法工作的领导。从已有授权改革试点的实践来看,各项改革均是对党中央重要政策和重大决策的贯彻和实施,然后通过立法程序将其上升为国家意志,可以说党中央的重要政策和重大决策是授权暂停法律适用的起点。同时,“授权决定和改革决定相关工作”作为独立的一项立法计划被列入全国人大常委会的立法工作计划中,并提出了有关授权决定和改革决定的立法规划,如《全国人大常委会2018年立法工作计划》就提出了10件需在2018年考虑的授权决定和改革决定。这些涉及暂停法律适用的立法规划经过党中央批准,也就意味着党中央对在重大改革事项中授权暂停法律适用的认可。因此,授权暂停法律适用是坚持党对立法工作的领导的具体体现,符合坚持党的领导的基本原则,执政党的批准与认可使得该制度进一步获得政治正当性。
     
      除此之外,民主、法治与人权也是宪法的基本原则与精神。首先,授权暂停法律适用是事关改革与法治良性互动的重大命题,由全国人大及其常委会作出授权决定,是代表人民行使最高国家权力的根本体现,是坚持人民主权原则的结果,体现了“国家的一切权力属于人民”的宪法要求,符合宪法所体现的民主精神。其次,授权决定出台过程具有规范的程序设置,“在规范立法程序方面开辟了一条新的路径”[48]。对于不适应宪法目标的法律通过局部“试错”的方式加以修缮,为法律的全面修改积累经验,符合“一切法律法规都不得与宪法相抵触”的宪法要求。再次,授权暂停法律适用的终极目的则是促进经济、政治、文化、社会等多方面的改革发展,最大程度地维护和实现人民的利益。可见,《立法法》第十三条是宪法基本原则和精神在立法权力运行方面的集中体现,授权暂停法律适用的正当性基础正是来源于宪法“民主、法治、人权”的基本原则与精神。
     
      (四)基于宪法改革规范下的必要性考察
     
      从《立法法》第十三条的文本来看,授权暂停法律适用的出发点在于“改革发展的需要”,以此保证宪法中改革目标的实现。立法先行、立法跟进、立法前瞻均具有实现立法决策和改革决策相衔接、相协调的功能[49],然而以上三种方式均存在“制度困境”,立法授权方式在解决改革“先行先试”中改革内容与法律规范不协调的问题上具有独特优势。其一,立法先行要求“先立法、后改革”,而绝大多数立法需要以制度运行的实践效果和经验为依据,先立法无法预知所立之法是否真正为改革所需,可能会导致立法无法满足改革需求。该类方式主要集中于诸如国家重要制度、全国人大专属立法权等方面的事项,如通过立法法的修改赋予设区的市地方立法权。其二,立法跟进是及时根据改革情况完善法律制度,防止法律滞后,然而改革推行时法律尚未制定或修改,造成改革“无法可依”的局面,这也可能导致改革中的“法律真空”。其三,立法前瞻是对于正在探索的改革领域,立法只确定基本制度和规则,为改革中探索预留空间,然而该类方式仅适用于那些暂时只需要宏观制度安排而无需具体制度设计和必要规范的改革领域,这表明其所能保证立法和改革决策相衔接的范围和能力十分有限。
     
      随着中国特色社会主义法律体系不断完善,改革的“违法”空间越来越小,立法的重心也从制定法律向修改法律转变。吴邦国曾指出,“今后应将更多的立法精力放在法律的修改完善上……抓紧修改与经济社会发展不相适应的法律”[50]。面对冗长繁琐的法律修改程序与改革的时效性和紧迫性之间存在的天然张力,全国人大常委会依照法定程序授权有关的法律实施机关附条件、附期限地暂停法律适用,既不影响被授权的法律在全国的普遍施行,也不影响法律在被授权的地方和法律实施机关的施行。通过国家最高立法权的行使,对不符合客观形势发展变化和宪法精神的法律及时修改完善,最有效和最大限度地保证法律规则适应改革需要。局部的法律调整适用也便于及时检验试点效果,实现改革成果制度化,最大程度地保证了改革的科学性和稳妥性。在诸多方法之中,该制度可以有效达到预设目的,且在制度设计上注重限制其负面影响,符合宪法改革规范下的必要性的要求。
     
      三、授权暂停法律适用的宪法界限
     
      在授权暂停法律适用的“理想状态”下,法治与改革两方面的利益均得以必要的保护,彰显出新时代国家对于改革法治化的顶层设计,但该制度在实际运作中可能存在诸多弊病。比如已有的授权决定中有8项决定被延限,而法律文本中并未规定此种情形;对于改革试点中是否应该就试点情况向授权主体作出报告,法律并未规定,具体实践也不一致;暂停法律适用的领域已远远超出“行政管理领域”的范畴。因而在现实运行过程中,为将授权暂停法律适用对法制统一原则的影响限制在合理范围之内,应当注重加强对授权暂停法律适用的管控。一方面是由于改革的全面深化带来暂停法律适用领域的同步扩大;另一方面,作为妥善解决法治与改革矛盾的灵活性制度,应当尽量保证其规范合理的实施,使其真正发挥改革与法治的双重效能。尽管授权暂停法律适用通过形式和实质的审查具有合宪性,然而该制度的发展态势随时可能打破其合宪性状态[51],因而有必要明确其设立和运行的宪法界限。
     
      授权暂停法律适用制度的运用需要满足形式和实质的合宪性考量:(1)形式上,应根据不同改革事项的重要程度及特点选择授权和被授权主体,明确授权暂停法律适用的实施范围。如学界对能否由全国人大常委会授权决定推行监察体制改革试点存在争议[52]。《立法法》第十三条确立全国人大为授权暂停法律适用的主体之一,意味着并非所有改革事项都可由全国人大常委会授权实施,因此需要基于改革事项对全国性重要公共利益的影响程度来确定授权主体。本文认为,既然授权暂停法律适用涉及全国人大及其常委会立法权的行使,自然就应该遵循《立法法》第七条关于全国人大及其常委会立法权限的规定,即关于刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的暂停适用由全国人大授权决定,除此之外的其他法律的暂停适用由全国人大常委会授权决定;在全国人大闭会期间,全国人大常委会可以授权决定对全国人大制定的法律的部分内容暂停适用,但不得同该法律的基本原则相抵触。(2)应当突出暂停法律适用相较于一般立法形式的特殊性,明确其适用的界限。本文认为,全国人大及其常委会授权暂停法律适用存在一定的界限,主要包括:一是宪法的基本原则、基本精神。二是宪法所确立的中国特色社会主义根本制度、基本制度等,包括人民民主专政制度、中国共产党的领导制度和执政制度、根本政治制度、基本政治制度等。三是有关国家主权事项。有关国家主权的事项主要包括国家领土、国防、外交、国籍、出入境制度、国旗、国徽、国歌[53]。这些事项是国家对外主权的主要标志,是国家身份的核心表征及法律基础,关乎国家统一与政治稳定,不适宜暂停适用。但只涉及对内制度改革的部分事项仍可以暂停适用,如2017年武警部队改革中涉及到对国防法部分规定的暂停适用。四是宪法有关公民基本权利的事项。对于宪法中涉及公民基本权利的事项不能暂停适用,但是有利于进一步保障公民基本权利的除外,如人民陪审员制度改革中的制度实践。(3)在授权改革试点推行过程中,授权主体根据改革事项的不同特点,明确今后授权改革试点的期限以及对延期情况的法律规制,防止不同地区法律适用的长期不平等性。有区别地选择具有相应典型性和代表性的试点区域,保证试点改革的科学性与公平性。(4)在作出授权暂停法律适用决定前,需要对暂停法律适用的必要性和可行性进行充分论证,只有实践条件不成熟、需要先行先试的,才能采取暂停法律适用的方式。(5)授权暂停法律适用过程应公开透明,需通过民主正当性的检视,充分保障公众参与尤其是相关专家学者的参与论证,建立健全授权暂停法律适用公众参与程序机制。(6)充分发挥全国人大及其常委会在授权暂停法律适用中的主导作用。严格暂停法律适用的审议批准程序,加强对授权决定的合宪性审查,实现对暂停法律适用的同步监督。(7)定期总结暂停法律适用的实践情况。加强试点风险管控,及时纠正实施问题,客观总结试点经验及效果。实践证明有效的及时制定或修改法律;实践证明不宜调整的及时撤销决定,恢复法律适用。
     
      四、余论:以点带面,加强对全国人大常委会立法权的监督
     
      中国全面深化改革不断推进,改革领域不断拓展、程度不断加深、层次不断提升成为改革的必然趋势,这将进一步促使人大及其常委发挥立法在改革中的引领和推动作用,通过加强和改进新时代立法工作,为改革发展稳定提供法治保障[54]。自1982年宪法扩大全国人大常委会的职权以来,全国人大常委会通过行使立法权不断满足国家治理的需要,加之全国人大自身的特殊性致使其不能经常行使国家立法权,由此也出现了常委会的立法数量日渐膨胀、常委会立法对现实的控制力日臻发达、常委会的立法界限渐趋模糊等问题[55]。因此,明确全国人大常委会的立法界限既是我国人民民主专政的必然要求,也是发挥人大在国家治理现代化中的制度优势的题中之义。改革的紧迫性和时效性决定了其推行需要更高效地获得最高国家权力机关的确认,全国人大常委会的宪法职权便成为改革顺利推行的最直接的正当性来源。然而权力行使的高效性不能代替权力的民主正当性,更不能侵蚀法治的内核,改革利益的维护也不能无节制地挤压现行法治。授权暂停法律适用是“产生于中国国情和实践的法律话语体系和立法技术”[56]的重要内容,其作为全国人大及其常委会一项特殊的立法形式,未来或将随着改革发展趋势而制度化。以宪法审查的方式对该制度进行检讨,要求该制度的实施遵循必要的规范和界限,正是对全国人大常委会立法权监督的具体体现。授权暂停法律适用是立法引领和推动改革的典型宪治实践,规范全国人大常委会该项权力行使的界限,以此维护最高国家权力机关的宪法地位,这或许是实现全国人大对全国人大常委会的制度性监督的一个很好的切入点。

    【作者简介】
    焦洪昌,法学博士,中国政法大学法学院教授;
    曹舒,中国政法大学法学院博士研究生。
    【注释】
    [1][38]周成奎、刘松山、周伟:《以良法促善治,以监督护权威——人民代表大会制度三人谈》,载《中国法律评论》2018年第1期。
    [2]陈甦:《构建法治引领和规范改革的新常态》,载《法学研究》2014年第6期。
    [3]《习近平关于全面深化改革论述摘编》,中央文献出版社2014年版,第13页。
    [4]参见刘沛佩:《对自贸区法治创新的立法反思——以在自贸区内“暂时调整法律规定”为视角》,载《浙江工商大学学报》2015年第2期。
    [5][22]参见傅蔚冈、蒋红珍:《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》,载《东方法学》2014年第1期。
    [6]参见童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,载《法学》2016年第12期。
    [7][15][17][39]参见蔡金荣:《授权国务院暂时调整法律实施的法理问题——以设立中国(上海)自由贸易试验区为例》,载《法学》2014年第12期。
    [8]参见唐绍均:《试论对全国人民代表大会立法权的监督》,载《河北法学》2005年第7期。
    [9]参见郭林茂:《浅议全国人大常委会的职权》,载《人大研究》2014年第12期。
    [10]许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第669页。
    [11]秦强:《论全国人大与全国人大常委会的职权关系》,载《人大研究》2010年第12期。
    [12][48]徐亚文、刘洪彬:《中国(上海)自由贸易试验区与立法和行政法治——以全国人大常委会“调整法律实施”为切入点》,载《江西社会科学》2014年第1期。
    [13][16]蔡华、王逸飞:《法制统一原则再思考》,载《云南社会主义学院学报》2014年第3期。
    [14][26][29]蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2006年版,第184、300、320页。
    [18][24][25]参见庞凌:《地方人大无权暂时停止、悬 置地方性法规的适用》,载《法学》2017年第6期。
    [19]徐国栋:《平等原则:宪法原则还是民法原则》,载《法学》2009年第3期。
    [20]刘丹冰:《法制统一、人权保障与区域特色》,载《西北大学学报(哲学社会科学版)》2014年第1期。
    [21][23]闫国智、徐显明:《权利平等是我国公民平等权的根本内容——兼评“实施法律平等说”》,载《中国法学》1993年第4期。
    [27]参见黄明涛:《“最高国家权力机关”的权力边界》,载《中国法学》2019年第1期。
    [28]刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,载《刘少奇选集(下卷)》,人民出版社1985年版,第157页。
    [30][41]参见许安标、刘松山:《中华人民共和国宪法通释》,中国法制出版社2003年版,第184、29页。
    [31]韩大元:《论合宪性推定原则》,载《山西大学学报(哲学社会科学版)》2004年第3期。
    [32]参见林彦:《通过立法发展宪法——兼论宪法发展程序间的制度竞争》,载《清华法学》2013年第2期。
    [33][34]马岭:《宪法性法律的性质界定》,载《法律科学(西北政法学院学报)》2005年第1期。
    [35]也有学者认为,“在宪法没有赋予全国人大及其常委会该项权力的前提下,通过《立法法》承担了原本应该由宪法修改或者宪法解释承担的工作,结构性地泯灭了三者之间必须保持的宪法界限”。刘志刚:《暂时停止法律实施决定的正当性分析》,载《苏州大学学报(法学版)》2015年第4期。
    [36]常安:《“摸着石头过河”与“可改可不改的不改”——改革背景下的当代中国宪法变迁》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2010年第2期。
    [37]范进学:《授权与解释:中国(上海)自由贸易试验区变法模式之分析》,载《东方法学》2014年第2期。
    [40]韩大元:《关于推进合宪性审查工作的几点思考》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第2期。
    [42][47][53]全国人大常委会法制工作委员会国家法室:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年版,第13、15、43-44页。
    [43]莫纪宏:《论宪法原则》,载《中国法学》2001年第4期。
    [44]秦前红:《宪法原则论》,武汉大学出版社2012年版,第8页。
    [45]韩大元:《民法典编纂要体现宪法精神》,载《国家检察官学院学报》2016年第6期。
    [46]焦洪昌、江溯:《我国宪法修正案第三十六条的规范含义》,载《学习与探索》2019年第1期。
    [49]参见沈春耀:《坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一》,载《中国人大》2015年第20期。
    [50]吴邦国:《全国人民代表大会常务委员会工作报告》,载《中国人大》2011年第6期。
    [51]曹舒:《人大授权暂停法律实施的合宪性检讨与控制》,载《苏州大学学报(法学版)》2018年第1期。
    [52]参见沈岿:《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》,载《当代法学》2017年第4期。
    [54]栗战书:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2019年3月8日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》,载《中国人大》2019年第6期。
    [55]韩大元:《论全国人民代表大会之宪法地位》,载《法学评论》2013年第6期。
    [56]信春鹰:《改革开放40年全国人大及其常委会的立法工作》,载《求是》2019年第4期。

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