国土资源领域行政非诉执行检察监督难点与应对
2020/7/16 9:49:27  点击率[12]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】土地法
    【出处】检察日报
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】国土资源;监督
    【全文】

      “裁执分离”机制因突破行政强制执行主体法定性的要求,衍生出执法主体不明、执行程序不严及监督介入不足等问题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下,将“裁执分离”制度纳入到行政非诉强制执行的法律规定中,妥善厘清法院与组织实施机关之间的关系,完善检察监督立法,既是依法治国的迫切要求,也是践行检察使命担当的必然趋势。
     
      国土资源领域行政非诉执行案件属于行政非诉执行的一个类型,是指土地行政管理部门作出具体行政行为后,当事人未在规定期限内自动履行相应的义务,又未在法定期限内申请复议或者提起行政诉讼的情况下,行政机关依法申请法院强制执行的案件。
     
      尽管法律对国土资源领域行政非诉执行在条件、主体等方面作出了明确的规定,但国土资源领域执行案件的难度和阻力远超立法预期。在推进案件实施和缓解结案压力的多重需求下,法院对国土资源领域行政非诉执行进行了改革性创新,其中对执行影响最大的就是开启了“法院裁定、行政执行”的“裁执分离”模式。由法院负责审查行政处罚决定,准予执行的,将拆除地上建筑物、恢复土地原状等执行内容交执行标的物所在地政府组织实施,罚款、没收非法所得等金钱给付类的行政处罚仍由法院强制执行。
     
      国土资源领域行政非诉执行现状检视
     
      笔者所在A市于2016年在市政府的牵头下,发布《建立国土资源行政处罚执行案件“裁执分离”机制的通知》,推动实施改革。“裁执分离”改革以来,国土资源领域行政非诉执行情况如下:
     
      1.案件数量持续上升,执行难问题仍未解决。国土资源类行政非诉执行案件近年来增长速度快、准予执行率高,执行内容绝大部分为强制拆除违法建筑物、没收违法建筑物、恢复原状及退还土地等涉及行为请求权的处罚。罚金等涉及金钱执行内容的处罚数量较少。“裁执分离”实施以来,移交政府执行的案件数量逐渐增加,也实际推动了部分案件的有效执行,但是执行到位的案件数量比例仍然偏低。政府在“裁执分离”中并未全面发挥出提高案件执结率、化解执行难的优势。
     
      2.执行不规范现象有所增加。一是执行主体不确定,权责不清晰。法院认为“裁执分离”的执行主体是政府,对案件不再主动过问。在政府的安排下,城管、国土等部门均可能主导或者参与执行,也可能临时组成综合执法队伍完成。在法定职能上,国土、城管等部门均有自身的行政职能,但在“裁执分离”模式下,上述机关代表实施何种职能,并不清晰。二是执行程序不规范,期限管理松散。执行的启动时间与程序没有统一要求。以难度最大的拆除为例,拆除前是否发出强制拆除通知书、是否向强拆房屋所在地的村民委员会、村民小组张贴公告,组织强制拆除是否制作笔录等缺乏规范化,执法程序粗糙、随意性大。三是执行结案标准不统一。例如,强拆完成的程度、土地恢复原状的验收标准等没有统一规范,有些违法用地占用的是耕地,但仅拆除违法建筑即作结案处理,导致部分耕地硬底化严重,土地使用效能降低。此外,在执行的期限管理上比较松散,对拖延执行情况缺乏有效监管,超期执行现象广泛存在。
     
      国土资源领域行政非诉执行难的原因
     
      造成以上问题,原因主要有三:
     
      1.土地案件本身执行难度大。以A市近年违法用地类型为例,11%属于村民建私房,违法用地建筑耗费家庭大量财力物力;44%属于建造厂房,且几乎都征得当地村委会同意或默许,成为村民增加收入的重要来源;其他小部分用于公益项目,如公园、篮球场等,作为村民丰富公共生活的设施。从违法主体上,17%是土地所在的村委会、居委会或者经济联合社,甚至部分违法主体是镇政府本身。从查处程序上,根据行政强制法的规定,国土部门作出行政处罚后,当事人有60日的复议期、6个月的诉讼期。在上述期间,违法行为得以持续,到符合强制执行条件时,执行标的物很可能已从初始可控状态发展到违法建设既成事实。此外,土地作为重要的生产和生活资源,牵涉利益复杂,也存在政策变化、历史遗留等问题,多重综合因素之下,国土案件的执行矛盾冲突激烈,化解难度、现场维稳要求远高于一般案件。
     
      2.政府组织实施缺乏法律授权。
     
      行政强制法第13条规定,行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行。“裁执分离”模式下,政府作为强制执行主体目前缺乏法律授权,部分基层政府认为是帮助法院分担执行工作,积极性不高,在案件本身难度又很大的情况下,容易产生观望、畏难情绪。还有些违法项目和地方的政绩、财政收入紧密相连,导致选择性执法,案件最终久拖不决。
     
      3.“裁执分离”隔离了合法监督的有效介入。政府主导组织实施的情况下,法院认为其完成案件的执行审查即可,组织实施过程不在其管理之下,法院不存在结案压力,对政府的执行进度也无暇顾及,而行政机关自我监督对于执行管理的效用十分有限。加之执行范围、程序均无相应法律规范,评判政府是否依法充分履职缺乏衡量标尺,外部监督难以有效介入,无法形成有力约束和威慑。
     
      国土资源领域行政非诉执行检察监督的困境
     
      1.立法支持不足。如前所述,基层政府组织实施没有法律授权,程序合法性方面存在瑕疵,也不利于检察监督工作的开展。例如,难以确定执行负责部门,案件监督依赖于领导协调。不同地区的检察机关对于“裁执分离”的理解不一样,导致出现不一样的监督方向。此外,检察监督法律规范不完善,缺乏具体实施细则。目前国土资源领域行政非诉执行检察监督的法律依据主要是最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第2条和第29条第(八)项。上述规定对于监督的对象、范围、线索发现、调查核实权行使、监督方式等方面缺乏针对性的规范,不能完全适应各类行政非诉执行检察监督工作的需求。
     
      2.案件线索来源少。行政非诉执行的公开程序低于行政诉讼,检察机关对其中的执行活动违法、执行依据违法情形难以发现。从依申请发现案件线索角度,一方面,该类案件怠于执行通常是对行政相对人有利的,因而行政相对人向检察机关申请监督的可能性较低。在我国公益民间保护尚未成气候的情况下,公众主动向检察机关提供线索的也较少。另一方面,行政非诉执行检察监督属于新兴业务领域,被执行人遭遇违法执行行为侵害时,大多不知道向检察机关申诉。从依职权发现案件线索的角度,行政机关作出行政处罚及法院执行审查、实施行为均具有封闭性,案件当事人以外的主体难以全面获取案件信息。同时,法院及行政机关对检察监督存在一定抵触心理,对案件信息有所保留。上述因素导致案件办理数量过少,检察监督限于个案,未能形成规模效应。
     
      3.监督力量薄弱,监督力度不足。国土资源领域行政非诉执行检察监督属于行政检察监督工作,对应土地行政管理执法部门。要做好该项工作,必须了解对应部门、对应领域庞杂的法律法规、规章制度、规范性文件等,需要具备较高的专业素质。但在目前检察机关内设机构改革背景下,行政检察人员较少,专业素能不足,力量总体较为薄弱,不利于工作的深度开展。
     
      国土资源领域行政非诉执行检察监督制度完善建议
     
      (一)加强立法建设,以良法保障善治
     
      1.为“裁执分离”制度提供法律支持。建议通过行政强制法的修改,将“裁执分离”制度纳入有关非诉行政强制执行的法律规定中,妥善厘清“裁执分离”背景下法院与组织实施机关之间的关系。一个可供参考的思路是,法院保留对执行合法性审查的权力,作出是否准予执行的裁决。同时,依据不同执行内容划分执行主体。乡镇等基层政府,可以统一调配公安、城管、国土、综合等行政部门人员和广大农村干部,他们熟悉当地风土人情,具有较强的风险防控和处置极端事件的能力,因此适宜把乡镇等基层政府作为限期拆除、没收违法建筑物及其他设施、恢复土地原状和退还土地的执行主体。罚款与没收违法所得等涉及金钱债务的执行,法院执行的能力和条件均很成熟,适宜规定由法院执行。微观层面,国土部门对具体行政行为的合法性负责,法院对执行内容的合法性、可执行性负责,并作好对政府实施强制执行的业务指导,以及将拒不执行人员纳入失信人员名单,政府需对强制执行实施过程合法性负责,并按照权责一致的原则,规定当事人相应的救济权利。
     
      2.加强检察监督配套立法。完善行政诉讼监督规则,在遵循行政非诉执行案件规律和特点的基础上,对行政非诉执行作出专章规定。一是明确案件的来源及启动方式,主要包括当事人申诉启动,党委、人大、政府、政协或上级检察机关转办、交办启动,检察机关依职权启动等。二是明确监督对象和范围。对法院在执行审查和实施活动中的合法性审查范围包括:法院对行政非诉执行申请是否在法定的条件、程序、期限内立案审查,或者立案审查后是否依法作出相应的裁定;由法院执行的,法院执行的程序、期限是否违法,在实施执行活动中是否存在违法执行和解的情形,对财产的查控措施、司法强制措施是否合法,以及是否存在消极执行、选择性执行等。对行政机关的监督范围包括:行政机关作出的决定是否合法,是否损害国家或社会的公共利益;行政机关是否怠于向法院申请强制执行,法院裁定由行政机关执行的,行政机关是否存在怠于执行的情形。三是明确审查的方式和权力。行政非诉执行检察监督的审查方式为书面审查和调查审查。检察机关可以就有价值的线索对申诉材料进行审查,以及向法院、行政机关调阅卷宗,并对执行卷宗进行审查。对于通过书面材料难以认定的基本事实,以及执行可能损害国家利益或社会公共利益的,检察机关可以行使相应的调查核实权。四是明确监督方式。根据行政非诉执行各类案件的特点,分别提出纠正违法检察建议、社会治理检察建议等,对行政机关违法行使职权或者不作为导致国家和社会公共利益遭受侵害的,可以向公益诉讼部门移送线索,提起公益诉讼。
     
      (二)建立配套措施,提升监督质效
     
      1.加强内外协作,深挖案源线索。一是要加强检察机关内部力量的整合与运用,建立民事检察、行政检察、公益诉讼与侦查、公诉等部门案件线索双向移送、信息共享、配合协作机制,构建四大检察全面、充分、协调发展的产业链。二是建立与法院、行政机关常态化沟通协作机制,建议出台检察机关与法院、行政机关联合意见,对行政机关强制执行、法院审查及执行行政非诉执行的案件,建立查询、调卷、拷贝、案件线索移送及证据收集方面的协助配合机制。
     
      2.依托“两法衔接”平台,及时掌握行政处罚信息。建议由各地市委市政府牵头,依托“两法衔接”平台建设基础,进一步完善信息导入和线索筛查功能,推动市一级行政执法部门均接入平台,实现行政处罚信息数据的自动导入,确保行政处罚信息能及时、动态、全面、真实地进入信息共享平台。
     
      3.加大宣传力度,提高公众认知程度。借助检察门户网站、微信公众号、微博、检察开放日、法治宣传活动等载体,对检察机关行政非诉执行检察监督职能、监督对象、监督范围进行介绍,告知当事人申请监督的条件、程序和权利义务等。对于成功办理的案件充分利用当地主流媒体及时向社会宣传报道,提高影响力和社会认知度。
     
      4.加强行政检察队伍建设。大力加强行政检察队伍的专业化建设,切实提高办案人员的能力和水平,培养研究型人才。加强调研,及时总结办案经验,为高层决策提供依据,为立法提供实践经验。

    【作者简介】
    黄秀莉,作者单位为广东省东莞市人民检察院。

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