国际经贸法制改革的路径与困境反思
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    【学科类别】国际法学
    【出处】《国外社会科学前沿》2019年第4期
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】当前,WTO推动新协定谈判乏力,高标准区域贸易协定一度接过国际经贸法制改革的接力棒,并在美欧的主导下呈现出“欣欣向荣”的现象。但正当“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)、“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(TTIP)及“欧加全面经济与贸易协定”(CETA)等高标准协定推动多边及区域经贸法制改革被寄予厚望之时,TPP为美国新任总统所抛弃,TTIP谈判因美欧的制度分歧而无力回天,CETA虽已为欧洲议会所通过,但会否为欧盟各成员国议会所批准仍前途未卜。区域贸易协定增生所引发的国际法“碎片化”问题已成为国际经贸法制改革所不得不正视的问题。为此,本文拟从三个方面对当前国际经贸法制改革的路径与困境进行分析和反思。第一,国际经贸法制产生了哪些改革需求,为何在传统的多边谈判中难以推进?第二,为顺应国际经贸法制改革需求,多边及区域贸易协定各采取了哪些改革,又面临何种困境?第三,国际经贸法制改革应如何应对区域贸易协定增生所导致的碎片化问题,各种促成区域贸易协定多边化的方案是否具有可行性?
    【中文关键字】国际经贸;改革路径;困境反思
    【全文】

      一、国际经贸法制改革需求与多边立法困境
     
      1947年《关贸总协定》生效以来,多边贸易谈判及治理成效显著,形成了以“多边主义”、“自由贸易”、“非歧视”为关键词的全球贸易秩序。但半个多世纪之后,国际经贸法治环境发生变化,多边治理虽未分崩离析,但因不符全球经贸与国际法治的发展需求而丧失推动贸易进一步自由化的动力。那么21世纪国际经贸法制究竟产生了哪些改革需求,WTO又因何丧失多边谈判及立法的动力?
     
      第一,全球经贸模式及价值链的改变产生了新议题谈判的需求。21世纪离岸外包及价值链整合取代成品贸易成为主要经贸形式,由此产生了对投资、服务贸易、知识产权和竞争政策进行多边立法的需求。与此同时,各国在价值链中的地位亦发生改变。发达国家的竞争优势由制造业转向服务业和技术贸易,因而在多边谈判中提高发展中国家服务业及投资开放水平,扩大并延长知识产权保护范围和年限,改善发展中国家反腐立法及提高行政透明度等新议题进入多边贸易谈判,并成为发达国家推动国际贸易法制改革,重塑国际经贸规则的利益所在。
     
      第二,网络和信息技术的发展需对传统国际经贸法制内容进行重构。当前超过一半的跨境服务贸易是通过信息及通信技术完成的,这促进了远程通信、计算机服务、金融分析及数据增值服务、建筑设计、保险、教育、出版、医疗等产业的迅速增长。据统计,依靠数据跨境移动所发生的产品及服务贸易每年促进全球经济增长超过1万亿,美国为最大的受益者。[1]数据逐渐成为原材料、劳动力及资本之外的新生产要素。在《信息技术产品协议》(ITA)之后,发达国家意图通过“服务贸易新谈判”(GATS2000谈判)扩张本国服务贸易的网络技术优势。但网络技术的南北发展不均,以及网络开放对国家安全、公共道德、金融监管、隐私保护等产生的风险使该领域的规则重构困难重重。
     
      第三,跨国企业与非政府组织的政策介入需求渐强,推动多边及区域贸易规则进行改革,以反映“利害关系人协商一致”的民主原则。[2]跨国企业和非政府组织认为,传统经贸法治倘若仅反映“国家同意”的国际法治权威,仅为“薄民主”;只有反映专家、知识分子及受影响的利益相关人等意见的民主方为“厚民主”, [3]方可克服经济学功利主义的短视,对非贸易利益体现足够的关切,实现宪政正义。[4]然而,现有多边贸易谈判由政府驱动和主导,由此产生的经贸规则非由公民同意的民主代表作出,也未经公正独立法庭对政府权力政治以正义原则加以限制,充其量只反映外交手段下的合法权威与法律确信,[5]因此应根据“利害关系人协商一致”的原则进行重塑。
     
      可见,贸易模式的改变、信息技术及跨国市民社会的发展产生了重塑国际经贸规则的需求,但国际社会权力结构的变化使WTO在既有治理结构下无法推动多边贸易谈判。由此,在学者及成员方的建议下,WTO针对其日渐衰退的立法功能尝试改革,而以美欧为首的发达国家亦另起炉灶,借助于高标准区域贸易协定重塑国际经贸规则,形成了国际经贸法制改革的多边及区域路径。
     
      二、国际经贸法制改革的多边路径与困境
     
      (一)“小多边”谈判改革的成效及反思
     
      东京回合以诸边协定为代表的俱乐部式合作曾因偏离协商一致的国际法治精神,为各成员方及学界所诟病,故在乌拉圭回合中被克制。但21世纪多边谈判因协商一致原则举步维艰,对其改革的呼声渐起。一些学者主张WTO应放弃多边协定的一揽子接受模式,发展可容忍成员方开放义务差异的“可变结构”,[6]以诸边协定及区域协定推进贸易自由化,或彻底改革其决策机制,引入国际货币基金组织的加权投票制。[7]然而,完全放弃多边贸易治理或协商一致原则从根本上背离了WTO建立的初衷。为适应时代发展并构建灵活的新多边合作网络,[8] WTO在“可变结构”及多边治理之间发展出一种新的谈判模式——“小多边”谈判,对协商一致原则进行微调。
     
      “小多边”谈判规定,新多边协定的达成以获得“关键多数”贸易份额成员方的同意即可,以《信息技术产品协议》及《基础电信协议》的达成为代表。[9]1996年,WTO的29个成员方在新加坡部长级会议上签署《信息技术产品协议》,规定该协议在缔约方全球信息技术产品贸易额达到90%“关键多数”时生效。随后该协议为40个成员方签署,满足了“关键多数”标准,于1997年4月1日生效。1998年生效的《基础电信协议》在达成时也仅由69个成员方签署,但缔约方电信贸易额占全球90%以上,故满足生效条件,成为《服务贸易总协定》(GATS)的《第四议定书》。可见,《信息技术产品协议》和《基础电信协议》采纳了与传统多边贸易协定不同的谈判及生效规则,在谈判及达成阶段具有“诸边”性质,[10]但适用无条件最惠国待遇,其开放利益对全体成员方适用,[11]产生多边协定的实效。
     
      相对于协商一致原则,“小多边”谈判更符合全球贸易治理的成本效益原则。“小多边”谈判的理论依据来自于经济学家莫伊塞斯·纳伊姆(Moises Naim)的“微边主义”理论,主张以最小数目国家间的合作实现问题的最佳解决。[12]当前WTO共有164个成员方。任何新协定谈判,无论是协商一致还是三分之二多数表决制,均将产生巨大的谈判成本。将新协定否决权置于并不关注或不对其产生影响的成员方手中,减损了多边谈判的效率,亦不利于问题的解决。“微边主义”意图在成员方的参与权与治理实效之间实现帕累托平衡,区别于产生“帕累托制裁”效应的协商一致原则。[13]由此,为实现最佳贸易治理效应,“微边主义”下的“小多边”谈判以90%贸易份额作为新协定通过的分界线,[14]开启了WTO下快车道与慢车道并行的决策机制。[15]
     
      “小多边”谈判确实显著提升了WTO的谈判效率,但能否从根本上摆脱协商一致原则所导致的立法困境值得怀疑。第一,“小多边”谈判议题的开放利益需要量化,以便核算谈判国的贸易份额,而法制同化议题如竞争和知识产权等往往难以符合这个条件。第二,“小多边”谈判如要成就,其谈判议题的贸易流向需集中。《信息技术产品协议》正是因为计算机服务及设施供应的高度集中便利了美国发起并主导该协议的谈判,[16]而《政府采购协议》的28个初始谈判方只能覆盖全球约50%的政府采购贸易额,故只能达成诸边协定。
     
      当前WTO下正在进行的“服务贸易协定”(TISA)谈判及未来可能推进的“投资框架协议”(IFA)谈判,其所涉贸易部门广泛,要达到高达90%贸易份额的“关键多数”同意均有难度。尚未加入“服务贸易协定”谈判的金砖五国全球服务贸易量占12%,其中,中国和印度占8%,故该谈判在排除全部或主要金砖国家的情形下难以实现“关键多数”。[17]同理,中国为全球第三大资本输入国和第二大资本输出国。倘若缺席“投资框架协议”谈判,亦难实现90%以上的“关键多数”。因此WTO要通过“小多边”谈判克服多边治理困局,需适时降低“关键多数”比例。但是当前“小多边”谈判多由发达国家主导,其设定高达90%的“关键多数”比例正在于防范谈判成果为新兴发展中国家搭便车,故欠缺显著降低“关键多数”比例的动机。此外,相对于传统的多边谈判,“小多边”谈判要成为WTO未来的主流谈判模式,还需克服当前新协定谈判仅眷顾部分成员方或部分利益的“选择性”问题,[18]使其为更广泛的国家尤其是发展中国家所利用。
     
      (二)非正式立法合作的可行性及不足
     
      在“小多边”谈判之外,非正式立法亦成为WTO立法功能补缺的一种改革路径。WTO的多边谈判以达成有约束力的正式协定为目的,鲜有非正式立法的空间。然而这种正式的立法结构已成为制约国际经贸规则产出的桎梏,[19]不仅阻碍了实体规则的形成,亦妨碍了程序规则的改进。学者因此建议WTO应关注“软法合作”,并借鉴其他国际经济组织在“软法合作”方面取得的成效。例如,2008年国际货币基金组织针对国家主权财富基金管理规范倡导的“圣地亚哥”原则,虽不具有强制性,但为不少国家的主权财富基金主动接受。美国所倡导的“国际竞争网络”采取软法合作的方式,亦推动了120个多个成员国之间竞争规则的融合。可见“软法合作”的非正式性、灵活性及合作精神亦可补缺正式立法的不足。[20]
     
      当前,一些成员方倡导对WTO争端解决规则通过“软法合作”的方式进行改革。争端解决机制虽被誉为“皇冠上的珍珠”,但其程序的封闭性、保密性,对第三方及非政府组织参与的排他性,与21世纪跨国市民社会所要求的“厚民主”及“利益关系人协商一致模式”不一致,承受着程序改革的压力。2016年6月22日,加拿大向争端解决机构提出“非正式程序创新框架协议”对争端解决程序进行改革,建议在部分成员自愿的基础上适用:一是经由WTO成员方的讨论和交换意见,对接受“非正式程序创新框架协议”的成员方适用;二是在特定争端中经由争端方同意而适用。[21]
     
      基于“非正式程序创新框架协议”并非正式立法,无需启动《争端解决谅解》(DSU)的程序修订程序,其适用取决于成员方的自愿,这为WTO决策机制改革提供了一种“可变结构”思路。此外,对于知识产权、产品技术标准、竞争政策等法制同化议题,其开放利益难以核算,南北国家无从对等支付对价,各成员方又因政治民主及法律制度的不同而分歧较大,亦可在WTO下推广“软法合作”,即制定基本原则或准则,开放给各成员方自由选择而适用。但“软法合作”无法从根本上弥补WTO多边立法及谈判功能的衰退。首先,软法合作成果不具有强制性,无从适用争端解决机制,因而欠缺强制执行性。其次,对于贸易开放议题,软法合作的合作效力可能欠佳。这类议题的自愿开放倘若不能得到他国的回报,则有搭便车之忧,难以促使各国做出承诺。
     
      (三)争端解决机制的扩张及局限
     
      “小多边”谈判及软法合作均针对WTO效率低下的立法及谈判机制进行补缺,推动各类具有强制约束力或不具有强制约束力新规则的形成,而WTO改革的另一思路是扩张其争端解决制度优势,将其定位为专注于争端解决的世界贸易法庭。[22]这种改革或许不能直接改善WTO下跛足的贸易谈判功能,但在学者看来亦可通过司法途径促进多边及区域协定的一致性解释,间接维护或推动多边贸易谈判。
     
      例如,有学者主张WTO将贸易争端的管辖权扩充至区域贸易协定下的争端,以此促进“国际普通法”的形成,[23]避免区域与多边争端解决的非一致性,借助于条约的一致解释降低区域贸易协定与多边贸易协定的冲突。另有学者指出21世纪因跨国公司海外经营,与东道国政府的争议可能兼具国际投资争端与贸易争端的属性,倘若允许其就同一争端寻求不同救济路径,会加剧国际法的黑洞现象,[24]因此建议将WTO的争端管辖权拓宽至投资领域,[25]如此亦可扩大WTO的影响,甚至推动“投资框架协议”的谈判。
     
      这两种方案可行性均较低。首先,WTO专注于争端解决的功能并不能直接改善其多边谈判及立法功能。其次,两种方案均需一定程度地修订DSU,会陷入协商一致原则下的立法困局。尽管DSU第25条所规定的仲裁机制为将区域贸易协定争端纳入WTO提供了制度依据,但仍需明晰两点。第一,从逻辑上来说,提交WTO仲裁的区域贸易协定需为符合GATT第24条或GATS第5条的自由贸易协定,然而当前多数备案的区域贸易协定并未经过严格的法律审查;第二,WTO对区域贸易协定争端的仲裁并不享有强制管辖权,仲裁如若在WTO下执行,则需根据DSU第21条及第22条获得成员方的多边授权。这意味着这种改革方案的落地仍需对DSU作进一步的解释和修订。将WTO贸易争端管辖权扩充至投资者对东道国的争端,则更需对DSU下的管辖权和应适用法律作出大幅修订。再者,前者方案与美国在WTO争端解决机制之外创设更反映本国利益的区域贸易争端解决机制的意图不符,[26]后者则试图以WTO争端解决机制取代日臻成熟的国际投资仲裁机制,更是难以获得其制度创设国及受益国美国及其他主要资本输出国的认同。
     
      三、国际经贸法制改革的区域路径与困境
     
      (一)高标准区域贸易协定重塑国际经贸规则的改革成效
     
      须承认的是,相对于多边贸易谈判为数不多的建树,21世纪高标准区域贸易协定突破了国际经贸合作及规则重塑的僵局,[27]持续地对多边制度进行补缺。
     
      首先,区域贸易协定对涵盖议题进行了拓展,以适应贸易模式改变对货物贸易、投资、服务贸易、知识产权、产品技术标准、竞争、政府采购等领域进行综合治理的需求。根据亨利克·豪恩(Henrik Horn)等对美国和欧盟1992—2008年间达成的区域协定的调研,区域贸易协定谈判议题已超过50个,覆盖从反垄断等宏观经济议题至反腐、环境、劳工等非经济议题,谈判重心落在边境后管制措施所实际授予的待遇上。[28]其中,金融服务、电子商务作为单独章节设在区域贸易协定下,反映了网络技术发展下商务模式的变更;反腐及行政行为透明度则推动国际贸易法治与行政法治的联动,更有效地应对各类无形的壁垒。
     
      其次,区域贸易协定下的两类议题——投资、服务贸易等市场开放议题和知识产权、竞争、环境、劳工等法制同化议题——的合作,均较多边贸易协定进一步提升,尤其是发达国家所关切的投资、服务贸易、知识产权和竞争政策规则实现了突破,以令其更大程度地享受海外投资、服务贸易及技术转让中的利益。在投资及服务贸易领域,继北美自由贸易协定(NAFTA)首次引入“准入前国民待遇”后,截至2014年底该规则已为欧盟地区以及加拿大、芬兰、日本、智利、韩国、哥斯达黎加、新加坡、秘鲁等国家所签订的228个双边投资协定及自由贸易协定所采纳,[29]并借助于TPP谈判为亚洲的马来西亚、越南和文莱所接受,中国亦打算全面实施准入前国民待遇。[30]服务贸易开放程度在高标准区域贸易协定下大幅提升。例如,TPP要求缔约方保证地方政府的措施同样适用国民待遇等条款,[31]并通过电子商务及电子数据流通、专业技术资格承认等规则提升了GATS模式一(即“跨境服务提供”)的开放程度,[32]通过投资准入及并购的国民待遇、不设投资资产上限、竞争中立规则、禁止经济表现及技术当地化等要求则提升了GATS模式三(即“商业存在”)的开放。[33]服务业的国内管制措施需符合“合理、客观及无偏私”要求,并引入《技术贸易壁垒协定》(TBT)第2.2条相关内容,规定成员方制定的服务资质要求和程序、技术标准及授权许可要求不构成对国际贸易的不必要障碍。[34]在知识产权领域,21世纪高标准区域贸易协定拓宽了知识产权保护范围,例如,TPP协定将植物新品种及动物转基因生产方法纳入专利保护范畴等。
     
      最后,高标准区域贸易协定下的参与结构较多边贸易协定更契合西方民主制度的发展,回应非政府行为体的参与需求,它创设了更开放、竞争、民主及市场化的贸易合作结构。[35]在跨国企业及非政府组织的影响下,“厚民主”及“利害关系人协商一致”的参与模式已顺理成章地进入了美欧所主导的区域贸易协定,并潜移默化地影响着发展中国家。早在NAFTA的《环境附属协议》中,公众便可对违反该协议的环境违法行为提出质疑。当前,CETA等延续了环境章节的公众参与权,并在管制合作章节建议成员方在制定产品技术标准时通知受影响的国家及贸易商,授予跨国企业及非政府组织在国内及区域贸易政策形成过程中发表意见的权利。[36]国际投资仲裁机制亦通过公开仲裁材料和程序,允许第三方和非政府组织参与等提升了透明度和参与性。[37]
     
      (二)高标准区域贸易协定改革的退缩
     
      高标准区域贸易协定下横向议题的增加、规则标准的提高、利益相关人的参与,回应了20世纪末以来国际经贸模式改变、信息技术发展及市民社会参与的需求。但为何TPP等高标准区域贸易协定在获得短暂成功后又退缩了呢?当然,TPP协定的落败源于复杂的政治、经济及社会等因素,[38]但从法律的视角下,此类协定在法律建构过程中的制度失衡亦是导致其遭受国内政治压力,并最终退缩的一个重要原因。
     
      第一,美国在推动TPP等区域贸易协定谈判时,其在该协定下可获得的经济利益与制度利益是失衡的。由NAFTA至TPP协定,美国始终坚持本国自由贸易协定范本,并坚持不懈地推广美式经贸法律和规则。美国一度意图将TPP与TTIP作为世界版图内重塑多边经贸规则的两根支柱,[39]以实现美洲、欧洲及亚洲三大经济圈国际经贸规则的更替。前者担负着所谓的“泛太平洋自由贸易区”(FTAAP)制度基础的重任,[40]后者则旨在同化美洲及欧洲经贸规则,设立全球贸易、投资和竞争等领域的新标准。这种制度利益凌驾于经济利益之上的价值取向,使谈判方在投资及服务贸易开放、知识产权保护、竞争规制及政府行为约束等领域产生制度分歧时,美国便需向缔约方授予初级产品及工业产品优惠关税或零关税以换取缔约方在防守领域的妥协,从而降低了美国在TPP谈判中可以获取的经济利益。
     
      TPP协定谈判包括传统上与美国经贸规则差异较大的马来西亚、越南等亚洲国家。为使谈判方接受这些美式高标准开放规则,以配合未来美国与中国的谈判,美国需向其一一付出对价,从而在TPP协定谈判中,美国未能借助于本国的硬实力及软实力优势获取最大经济优势,反而需向区域内的小国如越南授予单边市场优惠。尽管TPP协定在实施首年度便会对90%以上的产品采取零关税,但对于剩余10%敏感产品,如日本的农产品、马来西亚的汽车及零部件等,TPP均授予缔约方较长的过渡期,而这些领域正是美国农业及制造业期望借助于TPP谈判而开放的领域。相比之下,TPP协定下美国获得的制度利益,对本国规则的亚太推广尽管能产生长远利益,却不宜量化,因此容易为国内利益集团所忽略。例如,TPP针对技术贸易壁垒以清单的方式将加工食品、化妆品、医疗器械及医药产品等13类产品列为区域共同制定技术标准的事项,[41]积极保护了美国在既往贸易中技术壁垒影响最为明显的产业,强化了美国农产品的竞争力,亦克制了大西洋彼岸欧盟基于“预防性”原则所制定的产品技术标准的普及性。但此类规定在当下应对美国制造业及就业机会流失、扩张海外市场方面却不明显。
     
      第二,TPP对经贸规则的法律建构在不同制度领域亦是失衡的。21世纪区域贸易协定下的谈判重心移至法制同化议题。法制同化议题下的知识产权、竞争、反腐、透明度及争端解决规则的谈判,旨在形成区域内统一规则,去除影响贸易及投资的隐形壁垒,但对经济的影响相对间接,并超越传统贸易合作领域,涉及国内行政法律和社会保障法律标准的统一。例如,TPP《政府采购章节》要求政府招标及采购程序应该透明、公平、无歧视,设置电子化招投标程序,采用多语种发布采购公告,[42]《劳工章节》要求缔约方保障劳工组建工会、进行集体谈判的权利,取缔强制劳动和童工,保障对劳工的非歧视雇佣、最低工资、职业安全和健康等。[43]此类改善缔约方政府行政管理能力及社会保障制度的规定,与贸易相关性并不突出,增加了南北分歧和主权疑虑,在谈判中亦需美国让渡一定的市场开放利益来化解制度分歧,进一步削弱了美国可获得的市场开放利益,引发美国利益集团质疑。
     
      由TPP协定可见,借助于区域路径在数目较多、发展水平及产业利益各异的国家之间进行国际经贸法制改革,大幅提升国际经贸规则标准,加重制度主导国的改革成本,在全球经济衰退、贸易保护主义兴起的情形下,很可能因为国内利益分化和政治分歧而搁浅。
     
      四、国际经贸法制改革的“区域主义多边化”路径及可行性
     
      针对当前国际经贸法制改革,当前在理论和实践中形成了“广泛适用第三国最惠国待遇条款、积木理论和简化及模糊原产地规则”三种方案。[44]
     
      (一)广泛适用第三国最惠国待遇条款
     
      “区域主义多边化”的构想由理查德·鲍德文(Richard Baldwin)教授提出,其中一个主要路径是在区域贸易协定下纳入不设限制的第三国最惠国待遇条款,即缔约方在签订区域贸易协定时,约定缔约方未来授予第三方的更优惠待遇将无条件适用于本协定中的缔约对方。[45]由此无条件第三国最惠国待遇条款将产生“反向溢出”效应,使缔约方未来授予的更优惠待遇产生回溯效果,赋予当前区域贸易协定“自动更新”功能。据此,倘若每个区域贸易协定均签订第三国最惠国待遇条款,便可对各协定的优惠待遇加以累积和同化,促使国际法碎片化的“意大利面”效应转化为“千层面效应”。[46]
     
      区域贸易协定的缔约方均有获得缔约对方最佳待遇的缔约动机,因此“第三国最惠国待遇”条款的广泛运用表面上看颇具可行性。例如,欧盟在与加勒比共同体(ACP)签订的“经济伙伴关系协定”(EPA)中也规定,倘若加勒比共同体国家日后授予第三国更优惠待遇,该优惠待遇将无条件适用于欧洲联盟。[47]
     
      但实际上,越来越多的自由贸易协定制定了最惠国待遇例外条款。毕竟,无条件第三国最惠国待遇条款为“后发制人”条款,这会将区域贸易协定置于一种不可预见的非稳定性中。对于崇尚法律确定性的国家而言,难以预测未来与哪个国家的更优惠待遇因自动适用于当前的条约,而将本国敏感产业置于不可预见的风险中。
     
      而且,在理论上,第三国最惠国待遇条款对于促进缔约方进一步开放本国市场可能起反作用。该条款的“反向溢出”效应使未做出开放待遇的国家获利,而进一步开放本国市场的国家并不能获得对等的回报。如此,便难以通过协商及对价支付推动缔约方之间的自由化竞争及良性互动。毕竟,区域贸易协定下推动国内贸易改革的动力是通过谈判达成有条件的最惠国待遇,而不是无条件最惠国待遇,或开放式区域主义。[48]
     
      再者,在区域贸易协定的谈判中,因谈判力量不对等,决定是否加入第三国最惠国待遇条款以及谁应承担第三国最惠国待遇的“溢回”义务,是由协定主导国根据本国能否从该条款获利而决定的。如此便可解释第三国最惠国待遇条款当前为何主要出现在服务贸易及政府采购章节中。发达国家在这两个领域的国内贸易政策已处于相对开放状态,而发展中国家正在逐步开放服务贸易和政府采购市场。倘若发展中国家承诺将授予第三国的更优惠待遇无条件授予发达缔约方,发达缔约方将能从中明显获益。由此,这意味着未来第三国最惠国待遇条款的义务承担者主要为发展中国家,这与多边协定下授予发展中国家更优惠待遇的基本精神不符,[49]亦难得到发展中国家的普遍认同而广泛运用。
     
      最后,区域贸易协定不仅具有经济目的,亦具有政治和安全目的。美国每个区域贸易协定的缔结均包含了其安全保障目标——避免欧盟和中国的崛起,[50]并回报那些愿意从事政治体制改革,采纳与美国相同的市场经济与民主制度的国家。[51]这意味着区域贸易协定并非单纯经济合作的产物,其复杂的政治与安全目的,使第三国最惠国待遇条款仅会存续于战略同盟之间。
     
      (二)对区域贸易协定彼此构建以形成多边协定的积木理论
     
      区域主义多边化的第三种改革方案是将区域贸易协定作为多边贸易协定构建过程中的积木,并利用区域贸易协定的“自由化竞争”,实现对多边协定的取代或转变。这种观点存在于对国际法碎片化或区域主义持乐观态度的学者之间,认为区域贸易协定在WTO的大伞下,将成为多边主义的胶合剂。[52]当双边及区域贸易协定积木足以支撑时,多边规则大楼便可能形成。[53]
     
      这种积木效应在一定程度上为美式自由贸易协定的缔约实践证实,其每个协定均成为制度先例,为更广泛贸易协定的缔约提供催化剂及标准。[54]20世纪以来,美国由点至面,循序渐进地推进区域贸易协定谈判及缔约。初期以双边协定缔约为主,借助于双边协定下的“自由化竞争”效应使更多国家产生与之缔约的动机,当双边网络足够密集时,美国整合双边力量,吸纳新成员形成小范围内的区域贸易协定,进而再整合成跨区域、规模较大的贸易协定,以期实现对国际经贸规则由“点”至“区”,进而至“面”的重塑。倘若得以成就,多边贸易协定将仅在成员数目上占据优势,而真正实现全球贸易及投资“多数”治理或“微边治理”的实际上是覆盖主要经贸国家的区域贸易协定。
     
      并且,待区域贸易协定对主要经贸国家的规则进行同化后,发达国家于WTO下发起“小多边”谈判的障碍便会降低。TISA当前谈判的49个成员方已覆盖全球75%以上的服务贸易额及70%以上的全球投资额,谈判方已就服务贸易规则达成双边及区域协定,为该协定谈判提供了若干“积木”。基于棘轮及锁定机制等立法技术的创新,该谈判能更有效率地运用多边及区域谈判中成员方已做出的开放承诺。倘若该协定在谈判过程中进一步扩员,或在形成区域协定后发挥“自由化竞争效应”,便可缩小与“关键多数”的差距,逐步向多边协定转化。
     
      但也要看到,区域贸易协定不断积累所产生的积木效应存在成本高、耗时长的缺陷,并在当前逆全球化趋势下,因前文所述的法律构建失衡,出现了后劲乏力的倾向。特朗普就职美国总统的首日便宣称退出TPP协定,使该协定无从在亚太地区发挥进一步推动贸易自由化的功能。 TTIP谈判也因美欧的制度分歧及政治障碍陷入僵局,高标准自由贸易协定出现收缩之势。并且,这种方案下的“积木”构建,以谈判权力的非对称分布为支撑,因此为大国主导的造法活动,是条约主导国创建虚拟国际法制环境以反映其形象及利益的过程,[55]深化了轴心国利益,容易导致强国愈强、弱国愈弱的效果。倘若过于失衡,“积木”效应亦可能演化为多边协定形成中的“拦路石”,[56]加剧国际法的碎片化。
     
      五、结语
     
      21世纪国际社会权力结构及贸易模式的变化、技术的革新以及市民社会的兴起,催生了对国际经贸法制进行改革的需求。多边及区域贸易协定均为适应新需求和新环境展开若干变革,亦面临各种困境。WTO下的“小多边”谈判及软法合作虽可突破正式立法下协商一致原则的桎梏,但不能从根本上改善其多边谈判功能。将WTO重新定位为贸易争端解决法庭,将其争端管辖权扩充至区域贸易协定下的贸易争端或国际投资争端,需对DSU进行大幅修改而不具有可行性,也无从遏制其立法功能的衰退。国际经贸法制改革的多边路径障碍重重,促使发达国家借助于区域路径,通过高标准区域贸易协定的谈判重塑国际经贸规则,并取得了一定的成效。但在全球经济复苏乏力、贸易保护主义兴起的情形下,这种路径当前也因TPP及TTIP的落败而前景不明。
     
      为应对区域贸易协定增生所导致的国际法“碎片化”问题,国际经贸法制改革亦需探索“区域主义多边化”的路径,并在理论和实践中形成了广泛运用第三国最惠国待遇条款、简化原产地规则以及对区域贸易协定进行彼此架构的三种改革方案。倘若“区域主义的多边化”得以实现,将实现国际法的去碎片化,但三种路径的实践皆不乐观,目前都存在法律或政治上的障碍。
     
      当然,这并不意味着国际经贸法制改革将停滞不前,多边及区域贸易协定将在当前逆全球化、贸易保护主义思潮兴起的阻力中艰难前行。各国亦会寻找新的方式推动国际经济合作及国际经贸法制改革。例如在正式协定之外,当前亦产生了“一带一路”建设这种不以贸易协定为驱动的区域合作方案,未来在基础设施建设、贸易与投资便利化、融资及货币互换等议题上,为推动国际经贸法制改革提供新的路径和推动力。在“自上而下”的改革路径之外,阿里巴巴企业所倡导的“电子世界贸易平台”(eWTP)改革,亦为国际经贸法制改革提供了另类“自下而上”设想。这些有益的尝试或许今后会演变为国际经贸法制变革的新动力,推动国际经贸新法律制度的形成。

    【作者简介】
    王燕,广东外语外贸大学副教授、法学博士。
    【注释】
    [1] Gary Clyde Hufbauer, J. Bradford Jensen, and Sherry Stephenson, Framework for International Service Agreement, Peterson Institute for International Economics, 2012, p.17.
    [2] Joost Pauwelyn, When Structures Become Shackles: Stagnation and Dynamics in International Lawmaking, European Journal of International Law, 2014, 25(3), p.735.
    [3] Helmut Willke, Smart Governance, Governing the Global Knowledge Society, New York: Campus Verlag, 2007.
    [4] Ernst-Ulrich Petersmann, Multilevel Governance Problems of the World Trading System, Journal of International Economic Law, 2014, 17(2), p.233.
    [5]同上。
    [6]英文原文为Variable Geometry,指WTO成员方可根据自身情况对协定下的义务进行选择性承担,广义上包括缔结诸边协定,《关贸总协定》授予发展中国家的“更优惠待遇”,第24条所授权的区域贸易协定等。Rafael Leal-Arcas, The Fragmentation of International Trade Law: Is Now the Time for Variable Geometry, Journal of World Investment and Trade, 2011, 12(2), p.177.
    [7] 托马斯·柯蒂尔:《一种WTO决策制定的双层次分析法》,黛布拉·斯蒂格主编:《世界贸易组织的制度再设计》,汤蓓译,上海人民出版社,2011年,第54页。
    [8] Slaughter, Anne-Marie, A New World Order, Princeton: Princeton University Press, 2004, p.2.
    [9]率先在WTO下建议以“关键多数”标准作为新协定通过标准的是“华威委员会”(Warwick Commission),后该建议为JohnJackson教授所认同,并向WTO建议。
    [10] Shin Yi Peng, Is the Trade in Service Agreement(TISA) a Stepping Stone for Next Version of GATS, Hong Kong Law Journal, 2013, 43(3), pp.615-616.
    [11]《基础电信协议》总体上适用无条件最惠国待遇,但缔约方可对其不适用最惠国待遇的电信服务部门列在《最惠国待遇豁免清单》中。
    [12] Moises Naim, Minilateralism: The Magic Number to get Real International Action, Foreign Policy Magazine, July/Aug, 2009,见https://www.questia.com/magazine/1G1-203953068/minilateralismthe-magic-number-to-get-real-international.
    [13]因为各成员方在确定自己不会受到协定伤害后方会加入。因此协商一致原则需实现每个成员方都不会受损,而一些成员方获利方能达至协议。Bernard M. Hoekman, WTO la carte or menu du jour? Assessing the Case for More Plurilateral Agreements, European Journal of International Law, 2015, 26(1), p.319.
    [14] Stephen JosephPowell and Trisha Low, Is WTO Quietly Faded Away?: The New Regionalism and Global Trade Rules, Georgetown Journal of Law and Public Policy, 2011, 9(1), p.265.
    [15] Rafael Leal-Arcas, The Fragmentation of International Trade Law: Is Now the Time for Variable Geometry, Journal of World Investment and Trade, 2011, 12(2), p.177.
    [16]基于美国国际商业机器公司(IBM)全球计算机设施及服务供应的绝对优势,使其游说本国发起了《信息技术产品协议》的谈判。
    [17] Gary Clyde Hufbauer, J. Bradford Jensen, and Sherry Stephenson, Framework for International Service Agreement, Peterson Institute for International Economics, 2012, p.12.
    [18] Rafael Leal-Arcas, The Fragmentation of International Trade Law: Is Now the Time for Variable Geometry, Journal of World Investment and Trade, 2011, 12(2), p.177.
    [19] Joost Pauwelyn, When Structures Become Shackles: Stagnation and Dynamics in International Lawmaking, European Journal of International Law, 2014, 25(3), p.735.
    [20] Mitsuo Matsushita, A View on Future Roles of The WTO: Should There Be More Soft Law in The WTO? Journal of International Economic Law, 2014, 17(3), p.701.
    [21] Canada Proposes Voluntary, Modular Approach to Streamlining DSB,见http://insidetrade.com/content/canadaproposes-voluntary-modular-approach-streamlining-dsb.
    [22] Canada Proposes Voluntary, Modular Approach to Streamlining DSB,见http://insidetrade.com/content/canadaproposes-voluntary-modular-approach-streamlining-dsb, p.3.
    [23] International Law Commission, Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law, p.253, 2006, U. N. Doc A/CN.4/ L.682, 58th Sess.在墨西哥软饮料案中,墨西哥拟对甜味剂征收关税,受其影响的美国厂商不仅成功游说母国在WTO下发起贸易争端,亦以投资者身份对墨西哥政府提起了国际投资仲裁。See Appellate Body Report, Mexico-Tax Measures on Soft Drinks and Other Beverages, WT/DS 308/AB/R, 2006; Corn Products International, Inc.v. United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)/04/1, Notice of Arbitration, para.73(Oct.21, 2003).澳大利亚《烟草简易包装法案》的立法,亦促使美国烟草公司成功游说乌克兰、洪都拉斯等国家向澳大利亚发起贸易争端,并同时援引双边投资协定发起投资仲裁。Australia-Certain Measures Concerning Trademarks and Other Plain Packaging Requirements Applicable to Tobacco Products and Packaging, WT/DS434, WT/DS435, WT/DS441, WT/DS458, WT/DS467; Philip Morris Asia Limited v. The commonwealth of Australia, UNCITRAL, PCA case No.2012-12(2011).
    [24] Gary Clyde Hufbauer, How will TPP and TTIP Change the WTO System?, Journal of International Economic Law, 2015, 18(3), p.675.
    [25] Bipartisan Trade Promotion Authority Act of 2002, 19 U. S. C. S 3801-3802(Supp. II-2000).
    [26] Bipartisan Trade Promotion Authority Act of 2002, 19 U. S. C. S 3801-3802(Supp. II-2000).
    [27] Sungjoon Cho, Defragmenting World Trade, Northwestern Journal of International Law and Business, 2006, 27(1), p.39.
    [28] Horn, Mavroidis and Sapir, Beyond the WTO: An Anatomy of the EU and US Preferential Trade Agreements, The World Economy (TWE), 2010, 33(1), p.1565, at 1570ff.
    [29] World Investment Report 2015: Reforming International Investment Governance, Geneva: United Nations, 2015, p110.
    [30]《中共中央关于制定“十三五”规划的建议》,见http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/03/content_2959432.htm。
    [31] Trans-Pacific Partnership Agreement, Article 10.3.
    [32] Trans-Pacific Partnership Agreement, Article 14.4-14.17, Annex 10A.
    [33] Trans-Pacific Partnership Agreement, Article 9.4, 9.10.
    [34] Trans-Pacific Partnership Agreement, Article 10.9.
    [35] Bjorn Hettneand AndrdsInotai, The New Regionalism: Implications for Global Development and International Security, United Nation University World Institute for Development, 1994, p.2,见http://www.wider.unu.edu/publications/workingpapers/previous/enGB/rfa-14;Robert Devlin and Antoni Estevadeordal, What's New in the New Regionalism of the Americas? Inter-American Development Bank, Working Paper No.6, 2001, p.21,见http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35309686.
    [36] Comprehensive Economic and Trade Agreement, Article 21.
    [37] Trans-Pacific Partnership Agreement, Article 9.
    [38] TPP落败的经济及政治原因是美国在自由贸易中竞争优势主要是服务业和高新技术,制造业优势降低,大量工厂外移,导致本土就业率降低,其社会原因则与民粹主义的兴起有关。
    [39] Gary Clyde Hufbauer, How will TPP and TTIP Change the WTO System? Journal of International Economic Law, 2015, 18(3), p.679.
    [40] Jeffrey Schott and Julia Muir, US PTAs: Mat's been Done and What It Means for the TPP Negotiations, Trade Liberalization and International Co-Operation: A Legal Analysis of the TransPacific Partnership Agreement, Massachusetts: Edward Edgar, 2013, p.45.
    [41] Trans-Pacific Partnership Agreement, Article 8.12.
    [42] Trans-Pacific Partnership Agreement, Government Procurement Chapter.
    [43] Trans-Pacific Partnership Agreement, Article 19.3.
    [44]限于篇幅,关于第三种方案“简化及模糊原产地规则”的有关分析,可以参阅Richard Baldwin and Patrick Low, Multilateralizing Regionalism, Cambridge: Cambridge University Press, 2008;Won-Mog choi, Defragmenting Fragmented Rules of Origin of RTAs: A Building Bloc to Global Free Trade, Journal of International Economic Law, 2010, 13(1).
    [45] Richard Baldwin and Patrick Low, Multilateralizing Regionalism, Cambridge: Cambridge University Press, 2008, p.72.
    [46] Richard Baldwin and Patrick Low, Multilateralizing Regionalism, Cambridge: Cambridge University Press, 2008, p.79.
    [47] Joost Pauwelyn, Multilateralizing Regionalism: What About an MFN Clause In Preferential Trade Agreements? American Society of International Law Prospect, 2009, 103(1), p.123.
    [48] Mignonne M. J. Chan, US Trade Strategy of” Competitive Liberalization”, Tamkang Journal of International Affairs, 2005, 8(3), p.3.
    [49] Joost Pauwelyn, Multilateralizing Regionalism: What About an MFN Clause In Preferential Trade Agreements? American Society of International Law Prospect, 2009, 103(1), p.124.
    [50] Mark B. Baker, No Country Left Behind: The Exporting of US Legal Norms under the Guise of Economic Integration, Emory International Law Review, 2005, 19(1), p.1363.
    [51] Mignonne M. J. Chan, US Trade Strategy of” Competitive Liberalization”, Tamkang Journal of International Affairs, 2005, 8(3), p.4.
    [52] Bernard M. Hoekman, WTO la carte or menu du jour? Assessing the Case for More Plurilateral Agreements, European Journal of International Law, 2015, 26(1), p.282.
    [53] Ruth L. Okediji, Back to Bilateralism? Pendulum Swings in International Intellectual Property Protection, University of Ottawa Law and Technology Journal, 2003, 1(1), p.125.
    [54] Mignonne M. J. Chan, US Trade Strategy of” Competitive Liberalization”, Tamkang Journal of International Affairs, 2005, 8(3), p.4.
    [55] Anghie, A, Imperialism, Sovereignty and the Making of International Law, Cambridge: Cambridge University Press, 2005, p.65.
    [56] Jagdish Bhagwati and Arvind Panagariya, Preferential Trading Areas and Multilateralism: Strangers, Friends, or Foes? in Jagdish Bhagwati, Pravin Krishna and Arvind Panagariya (eds), Trading Blocs, Cambridge, MA: MIT Press, 1999.

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