论乡村振兴的法治保障方式
——基于Z村调研情况的分析
2020/7/7 23:52:02  点击率[230]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】理论法学
    【出处】本网首发
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】为实现乡村振兴目标提供法治保障,需要强化法律在维护农民权益、规范市场运行、支持保护农业、治理生态环境、化解农村社会矛盾等方面的权威地位;建立村务监督委员会、推行村级事务阳光工程、完善村级小微权力清单制度,形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局;打造“一门式办理”“一站式服务”的综合服务平台,培育服务性、公益性、互助性农村社会组织,逐步形成完善的乡村便民服务体系;推动社会治安防控力量下沉,健全农村公共安全体系,加强农村警务、消防、安全生产工作,实现基层服务与管理的精细化、精准化目标。
    【中文关键字】城乡融合;乡村振兴;专业合作社;村民自治组织;法治保障
    【全文】

      乡村振兴是在城乡融合程度逐渐提高的背景下形成的概念。根据2018年发布的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求,各级政府应当按照质量兴农、绿色兴农的要求,夯实农业生产能力基础,加快构建现代农业生产、经营体系,实现藏粮于地、藏粮于技的目标。统筹兼顾培育新型经营主体和扶持小农户,推进农业生产全程社会化服务,提升小农户的组织化程度与抗风险能力。加强农业面源污染防治,严禁城镇和工业污染向农业农村转移,探索建立生态产品购买等市场化补偿方式。开展文化帮扶结对,引导各界人士投身乡村文化建设,加强乡村文化市场监管。
     
      对比已经被划入城市规划区域的城中村、城郊村,处在城乡交界地带的农村显然比偏远的农村更容易获得振兴的机会。城乡交界地带的乡村是城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体。在长三角区域,城镇化发展水平居于全国领先地位,因此更多的乡村具有处于城乡交界地带的特征。因此,本文将聚焦于具有支撑产业但仍有发展空间的乡村,通过调研方式了解这类乡村面临的约束条件,进而从法治保障的角度提出相应的对策建议。
     
      一、在城乡交界地带制约乡村振兴的难点问题
     
      2020年6月以来,在新冠肺炎疫情逐渐得到有效控制的条件下,课题组受Y区Z街道委托在Z村进行调研,围绕Z街道为Z村提出的发展愿景,通过联系村委班子成员座谈、入户访谈、发放问卷的方式了解Z村居民的相关诉求,进而从提升发展水平、优化治理方式的角度思考Z村面临的现实问题中折射出的普遍现象。
     
      (一)Z街道Z村的发展现状
     
      根据Z街道工作人员提供的相关资料以及在Z村村委会议室座谈获取的信息,Z村位于Y街道西南方,由两个自然村合并而成,包括24个村民小组,有784户农户,共2886位常住居民。该村是一个以苦竹及其加工制作的竹笛、竹箫等竹器类民族乐器而出名的村庄,现共有各类笛箫加工制作企业(作坊)100多家以及两个竹笛专业合作社。村民依托笛箫加工制作企业(作坊)已开设60多家淘宝店,25家天猫商城,电子商务从业人员200多人,日出单量800单以上,2015年网络销售额超过2500万元人民币,被评为区级电子商务村。2016年,Z街道邀请某城市规划设计院编制了《Y区Z街道02省道以南片区美丽乡村精品区块规划》,准备将Z村打造为以竹笛制造、音乐教育、休闲旅游、运动健康为特征的“竹笛艺创小镇”。
     
      Z村现状建设用地面积约63。34公顷,主要以村庄居住用地、公共服务设施用地、村庄生产设施用地等用地为主。现状以村庄居民点用地为主,集中分布在乡级公路石横线两侧及直路溪北侧。有少量商业设施用地,主要为小卖铺和菜店。石横线各区段宽窄不一,且两侧景观环境较差。村庄内部道路过于狭窄,车辆通行不便,且村庄支路与支路之间缺乏有效衔接。村庄建设比较杂乱、风貌不协调。村庄发展规划的重点是,沿石横线、直路溪布局村庄公共服务设施、休憩、游览、竹笛生产、展示等功能空间。规划方案的要求是保留741户的现有建筑,新建及原拆、原建43户。总体规模保持平衡。
     
      (二)Z村居民反映的问题
     
      Z村由T村、B村两个自然村合并而成,笛箫产业主要集中在原T村的区域,原B村的村民主要到原T村的企业(作坊)务工或到外面务工。在走访过程中,课题组先走访了T村的农户,然后走访B村的农户,并向一些没有时间接受访谈的青年居民发放了电子问卷,给接受访谈的数位老年居民发放了纸质问卷。根据访谈交流的结果,汇总概括了若干具有代表性的意见:
     
      村民甲:B村的公共设施建设滞后,以前村组出钱修过的路已经破损,但持续7年多仍未修复。当时修建的路质量很好,但为了铺设管道而把路挖开后。村委一直拖延着,想等美丽村庄建设的拨款下来后再修路,但我们已经通过村民小组长反映过很多次却一直没有回复。前一任周书记离任后,街道曾派一位干部下来任书记。当时派下来的姚书记向各村民小组征集了120多条意见,可惜他还没有落实反馈就调到镇里任副镇长去了。现在这些征集的意见都石沉大海,新任的村委也没人再提起了。现在外面的建筑垃圾被堆放在竹林旁边的空地上,村委一直没有处理;应该查清究竟是居民出租场地供外面的建筑单位堆放垃圾,还是外面的建筑单位偷运进来倾倒。这样堆放建筑垃圾会影响饮用水的质量。1组这边的路旁青草没有及时清理,可能有蛇,会危及路人的安全。这边的路灯也破损很久,晚上散步时看不清路面的情况,我们希望尽快维护路况、修理路灯。
     
      村民乙:门口这条路是为了铺电缆挖开过,现在水泥路都变成碎石子路了,需要重新铺路面。村民不了解村里的财务开支情况,也不知道财政拨款都用到哪里去了?村委本来说收回附近的一块地建停车场、游乐场,但后来又搁置了,现在改为种竹子的绿化用地。村里有很多竹木了,公共设施用地没发挥作用。文化礼堂建在T村那边,离这边有几里路。B村这边的居民不会跑那么远去文化礼堂活动。
     
      村民丙:村里的老年人协会没什么活动。这个村组有9位80岁以上的老人。现在我比较惦记补交养老保险的问题,不知村委能否帮忙解决?我家人2016年生病,前几年造房的债务还差6-7万元没偿还,现在每月3000元工资,大概2年能还清债务。在儿子读大学时,已经交过4年社保,但因为那几年经济压力大,所以就退掉了社保。现在希望能补交社保,以后能拿到养老保险更放心些。合作医疗是400-600元的交费档次,我按600元的档次交费,60%的费用能报销。
     
      村民丁:我家的房子面积大约是110平米,每层限高1。3米。我是组里推选的小组长,连任过3届,但我向村委反映村民呼吁的修路问题一直没有结果。当时铺设污水管道后浇筑得不够平整,后来村里又在抓“三改一拆”、清理违法建筑的工作,就把修路的事情耽搁了。6-7年过去了,我都没颜面和村组的居民再解释了。修路是村民的合理诉求。我们希望村委抓紧拓宽道路。附近的L区某村、F区某村的美丽乡村旅游产业发展得都很好,民宿产业也发展起来了,但我们村这种公共设施显然不符合发展要求。
     
      村民戊:我打工20年,去年办起了加工竹笛的作坊,但今年遇到疫情所以生意比较差。村主任、村书记和其他村干部从未到我家里来过。村里本来有2个合作社,主要是对外联络营销渠道,顾不上普通经营户的需要,现在变成了一个行业协会,需要入股交会费,几十元钱一个股份。原材料需要晾晒几年,堆放原材料需要场地,现在只能往自留地里堆放一部分,再临时收购一部分。群众缺乏参与村内事务的机会,对村内的重要事项不知情。前几年为了在一个公交换乘站点附近建公共厕所,村委反复和那户人家签了五次补偿协议,从40万元谈到120万元,村民对于拆迁补偿标准不知情,村干部的工作做得不到位。
     
      村民己:村委决策不够慎重,没有集中规划。前几年上面要求建美丽庭院,统一拆除围墙,投入了20万元,但没有一次规划到位。村里一直想建“竹笛一条街”,解决原材料堆放场地少的问题,还想统一品牌使用集体商标,但都没能落实下去。村两委缺乏统一规划,做事没有时间表的概念。村里每年有30万元集体经济组织的收入,但村务公开不够。村里的公益岗位可以给本村的老年居民来做,免得老年人还要到外村或城市里打工。
     
      村民庚:农村不像城市里,就算拆除违法建筑,也要因地制宜。一户多宅是历史遗留问题,希望执法部门能允许村民申请暂缓拆除旧房。原材料要存放3年才能加工,就一幢50平方米的旧房,如果一定要拆除,那还怎么开展生产?竹笛加工的平均利润也不高,主要靠在家里存放材料来降低成本。小作坊可以免税,我在村里没有场地存放原材料,都拉到临近的L区农村里存放。竹笛生产是小本生意,需要10-20万元的经营资金,产品的价格在20-400元之间。一位工人需要3-5千元工资,如果生产成本提高,那这些村民在本村就业的问题就难以解决了。进村的主路过太窄,亟待拓宽,应该拆除侵占道路的违法建筑。行业协会对外联络产生了积极作用,比如在北京、上海、广州的展销会需要租赁摊位,行业协会可以代为联络,降低了经营户分别联络的成本。政府应该考虑给行业协会补贴部分费用,扶持本地的产业发展。经营户会使用天猫、拼多多等电子商务平台销售。如果能发展文化旅游,通过举办夏令营、文化节活动提升品牌影响力,也可以挖掘外来游客的购买潜力。
     
      村民辛:村里只有2位干部经常到村民家里走访,其余的干部都是拿工资、坐办公室的干部。前任的周书记有魄力,建起了村委的办公楼。这任书记缺乏魄力,工作推动不下去,处理纠纷不合理。区长来下面检查,村里就把2年都没拆好的公共用地遮挡起来。我们村以前是Z街道最富裕的村,现在不如附近的村。污水管都没有接到家里的化粪池,村里就让我们先签字确认,拨下来的那些款项究竟在怎么使用呢?有些干部是拉票党员,这个村有几个大姓,“三丁四鲍两头黄”,几个大家族的人更容易获得选票。村干部拿工资不管事,路面不平也不管,希望街道可以下派干部来推动工作。很多竹笛加工户不使用刷漆的方式,改用喷漆的工艺,在夜里会打开窗户喷漆。如果不能集中解决喷漆污染空气的问题,会影响村民的身体健康。
     
      村民壬:村里的主路太窄了。老年人缺少收入来源,村里的公益岗位是由街道办事处统一招标,这类种花、绿化的工作,每月1600元可以招本村的老年人来完成工作。每位党员要联系5-6户居民,但村干部实际上很少走访。党员年龄普遍偏高,平均在59岁以上。本地的民风不错,2011年以来变化不大。村民对村内事务关注不多,小组长每年能走访3-4次。我是从贵州嫁到这个村,作为村组长不仅负责计划生育的工作,还要负责垃圾分类的工作。本组的党员代表说他是男性,这类工作应该由女性来做,但工作的补贴都被他领取。村干部平时会打电话通知到村委开会、签字。村两委对工作情况的宣传、解释不到位。开会时不是每个村组派两名代表到会,只通知涉及到的村组组长,无关的村组组长也不参加会议。整体而言,议事决策的透明度不高,行业协会对普通经营户的帮助不大,党员干部疏远群众、形式主义的问题比较明显。每户门口的党员联系牌已经装了1年,但仍未落实具体的党员。个别党员造成的负面影响需要及时得到纠正。
     
      从上述9位村民的意见来看,村庄规划的编制与执行、村庄环境的保护与改造、村内事务的公开与监督、村民自治的组织与方式等问题具有共性,是讨论乡村振兴的法治保障问题时需要特别关注的议题。
     
      (三)城乡交界地带农村普遍面临的发展难题
     
      一是基层政府提出的规划目标与实施条件之间难以匹配。在Z村调研的过程中可以发现,收入水平相对较高的村民对本村的整体发展、人居环境的质量、公共设施的配置情况有更高的期待,Z街道在数年前已经根据Y区政府确定的发展目标为Z村提出了发展“竹笛艺创小镇”的设想,但村两委并没有足够的能力推动相关工作,因此村民的心理落差比较大。在城乡交界地带的很多农村都会面临这种发展瓶颈,基层政府的领导会因此抱怨村两委班子成员能力不足、热情不够,但村两委班子成员则会觉得难以处理村内的各种利益纠纷、疲于应付基层政府安排的各项工作。
     
      二是发展集体经济的目标与村民独户经营的状况之间难以对接。基层政府希望推动产业转型升级,因此必然不断提出发展专业合作社、建立行业协会、打造集体商标品牌等经济发展构想。但是,如果让村民独户经营的小作坊之间形成产销合作的关系,则需要为经营户提供相应的成本补贴,否则村民独户经营节省的成本必然会因为合作过程中产生的代价而被迅速消耗。现实的情况通常是,村集体经济组织的收入主要来自物业出租的收益。因为城乡交界地带的农村闲置房屋可以成为成本低廉的物流仓库或加工车间,所以村集体经济组织在缺乏市场竞争能力的条件下,最合适的选择莫过于增加出租物业的收入。在Z村调研过程中,村书记表示村里出租房屋作为厂房、仓库的费用是8-10元每平米的价格,2018年集体经济组织把村里留用地上的房屋用来租赁的收入为50万元,2020年的租金收入预计为70万元,以后有可能达到100万元。因为街道办事处不拆除修高铁所征收土地上的12幢房屋,街道的资产可以交给村集体经济组织用来出租使用。8。1万元每亩的征地费用,本来规定由村集体留4千元使用,但村里有集体经济收入,所以没扣除这4千元,都交给农户了。
     
      三是基层政府增强公共服务与村民内部自我服务关系需要理顺。在城乡融合的背景下,基层政府需要不断激发辖区内村庄的发展潜力,所以会根据上级政府的政策安排推动美丽乡村建设的工作,并提供相应的财政经费支持。从长远来看,城乡融合的结果就是公共服务一体化与公共设施全覆盖,但这个发展过程应该需要经历数十年的时间。在这种情况下,村两委开展自治工作时,就会在依靠本集体经济组织收入解决本村公共服务问题与等待基层政府拨款集中解决问题之间徘徊不定。Z村村民反映的村内道路经过7年多时间未得到修缮与村两委等待基层政府拨付美丽乡村建设经费的事例,就反映了这种究竟靠谁提供服务的紧张关系。
     
      二、城乡交界地带乡村遭遇发展瓶颈的原因
     
      从城乡融合的视角来看,政府提供统一的公共服务、补齐乡村地区公共设施建设的短板,是促进乡村振兴的基础条件。只有在制度上确认农村居民的平等权利主体地位,并根据农业的特点给予必要的财政补贴、税费减免支持,才能实现弱势农业稳健发展的目标。在制度支撑的条件下,还需要追问文化理念与行为方式方面的原因,认识到促进乡村振兴不仅需要物质条件作为基础,还需要在文化发展与法治建设方面挖掘潜力、探索路径。
     
      (一)农民缺乏经济联合的文化自觉与实践能力
     
      中国农村延续千余年的小农经济传统使得“差序格局”的思维范式趋向僵化。虽然个人在观念上会不由自主地认同“家国同构”的利益格局,但却在潜意识中对淡化个人主体地位的集体合作充满忧虑甚至恐惧的情绪。这种自私但不自由的认知水平使得专业合作社的发展模式,很难在中国的农村区域获得有效运行所需的文化条件。就理想目标而言,2007年7月1日生效的《农民专业合作社法》于2017年修订后、在2018年7月1日开始实施,就是要在立法上确认和维护这种互助性经济组织形式。“农村专业合作经济组织作为一个社会组织,在农民和政府之间发挥着中介作用,同时提高了农民的政治地位。政府通过农村专业合作经济组织推行其农业指导方案,也通过其向农民提供财政、税收和信贷等方面的优惠待遇。而农民因参与农村专业合作经济组织,使自己在政治上有了强有力的发言人和代理人,能够发出自己的声音,对国家立法和政府决策施加影响。”[1]这种理想化的期待并不能改变专业合作社联合程度有限、难以平衡经营大户与零散经营的小农户之间利益关系的现实。生产合作社的境况与供销合作社、信用合作社的衰落都是这种现实情况的表征。无论是大邱庄、南街村、华西村还是80年代蓬勃发展的乡镇企业最终都转向股份制公司作为产业经营主体的发展轨迹,实际上表明在中国的社会情境中泛家族式的利益联结方式曾轻松碾压可能昙花一现的专业合作社联合方式。
     
      (二)村民缺乏公共参与和理性维权的实践训练
     
      对“能人治村”的依赖与期待使得农民个体在面对公共事务时,保持着缺乏热情的旁观姿态。如果这一任村干部能力不足,那么村民就静默地等待下一任可能有魄力的村干部出现,或者希望基层政府下派负责执行任务的干部来落实对村庄的整体发展规划。无论是等待政策的恩惠还是等待有所作为的干部,村民们都可以把自己对公共设施、公共服务的期待随时封存起来。这种情况是因为在国家与地方立法层面仍旧没有构建起系统有效的农民权利实现机制。“农民权利发展的实现机制,应从农民主体观念、弱势地位以及法律规则等层面综合考虑。这既需要通过多维赋权建构农民权利实现的基础,也应该推动农民的主动作为,同时借助于其他多元主体的介入实现对农民权利的协同维护。唯其如此,才能建立起一个适应农民现实状况的权利实现机制,从而真正推动农民权利的发展。”[2]尽管在相对富裕的农村中,经济收入相对较高的村民因为经营活动与社会实践的经验积累,已经熟悉向政府主管部门投诉甚至通过信访维护利益的方式,但基层政府并没有足够的能力来代替自治组织处理琐碎的公共事务。“换将”不如“选将”,“增兵”不如“练兵”,农村居民需要从长期面对强大的行政体制而形成的“习得性无助”状态中挣脱出来,认识到靠基层政府下派干部的“换将”模式不如用好村民自治制度的“选将”模式,与其靠村外人员进入本村处理利益纠葛、开拓本村整体的发展空间,不如靠村民集体行动、自觉训练自我管理与服务的能力。“自己的家园自己建,自己的家园自己管。”只有在推进城乡公共服务一体化、公共设施普惠化的条件下,明确农民的权利主体地位并保障相关权利的有效实现,才能调动农村居民参与公共事务的积极性,进而增强其在村民自治组织内部理性维权的主动性。
     
      (三)乡村治理需要向基层民主与法治模式转型
     
      城乡交界地带的农村居民就业方式、收入渠道多元化,使得利益偏好与价值观念多元化的情况渐趋普遍。因此,在处理民间利益冲突方面,需要在构建多元化纠纷解决机制的同时,妥善处理乡规民约与法律制度之间的磨合问题。法治需要借助民主活动获得权威性依据,无论是硬性的国家立法还是柔性的民间规约,如果要成为处理纠纷的权威性依据,就必需具有足够的正当性来说服当事人。“法治方式是实现农民的合理诉求和全面发展愿望最现实的路径。只有依靠法治,才能够切实保障广大农民群众依法享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利,让广大农民真正成为农村社会管理的主人,成为民主制度的直接受益者,切实体现以人为本,从而实现农村社会的稳定与进步。”[3]对于城乡结合部的城郊村或城中村而言,乡村治理需要直面外来人口有序融入的问题。[4]通过完善乡村治理模式来挖掘乡村的善良风俗资源,提升乡村社会的凝聚力,可以为乡村产业振兴创造人力资源条件。公共文化服务的覆盖则可以为乡村振兴提供必要的智识资源。从城乡融合发展的角度看待乡村振兴的对策,需要从调动新兴社会组织参与乡村经济发展、社区服务、公益慈善等方面拓展思路,以民主与法治的方式为村民自主追求产业振兴、生活宜居的发展目标创造条件。
     
      综上所述,乡村振兴的动力在于产业兴旺。产业兴旺需要以完善土地制度、加强环境保护与生态补偿机制建设为前提。坚持以村民自治为基础、多元化纠纷解决机制为保障,同时强调政府加强公共服务、提升基础设施建设水平,才能够实现治理有效的目标。“乡村社会同样存在着政府、市场、社会三大领域,这三大领域之间保持相对平衡的关系,是推进乡村治理的基本依托,也是实现乡村善治的基本前提。处理好政府、市场、社会之间的关系,核心是要实现对公权力的驯服、对资本的节制、对人权的保障。”[5]乡村振兴需要从完善土地制度、推动集体济组织发展、强化医疗、养老等公共服务、加强基础设施建设、防治环境污染、优化基层治理模式、提升农业规模化发展水平、促进产业转型升级、加强公共文化建设等多方面采取推进举措。对于乡村振兴的目标而言,法治保障是基础,人才与组织支持是关键前提,技术与政策扶持是重要条件。
     
      三、在城乡交界地带推动乡村振兴的初步建议
     
      促进乡村振兴必然绕不开土地资源的开发利用问题。土地问题是乡村振兴的基础问题。我国《宪法》的第6条与第10条界定了构建土地制度的政治预设。在维护政治传统稳定延续的价值判断指导下,对于当前农村集体所有土地碎片化、闲置化利用状态的问题进行剖析,首先应当坚持“公有私用”的制度逻辑来看待实践中出现的问题。[6]在土地公有制的前提条件下分析相关制度的改革与完善对策,首先应当考虑在梳理制度发展脉络的基础上提出革新配套制度的方案。只有充分探究了完善现有制度的可能,才能够更清晰地辨别引进域外物权法律制度改造现行制度的成本与风险。在预设土地制度改革稳健前进的条件下,城乡交界地带的乡村还需要借助普惠金融、农村集体资产利用等多项制度的支持,才能顺利实现乡村振兴的目标。
     
      (一)发展以微小贷款为基础的普惠金融
     
      金融服务就像是实体经济的血液。在改革开放以来,农村金融服务机构并未有效发挥服务农业经济发展的作用,特别是在近年来逐渐演变为吸收农民存款向城市地区供应贷款的服务机构。这个问题已经受到各界的重视,因此发展普惠金融、创新小额信贷调查技术、发展信用户、信用村等创新举措得到管理机构的高度肯定。在南充市仪陇县张爷庙村资金互助社、兰考县贺庄村资金互助社与广东中山小榄村镇银行、内蒙古克什克腾旗农银村镇银行、江山县农村合作银行等金融服务机构探索经验的基础上,农户联保贷款、农户小额信用贷款、微小企业贷款等小额信贷业务的有序发展,为以贷款技术和信用制度为前提的替代抵押担保贷款模式创造了发展机遇。提升信贷可得性,能够为农村扶贫工作的开展提供重要推力。[7]在商业金融机构缺乏发放信用贷款积极性的条件下,农村合作金融坚持“成员封闭、业务封闭、不对外吸储放贷、不支付固定回报、社区性”等监管要求,就有可能保持较强的自控能力,为乡村振兴提供必要的金融服务。除了为农村经营户提供小额贷款服务之外,发展农业保险帮助农民避免因灾致贫的情况发生,具有极为重要的意义。“单个农民在生产经营中抵抗风险的能力较弱,但是通过参加农业保险、支付一定的保费,可以将风险转移给保险公司,在出现灾害损失的情况下,损失可由被保险人分摊。作为事前防范风险的制度,农业保险使农民避免了因灾致贫,有利于恢复农业生产,减缓灾害对农业的影响。”[8]在扶贫工作方面,除了靠社会保障、行政救助制度兜底之外,商业保险可以发挥重要的补充作用。通过适度补贴的方式鼓励生产经营户参加农业保险可以合理分摊被保险人的损失,为农业生产平稳有序开展创造必要条件。
     
      (二)加强农业环境治理
     
      2019年1月1日实施的《土壤污染防治法》第7条对执法部门的职责做出规定。生态环境部应当定期向公众公布治理耕地重金属污染情况的信息,以保障公众的知情权。在信息公开的基础上,加大宣传力度以增强公众的环保意识,调动公众参与的积极性,并构建防治环境污染的联动执法机制、环境公益诉讼等相关制度,才能有效防范重大污染事故或填埋污染物的行为持续发生。“我国应进一步加大对农业环境治理投入力度,加快转变农业发展方式。一是健全农业可持续发展投入保障体系,推动投资方向由生产领域向生产与生态并重转变,投资重点向推进农业可持续发展倾斜。二是大力支持农业结构调整优化,探索开展粮草轮作、粮豆轮作、粮肥轮作、退耕种草补贴试点;加大对循环农业发展支持力度,鼓励施用有机肥、积造农家肥、种植绿肥。”[9]2014年修订的《环境保护法》、2018年出台的《耕地占用税法》以及2020年修订后实施的《土地管理法》中都规定了生态补偿制度的内容,但是可操作性明显不够。只有构建市场化的耕地生态补偿、激励与监督机制,才能实现有效保护有限耕地资源的目标。《侵权责任法》第66条规定,“因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”。如果要系统地解决污染场地的修复问题,还需要明确土壤修复的标准与归责原则,建立污染场地的信息数据库与多元化的融资模式,通过税收与信贷优惠政策吸引第三方参与治理,并完善修复后的追偿机制。对被污染的土地进行修复,对过度使用化肥的土壤进行改良,都是保证农产品质量安全的必要条件。
     
      (三)保障农产品质量安全
     
      乡村振兴需要以经济发展、产业兴旺作为根本动因。生产组织形式的革新与拓展能够为农业规模化发展创造条件。只有实现生产组织形式的革新,才能够顺利地推行食用农产品生产记录与合格证管理[10]制度。生产合作社或农产品加工企业具有一定的规模,更有动力为扩大农产品销售的市场份额而采取质量内控措施。“我国应树立保障农产品质量安全需要公众参与的理念,并通过《农产品质量安全法》的修订以及相关法律、法规、政策的完善来实现公众参与理念的制度化和法治化,并且在保障农产品质量安全的实践中通过信息公开制度、公众咨询制度、标签制度、召回制度、公益诉讼制度的推行来实现公众参与制度的多重价值。”[11]规模化经营是推广标准化生产的基础。依托专业合作社开展土地托管、代耕代种以及股份合作、经营权流转等形式的规模化经营,才有可能实现“标准引领、质量管控、品牌营销”的标准化生产目标。在建立市场准入、连锁经营的农药产供销环节登记监管制度的条件下,按照“二维码追溯+食用农产品合格证”的监管模式,实施农产品质量分级管理制度,严格落实农产品主产区质量安全抽样检查制度,需要依托大数据监管平台的技术支持。2019年12月18日,农业农村部印发了《全国试行食用农产品合格证制度实施方案》,对经历8年多的6省试点经验进行总结,形成了一套相对可行的制度。农业农村部办公厅2020年2月印发的《2020年农产品质量安全工作要点》要求试行农产品合格证制度,鼓励有条件的主体开具电子合格证,有利于充分实现来源可溯、信息可查的农产品带证销售目标,为打造一批具有较强市场竞争力、较高市场知名度的地理标志农产品夯实制度基础。
     
      (四)推动农村集体资产股份制改革
     
      村民委员会等自治组织的主要职能在于公共服务,而村集体经济组织的功能在于维护、经营村民集体共有的资源与资产。承包地碎片化的问题难以通过物权化的方式予以解决,因此需要发挥集体经济组织的调控、统筹作用。对宅基地上房屋的单独租赁使用,同样无法产生类似于建设用地增减挂钩政策所带来的整体效应,因此集体经济组织需要发挥积极作用,为承包大户、家庭农场的承包经营创造条件。在农业经营过程中,土地规模化经营有利于提高农业生产效率。在市场经济体制下,发展农业生产合作社、借助市场化运营的农业服务组织的力量来提高耕作效率,已经成为农业生产环节的发展趋势。在统分结合的双层经营体制下,集体经济组织负责农田水利、技术推广等一家一户缺乏必要成本予以完成的任务。在欠发达地区,村集体经济组织的功能主要由村民委员会代为行使,因此集体经济组织已经湮没于民众历史记忆的底层。在东部的经济发达地区,集体经济组织因为获得了再次发挥统筹作用的社会条件而可能逐渐向现代公司制企业转化。“一方面要坚持股权静态化管理;另一方面要防止集体经济组织成员构成的封闭僵化,创新设置社区出生、新迁入居住生活或从事生产经营活动等新增人员流入或配置股权的条件,尽量把集体经济组织打造成具有一定开放性和流动性的组织,以增强活力;要创新区分在村社股东与不在村社股东的有关权利和义务,确保权利义务对等。”[12]从城乡统筹、融合发展的角度来看,逐渐缩小城乡公共设施配套、公共服务覆盖范围的差距,需要政府在财政开支方面对农村地区予以倾斜照顾。因此,尽管集体经济组织承担村域公共服务开支的模式可能还需要延续一段时间,但在地方政府有财力支付农村地区公共服务开支的条件下,集体经济组织就可以迅速凸显企业属性,向专业合作社或公司制企业的形式稳健转型。
     
      (五)完善多元解纷机制支撑的乡村治理模式
     
      产业兴旺与治理有效有可能形成良性互动的关系。乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。构建乡镇政府管理与村民自治的良性互动机制,才能克服基层自治组织的行政化趋向。政府是科层制组织,追求精细化、具体化导向的“命令-服从”型管理方式,会导致基层自治组织能力降低、权限失落的情况。中共中央、国务院于2018年2月发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》,对农村地区建设基础设施、培育文明乡风、优化生态环境等方面的规划愿景均提出了要求。对于通过村民自治无法解决的城市污染转移等外部性问题,需要基层政府依法发挥管理与保障功能。民众需要政府积极解决公共管理、服务的“缺位”问题,不等于基层政府就此获得“越位”行使职权的理由。只有构建起能够促使村民强化社会参与意识的治理机制,从村庄绿化、环境洁化、河道净化、道路硬化等关系村民切身利益的乡村公共事务着手,激发村民的主人翁意识,形成“大事一起干、好坏大家判,事事有人管”的氛围,引导村民树立“自我管理、自我服务、自我监督、自我教育”的自治意识,才能有效完善村民自治的制度体系。在社会管理与公共服务方面,从维护公共安全的需要出发,加强精细化管理具有必要性,但不能以此为由随意扩大网格化管理模式的适用范围。在构建新型的基层治理方式过程中,以多元主体参与为基础,盘活社会资源、促进多元化解决纠纷机制建设,实现“小事不出村,大事不出镇”的目标,才能构建起人人参与、人人有责的乡村“诉源治理”体系。“在人民法庭参与乡村治理过程中,只有符合司法逻辑的模式才是可行之道,即兼顾诉讼观念与有限参与的司法理念、注重法律规范与乡规民约相融合的司法技术、统筹外部合作治理与内部合理调适的司法路径,以实现‘案件审判’与‘乡村振兴’进一步融合。”[13]生产发展与生活宜居是乡村振兴的直观表现。乡村生态环境保护与乡村治理机制的有效运行,是实现生活宜居目标的重要保障。治理有效与乡风文明是一体两面的关系。乡村旅游、休闲农业、农家乐餐饮、民宿产业的发展需要治理有效、村容整洁、乡风文明的条件予以支持。通过完善乡村治理模式来挖掘乡村的善良风俗资源,提升乡村社会的凝聚力,可以为乡村产业振兴创造人力资源条件。公共文化服务的覆盖则可以为乡村振兴提供必要的智识资源。
     
      综上所述,从统筹城乡发展、促进城乡一体化视角来看待乡村振兴的建设路径问题,需要讨论培育城乡统一的商品市场与生产要素市场体系、加快建设以农产品加工为核心的农村工业生产基地、发展农村合作经济组织以推动产业化经营等机制建设的细节内容,也需要坚持以农民为主体、因地制宜、与时俱进的发展思路。[14]在农业经营过程中,土地规模化经营有利于提高农业生产效率。在市场经济体制下,发展农业生产合作社、借助市场化运营的农业服务组织的力量来提高耕作效率,已经成为农业生产环节的发展趋势。种粮大户、家庭农场、专业合作社与以债权性经营权入股的农地股公司等不同的组织形式可以为促进农业规模化经营创造条件。除了组织形式的探索与创新之外,农村新型金融组织的发展、农产品合格证制度的完善都是提升农业产业效益的必要条件。农村基础设施建设滞后与社会保障水平不高的实际情况,直接制约了农村居民消费升级的潜力发挥,而农业的弱势地位则是农村消费市场长期低迷的首要原因。[15]只有革新农业生产经营的组织形式,才能改变农业生产者在市场经济运作过程中的被动地位,从而为开拓农村消费市场创造必要的条件。
     
      总而言之,城乡交界地带的乡村是城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体,具有发展水平差异化明显、发展条件依赖城市政府反哺等特征。各级政府推动健全城乡融合发展的体制,首先需要完善城乡基本公共服务体系,确保财政投入持续增长;其次需要构建财政优先保障、金融重点扶持、社会积极参与的多元投入格局。在实现乡村保障粮食等农产品供给、保护生态和环境承载力功能的基础上,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,需要尊重农民的主体地位与首创精神,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,巩固和完善农村基本经营制度,推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置。政府在推进农村土地整治和农用地安全利用、加强农田水利设施建设、加强农产品流通骨干网络和冷链物流体系建设、确保农民共享全产业链增值收益方面,应当积极履行职责。构建政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体制,应当加强基层群众性自治组织建设,健全村级议事协商和监督制度,增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力,依法完善农村纠纷调处机制,建立简约高效的基层管理体制,支持完善村级综合服务设施和综合信息平台。工商资本、城市居民到乡村发展乡村旅游、休闲度假、养生养老等与农民利益联结型项目,不得破坏农村生态环境,不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益。只有坚持城乡融合发展、人与自然和谐共生,按照因地制宜、循序渐进的改革方案,将乡村振兴工作纳入国民经济和社会发展规划,建立政府、市场、社会协同推进的机制,推行绿色生产生活方式,鼓励和支持市民下乡、能人回乡、企业兴乡,才能稳步实现促进城乡一体化的乡村振兴目标。

    【作者简介】

    刘辉,男,法学博士,讲师。

    【注释】
    [1]郑翔、史亚军、栾志红、吴文嫔编著:《都市型现代农业法律制度体系研究》,北京交通大学出版社2013年版,第50-51页。
    [2]刘同君等著:《农民权利发展——新时代乡村振兴战略背景下的时代命题》,东南大学出版社2019年版,第94页。
    [3]杨东霞、贺利云:“法治是推进农业农村经济社会发展的必由之路”,载农业部产业政策与法规司、农业部管理干部学院、中国农业经济法研究会编:《农业法律研究论丛(2014)》,法律出版社2015年版,第51-52页。
    [4]参见张英洪等著:《善治乡村——乡村治理现代化研究》,中国农业出版社2019年版,第39页。
    [5]张英洪等著:《善治乡村——乡村治理现代化研究》,中国农业出版社2019年版,第13页。
    [6]参见桂华著:《中国土地制度的宪法秩序》,法律出版社2017年版,第12页。
    [7]参见严谷军、何嗣江等著:《统筹城乡发展背景下农村新型金融组织创新研究》,浙江大学出版社2014年版,第225页。
    [8]李杨、叶蓁蓁主编:《中国普惠金融创新报告(2018)》,社会科学文献出版社2018年版,第137页。
    [9]课题组:“美国农业环境治理及对我国的启示”,载农业部产业政策与法规司、农业部管理干部学院、中国农业经济法研究会编:《农业法律研究论丛(2015)》,法律出版社2015年版,第204页。
    [10] 2016年7月,农业部印发了《关于开展食用农产品合格证管理试点工作的通知》(农质发〔2016〕11号),要求在河北、黑龙江、浙江、山东、湖南、陕西等部分省先行开展主要食用农产品合格证管理试点探索。
    [11]王雁北、何思思:“我国保障农产品质量安全中公众参与制度问题研究”,载农业部产业政策与法规司、农业部管理干部学院、中国农业经济法研究会编:《农业法律研究论丛(2013)》,法律出版社2013年版,第118页。
    [12]浙江农林大学中国农民发展研究中心:“农村集体资产股份合作制改革”,载农业部产业政策与法规司、农业部管理干部学院、中国农业经济法研究会编:《农业法律研究论丛(2016)》,法律出版社2017年版,第103页。
    [13]李凌云:《新时代人民法庭参与乡村治理的司法逻辑——基于北京市Z人民法庭的分析》,《福建行政学院学报》2018年第3期。
    [14]参见曾福生、吴雄周、刘辉著:《新农村建设和城镇化协调发展——以湖南省为例》,经济科学出版社2012年版,第140页。
    [15]刘广明、尤晓娜著:《新常态背景下推进农村消费的政府干预研究》,法律出版社2018年版,第99页。
    【参考文献】
    [1]桂华著:《中国土地制度的宪法秩序》,法律出版社2017年版。
    [2]李杨、叶蓁蓁主编:《中国普惠金融创新报告(2018)》,社会科学文献出版社2018年版。
    [3]刘广明、尤晓娜著:《新常态背景下推进农村消费的政府干预研究》,法律出版社2018年版。
    [4]刘同君等著:《农民权利发展——新时代乡村振兴战略背景下的时代命题》,东南大学出版社2019年版。
    [5]农业部产业政策与法规司、农业部管理干部学院、中国农业经济法研究会编:《农业法律研究论丛(2013)》,法律出版社2013年版。
    [6]农业部产业政策与法规司、农业部管理干部学院、中国农业经济法研究会编:《农业法律研究论丛(2014)》,法律出版社2015年版。
    [7]农业部产业政策与法规司、农业部管理干部学院、中国农业经济法研究会编:《农业法律研究论丛(2015)》,法律出版社2015年版。
    [8]农业部产业政策与法规司、农业部管理干部学院、中国农业经济法研究会编:《农业法律研究论丛(2016)》,法律出版社2017年版。
    [9]严谷军、何嗣江等著:《统筹城乡发展背景下农村新型金融组织创新研究》,浙江大学出版社2014年版。
    [10]张英洪等著:《善治乡村——乡村治理现代化研究》,中国农业出版社2019年版。
    [11]曾福生、吴雄周、刘辉著:《新农村建设和城镇化协调发展——以湖南省为例》,经济科学出版社2012年版。
    [12]郑翔、史亚军、栾志红、吴文嫔编著:《都市型现代农业法律制度体系研究》,北京交通大学出版社2013年版。

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