论刑事“冷案”侦查模式的法治化嬗变
2020/7/5 11:03:11  点击率[21]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】刑事诉讼法
    【出处】《公安学研究》2019年第6期
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】刑事“冷案”是指侦查进程陷入停滞的案件。我国对冷案的侦查活动缺乏充分的程序规制,无论继续查证或长久挂案,都由侦办机关内部抉择。因难获第三方有效监督和当事人充分制约,屡屡引发懈怠、不作为等质疑。为保证侦查活动的公信和有效,有必要规范“冷案”侦查的中止与重启。首先,明确侦查中止的判断条件,即在具备追诉容许性和效益性的同时,既无证明可能性,也无查明可行性。其次,改良侦查中止的决策程序,适度强化外部权力制约,并尊重当事人的程序参与。最后,优化侦查中止的法律效果,包括:确认侦查勤勉并豁免侦查员责任、充分布控并定期启动复查、解除被追诉者的嫌疑人身份、适度吸纳社会资源以突破僵局。
    【中文关键字】冷案;追诉失败;查明可行性;侦查不作为;侦查中止
    【全文】

      无论你多么努力,也无法侦破所有罪案
     
      ——[美]詹姆斯 M. 阿德科克
     
      一、问题的提出
     
      2019年4月,在扫黑除恶专项斗争中,湖南省新晃县公安局从一名涉黑涉恶嫌疑人的供述中获知,2003年1月失踪的新晃一中教师邓世平已经遇害,尸体掩埋于该校操场。“操场埋尸案”停滞16年才有突破,虽有打黑除恶之功,但更多应归于偶然。这引发了社会各界对原案执法者包庇、懈怠、不作为的质疑,纪检监察系统也随即跟进,调查相关人员的职务责任。此案引发舆论对侦查停滞问题的关注,使更多积年难破的案件重入人们的视野,典型如湖南李尚平被枪杀案(17年)、河北郭桂芳失踪案(29年)等。
     
      在刑事法领域,案情无法被查清与证明,犯罪者难以被成功追诉,侦查活动陷入停滞的案件,一般被称作“冷案”(ColdCase)。其又可分两类:第一类,一般侦查停滞。即,自始无法查清案情。典型如1994年清华大学“铊”中毒案,又如1996年南京大学“1·19”碎尸案,再如2007年湖北红安“12·26”灭门案,都侦查多年仍无法查清;第二类,追诉失败伴随的后续停滞。即,曾认为已被查清的案情却被推翻。典型如福建念斌案、河北聂树斌案,嫌疑人虽被抓获并曾被判决有罪,但他们的定罪都获平反,案情皆重归迷雾。
     
      上述受到广泛关注的若干“冷案”,其实仅是“冷案”问题的冰山一角。目前,虽缺乏我国破案率的官方权威数据,但据笔者访谈,实践中各种无力侦破而陷于停滞的案件,委实不胜枚举。对此,我们不禁要问:侦办活动的何种停滞是正当而应当被谅解的?何种停滞又是一种懈怠不作为,应被谴责并应避免?办案机关怎样才能平复质疑、避免激化矛盾,让人们相信其已尽职、勤勉地履行了职责,使“真相无法查清”这一并不令人满意的结果,更易被接受?
     
      目前,我国刑事诉讼法典仅规定了侦查的立案、终结和撤销,但并未正视停滞。证据不足所致停滞的案件,既无法终结侦查以移送起诉,也无法撤销案件或对人终止侦查。除立案监督和另案处理案件可获有限检察监督之外,其他案件都由公安机关内部处理。只要案情无法查清,证据不足以移送审查起诉,即使没有实质侦查活动,名义上也要无休止地持续侦查。为指导侦查实践,公安机关内部规范委婉地将其称为“已经暂停侦查工作不能及时终结的案件”,并要求将此类案件“归档”管理。此外,我国法律并未规定追诉失败后的继续侦查机制,除少数情况检察机关会继续跟进,大多案件皆留待公安机关自行处理。只要无法重新移送起诉,公安机关一般也会将追诉失败的案件“归档”。
     
      据笔者访谈,因缺乏全国性统一规则,“归档”处于各地公安机关自行判断、各行其是的无序状态,屡屡引致不满和争端。被“归档”的“冷案”,逐渐成为警方疮疤,不仅引发消极考绩评价,而且滋生和助长了弄虚作假的异化现象。更为遗憾的是,警方考核机制仍呈现鲜明的“侦查中心”色彩,认为侦查职责仅限侦查阶段终结为止。对于后续侦查停滞,由于已经历过“侦查终结”环节,在形式上已经“破案”。即使追诉失败,也很少被重新纳入考核。除少数热点案件外,普通案件则可能陷入无人问津的窘境,缺乏侦查资源的继续投入。
     
      “冷案”范畴并未见于我国法律之中,也并未成为统一的学术用语。学界使用的“侦查停摆”“侦查僵局”或“侦查失败”等范畴,皆指“冷案”。此外,我国侦查实践中多将“冷案”称为“未破”案件,表面似指“尚未侦破”,但实际含义是“难以侦破”。刑事诉讼法学研究主要以人权保障为中心,侧重防御侦查权的蛮横与越轨,更关注如何在难以定罪时落实疑罪从无。然而,却不甚关注如何破解侦查的懈怠和不作为。相较之下,侦查学研究虽极为关注侦查僵局,但其研究主旨是追求破案的结果,重在探究如何调整策略、改进手段以突破僵局。但是,面对大量委实无法侦破的“冷案”,如何处理才能排除质疑、重塑公信、化解矛盾,侦查学研究却难以给出令人信服的答案。
     
      针对前述制度缺陷与实践乱象,学界目前仅是在对策层面提出创建侦查中止制度,还有学者提出改革撤案制度,将“证据不足无法继续侦查”添加为撤案情形。然而,对策层面的问题只是表象,根源是:我们尚未从理论上充分检讨案件成为“冷案”的条件,也并未阐明何谓法治化的“冷案”处理机制。基本问题未获解答,既导致制度运行的失序,也使制度的变革陷入了迷失甚至倒退。典型例证就是:1997年《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》原本曾设立职务犯罪侦查中止制度。然而,由于缺乏充分的理论准备和制度检讨,2012年修改的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》却废除了侦查中止制度。
     
      恰因“冷案”问题位于刑事诉讼法学和侦查学各自研究领域的夹缝之中,故其长期处于法律规制的盲区。上述制度与实践问题,可回归为一个根源性的理论问题:法律程序要如何法治、公正、公信地处理“冷案”,其原理和规律是什么?笔者将其分解为四个具体问题开展研究:(1)“冷案”原本仅是侦查陷入停滞的一种事实状态,是否有必要将其转化为一种受法律规制的中止裁决;(2)刑事案件何时成为“冷案”?即:侦查中止的条件是什么;(3)如何法治化地决策侦查的中止与重启,如何创设决策程序才最为公正和公信;(4)如果认定刑事案件处于“冷案”状态并裁决中止侦查,那么将引发何种法律效果。
     
      二、案件侦查的停滞或中止:事实状态或是法律裁决?
     
      人的认识能力是有限的,并非任何事实皆可查清;定罪的证据要求是极高的,并非任何案件都可起诉定罪;侦查员的责任是有限的,无法忽视自然规律而强人所难。因此,无论法律是否承认,侦查都可能停滞。
     
      问题在于,法律是应将侦查停滞维持为一种不受程序约束的事实状态,放任侦办机关内部权衡,还是要求侦办机关遵循规范有序的程序而获得中止裁决,并引发相应的法律效果?这需要检讨两种模式的利弊,不能一概而论。
     
      音符动态简约分割线
     
      (一)传统模式:将“冷案”仅视为事实状态的理由
     
      目前,我国法律之所以忽视“冷案”问题,除了过度高估侦办机关的取证能力之外,有四个方面原因:
     
      1.维护刑事法律、侦查活动的威慑力
     
      侦查停滞,可能意味着犯罪无法被追究,犯罪者难以被抓获,刑法无法被实施。因此,无论立法者或是实务人员,都不愿承认停滞,更不愿意将这种尴尬状况向公众展示,损害社会对法律制度的信心。然而,此类观点的问题在于:无论法律是否承认或规制停滞,侦查停滞都是事实存在的,久侦不破就必然损害刑法的威慑力。因此,排斥对停滞的法律规制,有自欺欺人之嫌。
     
      另一类观点认为,侦查即使事实上已停滞,但只要不宣告中止,持续不断的侦查活动,仍对犯罪者发挥威慑作用。一方面令其惶惶不可终日,另一方面,也可使其不敢再次犯罪。此类观点问题在于:即使承认侦查的中止,也不意味其不会重启。法律可以在承认和规制侦查中止的同时,为侦查的重启设定明确且较为宽松的条件。随时可被重启的侦查,同样可对犯罪者产生威慑效果。
     
      2.发挥侦查活动对被害人的抚慰效果
     
      对于有被害人的刑事案件,或者是被害人死亡后由其亲属继续关注的刑事案件,持续不断的侦查可抚慰被害者及其亲属受伤的情感,化解他们的不满和怨气,使其感受到所受损害仍然被国家所重视,令其抱有犯罪可最终被成功惩处的希望。然而,此类观点的问题在于:实质上停滞但名义上并未中止的侦查,对被害人的抚慰效果仅停留于心理层面,并无实质利益修复。若能借助较为公正严格的方式确定侦查中止(如:充分听取被害人的意见后再予中止),不仅有助于让被害人更易接受侦查停滞、犯罪有可能无法被成功追诉的现实,而且有助于让被害人充分了解案件进展,制约侦查的懈怠或不作为。
     
      3.有利于保守侦查活动的秘密
     
      对于侦查停滞的案件,倘若宣告中止,很容易向外界泄露侦查信息。如果这些重要信息被犯罪者获悉,那么很可能导致案件更加难破。在此观念下,认为侦查活动必须是保密的、封闭的,除侦办机关内部控制之外,不宜接受外部制约。然而,此类观点的问题在于:即使承认侦查中止,也不一定采取公开宣告的方式为所有社会公众所知。侦查秘密原则并不是绝对的,在必要时候,向外界透露侦查信息,争取当事人或社会公众的理解与帮助,是侦查秘密原则的例外。并且,即使放任停滞而不予规制,侦查信息也仍有可能泄露。规范侦查中止,反而有助于控制信息披露范围。
     
      4.“重打击、轻保护”的思维惯性
     
      由于法律不承认侦查中止,无论是一般侦查停滞,还是后续侦查停滞,即使无实质的侦查活动,在名义上都是在持续侦查,有侦查办案的需求。按照我国现行法,只要案件未撤销,强制措施或强制性侦查手段的适用,都服务于侦查办案需求。在穷竭法定期限之前,很难变更或撤销。犯罪嫌疑人、被告人和其他相关主体的人身、财产、名誉、隐私等诸多权益,很难获得充分的救济。在“重打击、轻保护”的思维惯性下,我国忽视了侦查停滞所致损害。
     
      综上所述,维护刑事法律和侦查的威慑力、保守侦查秘密、抚慰被害人等诸多理由,都不足以论证应放任侦查停滞不受法律规制的正当性。而“重打击、轻保护”的有罪推定思维,又是刑事诉讼制度尤其需要杜绝的。两害相权取其轻,两利相权取其重。将“冷案”由事实上的停滞状态,转化为可以受到法律规制的侦查中止裁决,具备更为显著的制度必要性。
     
      音符动态简约分割线
     
      (二)模式改造:将“冷案”问题法治化的意义
     
      1.正视侦查能力局限,促进“破案压力”法治化
     
      “冷案”的侦破,有时是巧合之下发现线索,有时又是依靠技术进步,而这些因素皆不可强求。如延宕28年的甘肃白银连环奸杀案,之所以无法侦破,并非侦查懈怠,而是技术不足和历史局限所致。随着DNA技术的进步,侦查员偶然在犯罪嫌疑人远房堂叔的DNA中找到类似的生物学特征,由此突破。又如延宕24年的浙江千岛湖奸杀案,也是借助DNA技术才获侦破。
     
      然而,“冷案”侦破之前怎么办,无休止地向侦查员施压吗?法不强人所难,如果法律迷信人类认识能力的无所不能,却不为人类的“无能”提供一种法治化的疏解渠道的话,那么停滞可能异化为冤案。如杜培武案,两名警察被杀,社会舆论沸腾。强大的破案压力,使办案人员为突破僵局而不计代价。“冷案”固然令人遗憾,但冤案却更令人痛恨。
     
      破案压力,既可能来自领导命令,也可能来自被害人哭诉;既可能来自法律预设的羁押、办案期限,也可能源于侦办机关内部“奖勤罚懒”绩效要求。承认并规制侦查中止,既不是要加大压力,也不是忽视压力,而是要把压力疏导进法治的制度轨道中。借此,一方面避免其诱发程序或实体的不公正,另一方面,也可以使这种压力成为督促勤勉办案的有效动力。
     
      2.填补绩效考评机制“真空”,遏制侦查不作为
     
      近年来,我国加强对公权的法律控制,重腕治理违法违纪,严厉打击职务犯罪。公职群体逐渐产生“为免错为,宁可不为”的避险情绪。目前,由于案多人少问题,我国各级公安机关或多或少都存在侦查迟延现象,在刑事立案方面也有推诿扯皮问题,消极被动思想泛滥。“发而不立”“立而不查”“侦而不结”等消极侦查现象,不仅放纵犯罪者逍遥法外,导致被害人再次被害或产生新的被害人,而且迫使被害人及其家属私力救济,冒险自行抓捕犯罪嫌疑人。
     
      2015年,鉴于绩效考评指标对法律程序运转的诸多消极影响,中央政法委要求各地政法机关坚决取消刑事拘留数、批捕率、破案率等不合理的考核指标。然而,倘若破案数、率果真废除,那么又如何避免办案人员不作为呢?正是由于不作为问题难获治理,致使中央的要求在实践中已流于形式。各类对破案数、率的考核指标仍继续存在,中央政法委虽屡次重申,但仍难废除。
     
      侦查不作为的治理问题,无论是理论研究还是制度建设,都在摸索中。若能有效地规范侦查活动的中止,将有助于把侦查停滞现象,从侦办机关内部管理问题,转变为可受外部制约的法律问题。借此,吸纳当事人等第三方的参与,审视和筛除不合理的停滞,从而遏制侦查不作为。此后,可放松对绩效考评手段的依赖,真正实现对破案率等不合理考核指标的废除。
     
      3.化解舆论压力,重塑侦查公信
     
      刑事案件倘若久侦不破,警察常被公众质疑为腐败、渎职、怠惰、无能。然而,为回应社会质疑,仅有“破案”一种途径吗?通过承认与规制侦查中止,可以采取较为公正的程序机制,坦诚侦查能力的不足,争取社会公众的谅解。借此阐明和论证:侦办机关已竭尽全力,既不存在违法,也不存在懈怠。侦查之所以难以成功,并不是侦办机关的失误,而是因为线索的缺乏和技术的局限,致使其尚不具备侦破条件。
     
      近年,大量冤案获得平反。解除蒙冤者的不利处境是必须的,但并非我们追求的终点。既然没有抓到真正犯罪者,那么,犯罪者在哪?无罪判决、不起诉之后是否要继续侦查?随着冤案平反案例日益增多,因时日久远,除极个别案件,大多冤案已丧失侦破条件,一旦平反即转变为“冷案”。如若对冤案平反的遗留问题置若罔闻,那么冤案平反的社会效应将大打折扣。由此可见,为解决“冤案”转化为“冷案”后的继续侦查问题,迫切需要建立法治化的侦查中止机制。
     
      三、侦查中止的判断条件:何谓法律上的“冷案”?
     
      域外法治国家和地区大多将侦查停滞的事实状态,转化为侦查中止的法律裁决。借此为侦查中止设立判断条件和法律效果,协调各方权利义务关系。如奥地利,若不存在继续追诉犯罪嫌疑人的事实基础,应当放弃追诉并中止侦查程序。又如葡萄牙,若未能发现某人实施犯罪的充分证据,检察院应批示将案件归档。再如俄罗斯,如果没有确定应被追诉者,或者被追诉者躲避侦查或下落不明,或无法确定被追诉者参与犯罪,那么应中止预先侦查。还如美国,虽缺乏统一规定,但也有64%的执法机构设置了对侦查的正式中止程序。
     
      (一)证据条件:证明可能性与查明可行性
     
      1.诉讼中的“证明”与侦查中的“查明”
     
      刑事诉讼的事实认定,涉及查明与证明两个环节。查明旨在探究未知的案情,搜集足够的证据,并提出一个有待证明的案情假设(证据法学之“待证事实”、侦查学之“侦查假说”)。证明则是运用已有的证据,在裁判者面前论证案情假设的成立。查明是证明的前提,证明是查明的归宿。在查明过程中,调查者必须时刻思考,如何查明才能保证后续证明的成功。也就是说,侦查员必须时刻注重评估现有的证据,如果以后准备提出某个案情假设,那么要保证已收集到的证据足以证明该案情假设。倘若证据不足,要么继续查明新证据,要么修正拟提出的案情假设。这样,才能实现后续证明的成功。
     
      刑事追诉的各个环节,都以证明成功为推进条件,否则追诉即告失败。至于证据何时才算充足,学界对证明标准的研究已有探讨,笔者不再赘述。如果证据不足以证明案情假设,那么意味着案件不具备证明可能性。需说明的是,从侦查视角看证据,若仅是不具备证明可能性,那么不足以裁决中止侦查。侦查作为一种查明活动,本就是要促进证据量的增加。只有既不具备证明可能性——未达法定证明标准,也不再有查明可行性——无法继续查明以获得新证据,才能中止侦查。
     
      2.证明不可能与查明不可行
     
      证明可能性,是判断已有的证据是否足以成功证明案情假设;而查明可行性,是在判定证明不可能前提下,评估是否仍有可行线索去查明新证据、修正案情假设。证明不可能,并不必然意味着查明不可行,仍可能存在可靠线索以推动后续侦查。可见,证明可能性条件和查明可行性条件要分别判断,才能确定侦查是否应予中止。我国实践中常面临的问题是:不起诉、无罪判决之后,是否同时意味着可行的侦查途径已经穷竭?是否有中止侦查的正当性?
     
      笔者认为,在审查起诉和审判的过程中,我国法律已给予控方充分的补充查证机会。如果仍然做出存疑不起诉或证据不足的无罪判决,那么可认定所有继续侦查途径皆已穷竭,原则上应推定查明不可行。因此,存疑不起诉或证据不足的无罪判决,应同时发挥中止侦查的法律效力。当然,若今后发现新的证据或者线索,可重启侦查。典型如安徽于英生杀妻冤案,此为无罪判决后经修正侦查方向而恢复查明可行性的典型案例。于英生被宣告无罪,公安机关即重启侦查,仅三个月就抓获新犯罪嫌疑人。
     
      3.对查明可行性的双重约束
     
      证明可能性主要是一个法律判断问题,检察官、法官、律师和警察都可以依据法律而进行评估;查明可行性则更多是一个事实问题。判断是否有查明可行性,必须结合个案情况和侦查员办案经验而逐案判断,裁量空间更为巨大。侦查实践中所谓“办案需要”,主要就是指查明可行性。然而,“办案需要”内涵极为模糊,完全由公安机关自行权衡,致使其往往成为耗竭法定期限的借口。一方面,只有对查明可行性予以制度控制,才可避免无限的“办案需要”给利害关系人造成过重的利益伤害。另一方面,为遏制侦查员的懈怠、不作为,也要避免侦查员刻意低估查明可行性。
     
      刑事法律对查明可行性的规制主要有两种方式,分别是实体性的量化评估与程序性的时间限制。
     
      (1)量化评估方面,域外法律往往泛化地规定侦查不可行时(如:无继续侦查必要)可中止侦查。但何者为侦查不可行,则交由侦查员自行判断。部分国家试求区分犯罪种类而对查明可行性做量化评估,约束侦查走向。如美国,警察机构注重对案件的查明可行性进行筛选,通过评估“可侦破”因素而抉择何案优先侦查。根据学者对谋杀案“冷案”侦查的实证研究,评估查明可行性的变量非常庞杂,仅核心要素就包括:被害人情况、案件的发生背景、犯罪动机、既有证据、重启侦查的线索、前期侦查的情况。
     
      (2)时间限制方面,侦查活动毕竟机动灵活,实体性的量化评估很难穷竭所有变量。因此,还需从程序上设立侦查期限,以特定的时间段为单元,周期性地检讨侦查成效。一方面,限制无休止的延宕;另一方面,持续评估是否存在继续侦查的必要。对侦查期限的延长,其实就是侦查员持续自证案件仍有查明可行性的一个过程。与此同时,强化辩护人的有效辩护,充分尊重被害人的适度参与,制约侦查员对查明可行性的裁量。如葡萄牙,侦查开启后8个月内应予以归档或控诉。期限即将届满,侦查员应立即向上级通报并指明拖延原因,预期进一步的时间需求。上级侦查官调取案件查核,并为下级侦查员指定期限。又如法国,任何预审持续时间都不得超过合理期限。若经2年仍未终结,预审法官必须向上诉法院预审庭长解释时间耗费原因、说明继续侦查的理由、预估侦查结束时间。并且,每隔6个月预审法官必须再次解释。
     
      目前,我国相关规则未对“办案需要”设定明确的量化评估机制,主要由侦查办案人员根据经验自行权衡。在时间方面,也仅是对经济犯罪设立了侦查期限。之所以要对经济犯罪区别对待,一方面是由于经济犯罪与经济纠纷之间界限的模糊。设置侦查期限,可以限制侦查权过度介入经济纠纷,避免干扰经济活动的正常运转。另一方面,经济纠纷往往具有时效性、涉众性,若侦查迟滞过久,极可能不利于经济秩序恢复,引发进一步损害。相较之下,普通犯罪并不凸显上述特征。
     
      (二)基础条件:追诉容许性
     
      1.追诉障碍对侦查的终止效力
     
      即使仍具备证明可能性或者查明可行性,倘若存在阻碍追诉的法律障碍,那么,不允许继续追诉。此时,审判程序不会被开启,侦查活动搜集的证据丧失出现在法庭的机会,侦查活动提出的案情假设也无法在法庭上获得证明和认定。否定追诉容许性的追诉障碍,既有实体障碍(是否存在犯罪事实、是否应追究刑事责任),也有程序障碍。后者主要有两类:(1)追诉失败所致追诉障碍。如在确立一事不再理或禁止双重危险原则的国家,禁止因同一涉嫌犯罪的行为而对被告人开启两次审判,并且限制不利于被告人的再审。此后,即使事后发现证明原被告人确为犯罪实施者的证据,也很难再行认定;(2)时效届满所致追诉障碍。若追诉时效届满,国家丧失刑罚权,亦否定追诉容许性。
     
      只要影响追诉容许性的因素没有消除,就抑制了开启审判的可能性。没有审判,任何侦查活动皆没有归宿。本文所聚焦的“冷案”,是在仍有追诉容许性的前提下中止侦查。如果发生追诉障碍而不具有追诉容许性,那么将导致侦查的终止。终止就意味着是不可重启追诉的侦查中止,侦查就彻底陷入失败和终结,且不再有反败为胜的机会。侦查就彻底陷入失败和终结,且不再有反败为胜的机会。.png
     
      2.我国对追诉容许性条件的虚化
     
      我国刑事诉讼法第16条规定,就是对追诉容许性的要求。其中,虽规定时效期间届满应终止追诉,但追诉时效事实上却是虚置的。根据1997年刑法规定,即使未确定嫌疑人或嫌疑人在逃,只要专门机关立案,那么追诉时效即终止计算,时效不会届满。此外,由于我国未确立禁止双重危险原则,追诉失败只是一次追诉的结束,但并不阻碍再次启动追诉。如上图所示,由于追诉可不断重启,那么就保留了借由新的追诉而认定案情,并获得侦查成功的可能性。
     
      此种无限追诉制存在严重的缺陷:首先,侦办机关享有无限次数的“反败为胜”机会。这一方面使侦查员不在乎失败,不珍惜追诉机会而提高侦查质量。另一方面,也使侦查员不愿承认失败,屈从职业利益而滥行侦查;其次,无限追诉制给予无限的追诉机会,也为侦办机关设定了无限的侦查职责;最后,也是最为重要的。无限追诉制使涉案者永远暴露在国家追诉权之下,无法获得安全与平静。犯罪所损害的社会关系时刻处于变化之中,也难获修复。如念斌案即为典型,念斌因涉嫌投放危险物质而被长期羁押,无罪释放后又被重新确定为嫌疑人,身陷再次被追诉的风险。
     
      因此,有必要在我国确立禁止双重危险原则,并适度修正我国的追诉时效制度。将无限追诉制修正为有限追诉制,限制重启追诉的时间、次数,促使原本被虚置的追诉容许性条件走向实质化。这不仅可以限制侦查权滥用,维护被追诉者的权益,而且也可以终结无限侦查职责,为警察解压。
     
      (三)裁量条件:追诉效益性
     
      1.前提:证明可能或查明可行
     
      所谓追诉效益性,是指即使存在查明可行性或证明可能性,如果经裁量,认为追诉所获收益低于所付成本的话,那么会判定继续追诉不具备效益性。放弃继续追诉,又可以细分为两种情况,分别是:(1)放弃起诉:在事实已查明的前提下放弃起诉。这可以对应我国的酌定不起诉制度,即在具备证明可能性条件的情况下,做不起诉决定;(2)放弃侦查:事实虽未查明,但仍有查明可行性,但却放弃侦查。
     
      第二种情况中,最典型的案件如盗窃、抢夺等侵财类犯罪,若侦破所需成本远高于被害人的财产损失,那么实践中往往就会搁置侦查。需注意的是,如果自始不具备查明可行性与证明可能性,那么根本没有裁量的余地。而前述情形却是在仍具备查明可行性的前提下,人为主动放弃侦查。由于我国公安机关撤案权并不包括裁量撤案的情况,所以此类处理严格来说是违法的,极易被视为侦查不作为或放纵犯罪,引发被害人或社会公众的质疑。
     
      由此可见,“冷案”可分为两类:不具备证明可能性和查明可行性的侦查中止,是被迫中止侦查的“冷案”;主动放弃查明的情况,是主动中止侦查的“冷案”。根据美国学者的研究,媒体是否关注、侦查资源是否充分、被害人或其家属是否积极施压、被害人社会地位等诸多复杂的因素,都可能影响是否主动放弃侦查。另据笔者对我国基层侦查实践的访谈,在我国,真正穷竭了一切侦查能力而无法侦破,从而被迫停滞的“冷案”,事实上仅有命案“冷案”。其他类型的“冷案”,或多或少都有人为限制资源投入、主动放弃侦查的倾向。
     
      2.事实不清时可否放弃查明?
     
      实践中,受制于资源有限性,存在大量积案。其中,哪些案件要继续侦查,哪些案件又要放弃侦查呢?必定有所选择。随着新案发生,很多旧案就不了了之。即使案件仍有查明可行性,但经侦办机关负责人裁量,认为收益和成本并不匹配,往往就会放任停滞。主动中止侦查的“冷案”,无论是否在我国法律中被明确认可,实践中都是客观存在的,不可能被杜绝。因此,探讨放弃侦查的正当性问题,并无实际意义。真正值得探讨的是:如何才能使主动中止侦查的行为走向正当化和法治化?
     
      根据我国法律,在事实清楚时,仅有检察机关可行使酌定不起诉权而终结诉讼,公安机关无权因利益衡量而撤销案件。然而,在实践中,是否仍有查明可行性,是否放弃继续查明,是否要放弃侦查,皆由公安机关自行判断。公安机关虽无权在事实清楚时放弃追诉,但却完全有能力低估追诉效益而放弃侦查,维持事实不清状态。在此潜规则下,公安机关对案件实体处理的影响力,事实上超越检察机关的酌定不起诉权和存疑不起诉权。然而,相较于不起诉制度,法律程序对放弃侦查的程序制约,却极为不足。被害人或社会公众,最多只看到侦查停滞的表象,却难以评价裁量的过程和结论是否正当。
     
      (四)侦查中止与重启的条件
     
      1.何时可中止侦查
     
      前述判断条件与侦查中止之间的关系(如下表),需稍作解释:
     
      前述判断条件与侦查中止之间的关系(如下表),需稍作解释:.png
     
      首先,如果证明可能性与查明可行性都不具备的话,那么应裁决侦查中止。不能无休止停滞,否则会加剧当事人痛苦,无谓损耗资源;其次,无论证据条件是否具备,只要不具备追诉容许性,那么侦查应终止。除非重获追诉容许性,否则不得重启侦查;最后,即使证据条件和追诉容许性条件同时具备,如果侦查不具备追诉效益性的话,那么侦查也可裁量中止。就此,尤其需要注意的是,由于生命权至高,所以命案的侦查不可裁量性中止。
     
      2.何时应重启侦查
     
      侦查被终止或中止后,在裁决是否重启侦查时,需复查四个条件,分为三个判断环节:首先,需审查是否具备追诉容许性,若不具备则不得重启;其次,同时评估证明可能性与查明可行性,此两者任一存在,即具备重启侦查或重新起诉的条件;最后,评估继续侦查的成本与收益。若存追诉效益性,那么可重启侦查。其中,因为生命权的重要性不言自明,故而命案可以省略第三个环节的评估,直接肯定追诉效益性。
     
      四、侦查中止的决策程序:如何公正地认定“冷案”?
     
      我国公安机关的撤案权一般被理解为无罪撤案权,并不是裁量撤案权和存疑撤案权。2018年刑事诉讼法修改,虽授予了公安机关一定的裁量撤案权,但其不仅适用范围极为狭窄,而且受最高人民检察院核准程序的限制。对此,无论是无罪撤案权或裁量撤案权,理论上皆仅是侦查终止,而非侦查中止。目前的争议在于:是否授权公安机关因缺乏查明可行性或追诉效益性而中止侦查,从而将撤案机制发展为完整的侦查中止决策机制?
     
      我国撤案程序呈现封闭性、行政性、非参与性特征,检察机关对撤案的监督也非常有限,致使撤案机制存在极大的公正性瑕疵。而且,相较于判断已查清事实是否构成犯罪而言,评估是否仍有查明可行性和追诉效益性,裁量幅度更为宽泛,极易引发滥权风险和公信危机。
     
      对此,有必要将侦查中止与终止的决策程序(后者即“撤案”程序),进行一体化的改良。
     
      (一)侦查中止决策权的归属问题
     
      决策侦查中止,涉及证明可能性、查明可行性、追诉容许性、追诉效益性等诸多要素。其中,证明可能性和追诉容许性主要是法律问题,须借助法律专业知识判断;查明可行性主要是事实问题,要立足于丰富的侦查经验才能准确认定。此外,追诉效益性贯穿法律与事实领域,需要对案件的法律性质和侦查成本作综合性评估。由此可见,决策主体须同时具备极高的法律素养和丰富的侦查经验,否则不足以公正地决策侦查中止。
     
      1.决策权归属的比较法反思
     
      第一,大陆法系国家重视对司法官结案权的严格控制。
     
      大陆法系国家遵循检警一体化模式或预审法官模式,由检察官或预审法官掌控终结侦查活动的权力。警察仅处于辅助地位,仅能向司法官移送案件并协助司法官开展后续侦查,一般无权自行结束侦查。在完成前期侦查活动之后,警察应当尽快将案件提交相关司法官员。如果因缺乏线索而无法继续推进侦查,那么司法官员必须出具法律裁决对此类停滞状态予以说明并裁定结案。
     
      此类裁决主要包括预审法官所做的撤销案件裁定和检察官所做的不起诉决定。为提升其公信力,大陆法系国家对司法官结案权进行了有力的制度规制。在裁决做出之前,当事人可在知情权获得充分保障的基础上,依法申请司法官做出此类裁决。反方当事人一般也可在听证程序中进行充分的阐述与说理,试求阻止司法官的结案裁决。此外,这类结案裁决并非一锤定音,其一般被纳入上诉或抗告的受案范围,当事人借此可获得较为充分的司法救济。
     
      第二,英美法系国家侧重构筑多元侦查主体的竞胜格局。
     
      区分于大陆法系严控司法官结案权的制度选择,英美法系国家遵循起诉裁量主义,检察官在对抗制中享有极高的起诉裁量权。只要检察官认为有适当的理由,就可代表国家放弃对特定犯罪事实的侦诉,或降低指控的罪名或刑罚。此外,在英美检警分立模式下,警察的结案裁量权所受的限制也更少。英美法系国家的制度格局,固然有利于促进案件尽快终结,但却又极易导致检警人员滥用结案权而怠于侦诉,故多年来经常遭受学界的批评。
     
      尽管如此,英美法系国家一般认可多轨制侦查,还原事实真相的权力与机会,并不由官方垄断。当事人的自行调查、记者的调查性报道、职业律师的业务调查、会计师的财会调查、私人侦探的积极活动,都能获得法律的充分认可和支持。此外,英美法系国家的官方侦查权一般并不由一个执法机关垄断,而是在多个执法机关之间分散性配置的。如在美国,绝大多数案件既可由州执法机构侦查,也可由联邦执法机构侦查。
     
      我国检警关系近似英美法系的检警分立模式,检察机关起诉权对侦查权的制约力度不足。因此,仅靠移植域外法治国家的不起诉理论和相关制度,不足以约束警方的消极侦查。而与英美法系存在明显差异的是,我国的侦查权配置呈现鲜明的垄断性。对此,倘若过度尊重和推崇侦查自由原则,公安机关极可能滥行停滞而规避侦查职责,存在巨大的不作为风险。
     
      学界有观点认为我国应仿效大陆法系做法,将侦查程序的启动和终结权移交给检察官、法官等司法官员行使。然而,鉴于我国警、检、法分阶段负责的权力格局并未改变,审判机关和检察机关的影响力难以有力介入侦查阶段,致使此类观点目前在我国难以实现。现结合我国既有格局,在基本尊重公安机关主导性的前提下,笔者提出理想型与保守型两种制度修正对策,以作参考。两种对策都可对我国侦查中止的无序状态施加有力的程序控制。
     
      2.理想型对策:警、检、监组成的侦查审查会
     
      目前,最高人民检察院正在推进重大疑难案件检察引导侦查制度的改革。重大疑难案件检察引导侦查制度,是对以往检察引导侦查改革的深化,进一步强化检察官在侦查阶段的存在,便于其更好地发挥监督作用。以检察改革为契机,建议授权提前介入侦查的检察官在侦查阶段做不起诉决定。将不起诉权的行使时间适度提前,使事实上的侦查停滞,转化为存疑不起诉和酌定不起诉。借由法律制度中原有的不起诉制度,可实现侦查中止的法治化,以最大程度节约制度资源。具体来说,建议由高阶警官(“县级以上公安机关负责人”)、提前介入侦查的检察官、监察委监察官,共同组成3人审查会,作为侦查中止的决策主体。在充分保障当事人参与的前提下,采取听证的方式行使有关侦查终止或中止的决策权。
     
      上述三类人员,高阶警官主导侦查,具备丰富的侦查经验,且充分了解公安机关的人力、财力、时间配置情况,可准确评估侦查成本;检察官是法律专业人士,熟悉定罪量刑的证明标准,并且享有以不起诉方式而存疑结案、裁量结案的法定职权。检察官无法替代公安机关的主导地位,需与高阶警官相互配合,审慎行使不起诉权;此外,侦查中止可能引发对侦查不作为的质疑,可能涉及侦查主体的纪律责任或刑事责任。为强化决策程序的公正与公信,故建议吸纳本地区监察官参与决策。从国家监察体制改革来看,很多监察官转隶前本就是资深的反贪、反渎检察官,亦兼具侦查经验和法律素养。
     
      由上述人员组成侦查审查会,法律素养、侦查经验、职权配置都足以胜任对前述中止条件的权衡。而且,审查主体分别来自侦查、检察和监察,彼此间的诉讼立场皆不相同。检察官和监察官并不直接承担侦查职责,但却兼具法律素养与侦查经验,非常有利于消解公安机关部门利益的影响。借由“少数服从多数”等类似的决策规则,可避免高阶警官对“办案需要”的过度解读,制约公安机关的片面性和功利性。需说明的是,为保障侦查的时效性与机动性,上述审查主体的决策权应限于裁决中止侦查。对于常规侦查活动的后续走向问题或已中止侦查的重启问题,直接交由公安机关负责人决定即可,无需动用3人审查会。
     
      3.保守型对策:侦查官向检察官提出“不起诉意见书”
     
      理想型对策可以使侦查中止的决策主体具备相对的中立性与公信力。但是,此决策大幅加强检察机关在侦查阶段的权力,甚至要求检察官在侦查阶段行使不起诉权。这已触及我国目前三机关分阶段负责的权力格局,变革成本巨大。因此,除理想型对策外,笔者另提出变革幅度较小的保守型对策。
     
      主要内容是:不改变警检之间在侦、诉两阶段的权限划分,维持公安机关原有的无罪撤案权。如果公安机关在侦查中发现案件不存在查明可行性或追诉效益性,那么可主动暂停侦查阶段,并向检察机关移送案件。同时,向检察官提出“不起诉意见书”,阐述没有查明可行性或追诉效益性的理由,申请检察机关做出存疑不起诉或者酌定不起诉。在此设计下,公安机关的不起诉建议权与检察机关的不起诉决定权得以相互制约。如果检察机关否决不起诉意见,那么就将案卷退回公安机关,侦查继续。此外,若不起诉意见被否决,为遏制原机关的不作为,还可考虑扩大检察机关的机动侦查权范围,授权其接管后续侦查。
     
      (二)被追诉者与被害人的适度参与
     
      1.强化当事人对侦查中止决策的制约
     
      为求公信,无论是侦查的中止或终止(撤案),都需开展程序正当化变革,提升当事人的参与度。如果侦查活动停滞而没有进展,并持续一定的时间,那么,被追诉者和被害人都应有权申请侦查员说明理由,或请求检察机关介入,要求侦查员说明侦查进展。此外,被追诉者可申请做出中止侦查的裁决。只要发现撤案事由,也可申请终止侦查。同理,如果侦查陷入停滞或被裁决中止,被害人也应有权申请继续侦查。此外,倘若侦查员认为案件已不具备侦破条件,为减轻侦查压力、整合侦查力量,也可申请决策主体裁决中止侦查。
     
      如果需要审查是否中止侦查,那么应及时通知各方当事人,并给予其发表意见和论辩的机会。如在法国的正式侦查(预审程序)中,预审法官若认为侦查已经结束,在做出侦查终结前,须通知检察官和各方当事人及其律师,并设定期限要求他们回复意见。只有期限届满后,预审法官才可以做出侦查终结的裁定。又如葡萄牙,其在预审终结前设置了预审辩论程序,即允许各方当事人在预审法官面前,以口头辩论的方式,对侦查和预审调查得到的事实迹象与法律资料进行辩论,预审法官借此裁决侦查后续走向。
     
      公安机关近年对绩效考评制度的改革,逐渐将内部考评与外部评价相结合,将社会公众和相对人对执法工作的评价作为重要考评依据(用“群众满意度”代替“破案率”),并强化对当事人的事后回访。这虽有进步意义,却并未真正给予当事人制约侦查的程序地位。建议继续提升当事人的程序参与,强化其对侦查中止(终止)决策的制约力。
     
      2.对侦查信息的适度公开
     
      侦查活动以秘密为原则,但若公开信息不致损害侦查秘密原则的制度目的,就可适度公开。如乌克兰,经侦查负责人或者检察长许可,可在其认为可行的范围内公开侦查信息。又如西班牙,预审法官可依职权或者依当事人申请,通过裁定书秘密地告知当事人全部或者部分预审信息。还如比利时,基于公共利益或客户利益的需要,法律授权国王检察官和律师将侦查情况告知媒体。
     
      当然,侦查信息的公开,决不能仅由侦查机关自行裁量。否则,侦查秘密原则极易成为侦查机关对抗其他机关监督,抵制当事人制约的保护伞。在我国,有关公安刑事执法信息的公开问题已有专门性规定,但皆为公安部的规范性文件。因缺乏上位法约束,信息公开主要依靠警员自觉执行和公安机关内部监督。根据现行有效的《公安机关执法公开规定》,只要警方认为公开信息可能影响正常执法活动或者社会稳定,就可不予公开。
     
      为协调保密与公开之间的界限,可做出如下程序优化:(1)侦查信息,原则上在侦查员、检察官以及监察官等官方主体之间共享。信息公开的范围和内容,由前文所论及的决策主体做出裁决;(2)当事人可申请决策主体公开信息,如果申请被驳回,可向审判机关寻求救济,要求破除侦查秘密原则的约束;(3)审判机关裁决是否披露信息。若警、检、监、审等多方意见皆为不公开,那么,也可提升不公开决定的公信力,使其更易于为当事人所接受。
     
      (三)设立侦查期限以约束侦查中止
     
      1.保障侦查自由用时的基本期限
     
      建议为侦查活动的用时设立基本期限。在期限之内,侦查走向不受当事人干涉,当事人也无权质询侦查进展。基本期限的长短,可因犯罪类型的不同而异。涉及严重犯罪的案件,或是已采取强制措施、强制性侦查手段的案件,当事人权利所受影响最为严重,须尽量设定严格的基本期限和审查程序,保证利害关系人能对侦查的中止发挥充分影响力。相较之下,较为轻微犯罪的案件或是未对被追诉者施加直接不利影响的案件,可设置较长的基本期限,适度限制当事人对侦查的干扰。
     
      基本期限届满后,授予被追诉者和被害人对侦查活动的质询权,当事人可提出要求中止侦查、说明侦查进展等一系列申请。此外,当事人也可申请其他机关介入监督。如奥地利,犯罪嫌疑人可于侦查启动后3个月申请法院命令检察官中止侦查。若犯罪嫌疑人提前提出申请,法院将驳回起诉。又如法国,预审程序经4个月停滞而毫无进展,当事人可申请上诉法院预审庭介入监督。上诉法院预审庭可对预审法官提出指令、要求更换预审法官或是直接提审。
     
      就我国来说,可行建议是扩充检察机关对“立案监督”案件和“另案处理”案件的监督权。只要侦查活动超过一定期限,公安机关应周期性向检察机关告知侦查进度,由检察机关确认侦查活动的有效性。被追诉者可向公安机关申请中止侦查,若被拒绝,则可申请检察机关介入监督。检察机关可询问侦查状态,要求撤换侦查人员,甚至接管后续侦查。当然,如果要中止侦查,仍建议采取前述侦查审查会方式。
     
      2.论证查明可行性以延长期限
     
      侦查员若需更多时间落实线索和证据,可向决策主体论证查明可行性、追诉效益性,从而申请延长侦查期限。若延期申请不被批准,则应裁决侦查中止。借此,可限制侦查员对查明可行性的过度高估,约束侦查员以“办案需要”为由而肆意延宕侦查。同时,侦查中止密切影响被追诉者和被害人的利益,也应授权当事人申诉救济权。倘若当事人认为侦查有必要继续进行,不服侦查中止裁决,可向决策权主体申诉,要求解除中止裁决并继续侦查。
     
      为避免公安机关拖延推诿立案,我国目前已对各类案件设定3—30日的初查期限。但是,仅是对经济犯罪设置了侦查期限。即:如果犯罪嫌疑人被解除强制措施后12个月,或是未被采取强制措施,但立案后已经2年,仍不能移送起诉或做其他处理的,应撤销案件,解除强制性措施,并停止继续侦查。鉴于侦查停滞的危害不仅限于经济犯罪,故建议适度扩张设置侦查期限的案件类型。
     
      3.限制中止侦查的最低期限
     
      目前,公安机关的刑事执法质量评价体系试求废除“破案率”“不诉率”之类的不合理指标。但是,废除此类指标后,如何激励侦查人员的办案动力呢?尚无有效解决方案。为此,有必要设置最低侦查期限以遏制怠惰。倘若侦查活动尚未届满最低侦查期限,即推定仍有证据或线索有待探知,不能判定查明不可行而中止侦查。如俄罗斯,侦查应在2个月内完结。期限可延长,但若并未届满,不得因无法确定犯罪嫌疑人或其下落不明等缺乏查明可行性的原因而中止侦查。
     
      据我国刑事诉讼法规定,审查起诉阶段经由两次退回补充侦查,才能因证据不足而做存疑不起诉,引发侦查中止的效果。此外,针对确实没有继续侦查可行性的案件,人民检察院刑事诉讼规则为避免二次退回补充侦查程序的空转,规定经一次补充侦查或调查即可做存疑不起诉。对退回补充侦查的次数要求,也是一种间接的最低侦查期限要求。可督促侦查员投入必要时间开展侦查,限制其任意放弃查明可行性。
     
      五、侦查中止的法律效果:如何法治化地处理“冷案”?
     
      正视侦查停滞状态,并裁决侦查中止,目的是引发一系列法律效果,以处理“冷案”关涉的争议问题。需说明的是,侦查终止和中止的决策程序有必要一并开展法治化变革。但是,侦查终止毕竟并非真正意义上的“冷案”,故后文对法律效果的论述,仅指狭义的侦查中止。即案件仍有追诉容许性,但是却证明不能,且查明不行。
     
      (一)确认侦查勤勉性并豁免职务责任
     
      1.判断证明不能、查明不行的有责性
     
      侦查陷入停滞,公安机关可能被指责懈怠、无能、滥权甚至放纵犯罪。为自证清白,在侦查中止的审查与决策程序中,经由对查明可行性、证明可能性、追诉效益性等要素的审查,决策主体需筛查侦查是否存在程序违法或瑕疵,进而判断违规行为与无法证明、无法查明的现状是否有因果关系。通过法治化的审查程序,可论证与确认侦查活动的合法和勤勉。若是侦查员的懈怠导致案件丧失重要的线索或证据,引致查明不可行,或是因侦查取证程序违法而导致证据排除,引致证明不可能,那么,证明不能和查明不行乃侦查错误造成。此时,中止侦查的理由,可成为事后追究侦查员考绩责任、纪律责任甚至刑事责任的依据。
     
      2.科学评估勤勉性,调整考绩责任
     
      如果侦查员无法破案,那么是否要求其承担考绩责任?事在两难。若不做要求,那么如何避免消极不作为?若做出要求,又如何避免侦查员因压力而出入人罪?当前的制度选择,是废除“破案率”等指标要求。如前所述,这极易异化为对侦查员的放任,很难保证侦查勤勉。笔者认为,不应一概废除对破案的考绩责任,而是有必要将管理维度的考评与法律程序维度的侦查中止相结合。如果经由侦查中止程序的严格审查,可以确认侦查的勤勉与合法,那么,法不强人所难,不能强迫侦查员去“创造奇迹”。
     
      侦查员仅应对侦查尚未中止的案件承担考绩责任。若某案已中止侦查,侦查活动勤勉性已被确认,那么,应免除考绩责任,该案不再影响侦查员的升迁、福利、尊荣。与此同时,侦查一旦中止,那么意味着被中止的案件相当疑难复杂。为激励办案动力、促进侦查重启,有必要为“冷案”设定更高的考绩利益。若能够重启并侦破“冷案”,那么相关人员应有权获得丰厚的奖金或优越的晋升机会。实践中,各地公安机关往往以“办案经费”或“办案津贴”为名,对办案民警予以奖励。然而,潜规则确立的绩效奖励尚处于灰色地带,难以在公务员薪资体系中找到明确定位。在未来,有必要出台中央层级的规范性文件,确立对民警侦查破案的奖励制度,明确破案工作量与薪资之间的制度关联。
     
      (二)设立“冷案”复查组,适时激活侦查
     
      1.中止前做好准备,保留侦破机会
     
      随着时间的流逝,“冷案”侦查将愈发困难。但是,时间也可提供侦破机会。除技术进步之外,随着时间的流逝,新的证人可能出现。本不愿作证的人可能发生身份变化和态度转变,也可能使其打破沉默。随着时间的流逝,逐渐丧失警惕性的犯罪者,也可能无意透露线索。如1992年陕西省西安市的一起故意伤害致人死亡案,犯罪嫌疑人潜逃后侦查停滞近25年。此时,犯罪嫌疑人丧失戒备,以真实身份变更自己的车辆登记。侦查员及时发现线索,最终抓获犯罪嫌疑人。由此可见,侦查中止并不是终局性地放弃侦查,而是要在时间流逝中敏锐查知案件动向,并在出现侦破条件时及时重启侦查。因此,已为侦查的重启做出必要的预先准备,构成侦查中止的道义性基础或正当性基础。
     
      有鉴于此,在做出侦查中止的裁决之前,决策主体不仅要审查案件是否具备侦查中止的条件,而且要审查侦查员是否已规范、充分、勤勉地做好了必要的证据保管、侦查记录、线索布控等工作。否则,不得中止侦查。首先,需对既有证据进行全面收集和妥善保管,尤其是DNA生物样本等易毁坏的证据,这才能避免时间流逝导致证据丧失;其次,需对此前侦查活动进行充分记录与备案,最大程度保留已有侦查活动的成果,以便后续侦查的顺利重启,避免错失重启侦查时机;最后,需对尚未落实的线索开展有效布控,这才能使证据量随时间流逝而获得增加。依据案件类型的差异,布控措施的种类和有效性标准也各不相同,常见的布控措施如通缉在逃犯罪嫌疑人,登记指纹和DNA信息、监控涉案赃物(赃车)的状况、关注涉案财产的去向或资金流等。
     
      2.案件“归档”,并组建“冷案”复查组
     
      侦查的中止,并非禁止一切后续查证活动,而是将资源投入控制在最低限度。与此同时,组建专门的“冷案”复查组(Cold Case Review Team)周期性复查案件证明可能性与查明可行性,保证出现侦破条件后及时激活侦查。在美国,执法机构往往吸纳经验丰富、时间充裕的退休警员组成复查组。职责仅限关注“冷案”,若发现侦破条件,可申请重启正式侦查。“冷案”复查组在域外已有较多实践,为避免其他案件分散侦查员精力,“冷案”复查组由专职人员组成为宜。
     
      在我国侦查实践中,并不存在规范、长效的“冷案”复查机制。公安机关一般并未设置专门的复查组,普通案件由原侦办人员持续关注,重大案件则是直接保留案件的专案组,保持持续跟进。然而,上述复查人员要兼顾其他案件侦查,很难专职处理“冷案”。时日长久,“冷案”复查成效往往取决于某侦查员个人的责任感。此外,各级公安机关也会随机式地开展各种积案清理活动,但主要是受特定时期治安形势的影响而开展的运动式活动,缺乏长效性和可预期性。
     
      目前,随着刑事侦查的网络化、数据化和智能化,在可预见的未来,对侦破条件的人工识别和跟进,将逐渐被智能化的数据追踪与挖掘技术取代。在此趋势下,仅任命少量专职人员就能对“冷案”开展大范围监控,可大幅节约“冷案”复查的人力成本。因此,笔者建议,有必要在各级公安机关内部设立专职“冷案”复查组。案件侦查一旦被决定中止,即统一移交复查组处理。此后,依据案件类型不同而设定或长或短的严格周期,期限届满即主动跟进复查,并制作复查报告。
     
      3.持续跟进线索,及时激活侦查
     
      侦查中止,最重要的目的是为了约束权力、保障权利、获取公信。要向被害人、犯罪者和社会公众表明:法律已建立有效机制持续跟进“冷案”,公安机关并未懈怠,能够保证出现侦破条件后第一时间重启侦查。实践中常见的侦破条件如:发现在逃嫌疑人线索、发现赃物或作案工具去向、指足印或DNA的比对成功、出现新证人、串并新案而修正侦查方向,等等。可见,侦查的中止,实质上是一种处于半休眠状态的特殊侦查活动。因此,法律条文中并不一定要用“侦查中止”这种明确称谓,可选用更模糊的说法,如实践中的“归档”称谓。这既可继续威慑犯罪者,也可避免被害人产生侦查不作为的误解。
     
      (三)解除被追诉者痛苦,尊重被害人需求
     
      1.解除被追诉者的程序痛苦
     
      侦查陷入停滞并裁决中止,既无证明可能性,也无查明可行性。那么,就不再具备继续耗费更多时间的正当性。以往,我国一般会对嫌疑人取保候审,然后长期搁置,最后不了了之。在这较长时间中,公民仍背负犯罪嫌疑人身份,忍受程序压力,遭受社会歧视,无法享受无罪公民的福利。因此,侦查一旦中止,除嫌疑人潜逃之外,应发生类似撤案、不起诉、无罪判决的法律效果。如果有犯罪嫌疑人在案,那么应尽快解除其犯罪嫌疑人身份,撤销强制措施或结束强制性侦查,从而彻底解除被追诉者程序痛苦。
     
      2.尊重被害人的后续程序需求
     
      如前所述,持续不断的侦查活动对被害人有抚慰效果。因此,侦查被裁决中止,仍有必要持续关注和回应被害人的程序需求,最大程度维持此种抚慰效果。侦查中止后,持续关注“冷案”的职责转移给“冷案”复查组。与此同时,继续回应被害人需求、听取被害人意见的职责,也同步转移。如此处理,也可为侦查员解压。原本负责该案的侦查员,可将全部精力投身其他仍有查明可行性的案件,无需再疲于应对被害人或其他利害关系人的质疑、埋怨、投诉、上访。
     
      (四)适度公开信息,拓展资源以突破僵局
     
      侦查活动一旦停滞,国家权力无所不能的假设即被打破。此时,适度分享侦查信息,不仅有助于减轻舆论压力、化解社会公众对公安机关的质疑,而且可以向民间力量寻求支持,突破僵局。
     
      1.借助私人调查以恢复查明可行性
     
      被害人或被害群体是案件的直接受害者,他们的私人调查可有力补充官方侦查。毕竟,官方侦查须在众多案件中权衡何者优先,而私人调查仅指向唯一案件,可全力投入。我国目前虽不乏私人调查促进“冷案”侦破的案例,但调查形式一般仅限被害人或其家属的自行调查,极少见到他们聘请专业调查人士。专业协助的缺乏,制约了私人调查的潜力。1993年公安部曾发布《关于禁止开设“私人侦探所”性质的民间机构的通知》,禁止私人行使“国家执法部门的权力”。此后,私人侦探成为灰色产业,只能借信息咨询公司、调查公司等名义勉强存在,调查范围也以民事纠纷为限制,不敢公开涉足刑案。
     
      虽然存在对专业调查的旺盛市场需求,但由于缺乏法律、政策的认可,私人调查从业者素质参差不齐。不仅难以提供专业服务,而且他们的部分越轨行为,反而侵犯公众基本权利。由此可见,在严控私人调查业的制度背景下,应注重强化其他合法调查途径对当事人私人调查的支持作用,如律师调查、记者调查、会计师调查、社会工作者调查等等。借助这些专业人士的智识支持,当事人的私人调查可以对官方侦查做出更有力的补充,从而助益“冷案”的突破。
     
      2.吸纳民间资源以提升效益性
     
      “冷案”并不仅限于缺乏查明可行性的“冷案”,还有因缺乏追诉效益而放弃侦查的“冷案”。但是,大多数对官方无效益的案件,对直接受害的被害人来说更有效益。为权衡官方与私人对效益性判断的差异,如果被害人或者被害群体认为继续侦查更有效益,那么成本和资源的不足,可由被害人、被害群体或其他民间力量予以补充。这样一来,侦查成本大幅降低,原本中止的侦查就重新具备了追诉效益性。
     
      争议问题在于,政府资金来源于全体国民的税收,无论受害者是谁,官方侦查均须不偏不倚地在所有案件中权衡。倘若允许特定被害人或特定被害群体额外提供资源支持警方,那么将与侦查权的公共性和公平性发生尖锐冲突。这是否意味着富裕群体被害,就能获得官方侦查的更多重视,而贫穷群体却不能获得平等的保护,公平性何在?
     
      就此,合理的解决方案是:民间投入的资源绝不能和侦查员之间发生直接利益输送,侦查员也不能破案后向被害人索取奖励。否则,极易促使其为谋私利而选择性执法,也间接促使其他被害人因担忧侦查不作为而被迫出资。因此,民间支持侦查的方式,要么是资助私人调查,寻觅新的证据或线索以提供给官方侦查;要么是资助研发新技术,改进查证手段。此外,其他方式皆不宜取。

    【作者简介】
    郭晶,男,中国人民公安大学讲师,硕士研究生导师,法学博士; 徐灿,男,公安部禁毒局主任科员,法学博士。

    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码