党的全面领导与依宪治国
2020/7/3 14:25:55  点击率[24]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】中国宪法
    【出处】《学术界》2008年第11期
    【写作时间】2008年
    【中文摘要】中国共产党的领导地位是经过长期历史的选择、长期执政取得的成就、社会主义初级阶段的经济基础和实现中华民族伟大复兴所决定的,中国人民通过具有最高法律地位、法律权威和法律效力的宪法充分肯定了中国共产党的领导地位。中华人民共和国宪法之所以确立中国共产党的领导地位根本在于中国共产党的领导与人民主体地位是相互依存的。中国共产党的领导地位决定了社会主义宪治应该是宪法和党章并存的二元宪治结构,决定了党规与国法并驾齐驱的社会主义法律体系,中国共产党依党内法规管党治党、依据国家法律治国理政、依据党导法规领导国家和社会。依法治国是依据国家法律治国,依规治党是依据党内法规治党,依规领导是依据党导法规领导。由此,依规领导使得依法治国和依规治党实现了有机统一,依宪领导使得依宪治国和依章治党实现了有机统一。
    【中文关键字】党;全面领导;依宪治国
    【全文】

      2018年宪法修正案在总纲第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,具有非同寻常的意义。宪法从中国特色社会主义最本质属性角度确立了中国共产党的领导地位,使得坚持和加强党的全面领导具有宪法依据,有利于在全体人民中强化党的领导意识,有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面,确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。
     
      一、为什么要坚持党的全面领导?
     
      中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益,因此中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,能够领导中国各族人民把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。
     
      中国特色社会主义进入新时代,中国共产党提出党的全面领导原则:党政军民学,东西南北中,中国共产党是领导一切的。改革开放以来我们仅仅强调党在政治、组织和思想上的领导,而对于什么是政治领导、组织领导和思想领导可能会有分歧,有些人可能以此否定中国共产党对政党、军事、社团组织和学术组织等各方面的领导,所以中国共产党的十九大报告中特别将“坚持党对一切工作的领导”作为十四个方略的头条是非常有必要的。
     
      1.1,理论基础
     
      人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量,中国共产党作为最高政治领导力量,是建立在人民是决定党和国家前途命运的根本力量这个深厚伟力基础上的。中国共产党人的初心和使命是为中国人民谋幸福和为中华民族谋复兴。中国共产党与一切剥削阶级政党的根本区别在于坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,一切为了群众、一切依靠群众。九十多年来,中国共产党领导中国人民之所以取得了如此巨大成就关键在于中国共产党的意志和中国人民的意志是高度统一的,中国共产党的领导与人民主体地位是相互依存的。现行宪法第一条和第二条分别确立了党的全面领导原则和人民主体地位原则。第一条规定,“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”第二条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”中国共产党十九大报告中的十四个基本方略的第一条和第二条分别是“坚持党对一切工作的领导”和“坚持以人民为中心”,实际上就是党的全面领导原则和人民主体地位原则。人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是人民主体地位的基本保障。人民民主和统一战线只有坚持中国共产党的领导才能有效发挥作用。
     
      1.1.1,党的领导与人民民主
     
      人民民主的本质属性是人民当家作主,与自由民主不同。人民民主原则要求国家一切权力不仅属于人民,而且由人民掌握和行使,绝不允许国家权力掌握在一部分人手中。人民是作为整体的力量来掌握整体性的国家权力,实现全体人民当家作主的,而不是权力分立和相互制衡的。人民民主是由中国共产党凝聚和领导的。人民的整体性存在是基于人民联合而形成的,人民联合的基础是工农联盟,这个联盟是在工人阶级领导下,基于其先锋队组织的政党而形成的。作为中国工人阶级先锋队以及中国人民和中华民族先锋队的中国共产党就成为巩固和发展人民联合的凝聚力量和领导力量。中国共产党领导的核心使命就是创造人民的联合,凝聚人民的团结。人民联合与团结是人民民主的基础和保障。因此,中国共产党的领导与人民民主具有内在的统一性,是唇齿相依的关系。
     
      1.1.2,党的领导与统一战线
     
      统一战线,是指中国共产党领导的、以工农联盟为基础的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的联盟。统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针,是夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝,是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位的重要法宝,是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要法宝。
     
      中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在宪法序言中有明确的宣示:“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子,团结一切可以团结的力量。在长期的革命、建设、改革过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线,这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”
     
      统一战线的核心也是中国共产党的领导,爱国统一战线是以中国共产党为核心画出的最大同心圆。新时代,中国共产党作为领导核心,将全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的广泛的中华民族统一战线都划在同心圆中,从而实现代表最广大人民的根本利益。
     
      1.2,宪法依据
     
      中国共产党的领导地位是经过长期历史的选择、长期执政取得的成就、社会主义初级阶段的经济基础和实现中华民族伟大复兴所决定的,中国人民通过具有最高法律地位、法律权威和法律效力的宪法充分肯定了中国共产党的领导地位。中华人民共和国宪法之所以确立中国共产党的领导地位根本在于中国共产党的领导与人民主体地位是相互依存的。
     
      新中国成立前,中国共产党就已经在所有革命力量中确立了自己的领导核心地位。1948年,解放战争取得全面胜利前夕,各民主党派、无党派人士纷纷响应中国共产党关于召开新政治协商会议、成立民主联合政府的号召。在中国人民政治协商会议上,中国民主同盟、民主建国会、国民党革命委员会、农工民主党、致公党、九三学社、民主促进会和无党派民主人士、华侨民主人士、全国工商界、宗教界的领导或代表,均声明坚决拥护中国共产党领导。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》第一章总纲中明确规定:“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家,实行工人阶级领导的,以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”实行工人阶级领导,自然意味着实行工人阶级的政党——中国共产党的领导;团结各民主阶级,自然意味着团结各民主阶级的政党——各民主党派和无党派民主人士。由此可见,中国共产党的领导地位和执政党地位与民主党派的参政党地位,都是新中国成立之时就在具有临时宪法性质的《共同纲领》中得到确立的。
     
      1954年《中华人民共和国宪法》是全国人民代表大会一届一次会议全票通过的。五四宪法是中国历史上人民第一次自主制定的宪法,确立了人民当家作主的宪法地位,明确了中国共产党的领导地位,集中体现了社会主义原则与人民民主原则。无论是在草案讨论阶段还是表决通过之时,五四宪法都得到了社会广泛的认同和拥护,中国共产党的领导地位得到了中国各族人民的充分肯定和拥护。1975年、1978年、1982年历次修改的《中华人民共和国宪法》序言部分,都明确指出中华人民共和国是中国共产党领导中国各族人民经过长期革命斗争后建立的,今后中国各族人民将继续在中国共产党的领导下进行社会主义建设,各民主党派和各人民团体参加的爱国统一战线也将继续在共产党的领导下巩固和发展。2018年宪法修正案在宪法总纲第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”后增写 “中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”进一步明确了中国共产党的全面领导地位。
     
      中华人民共和国宪法序言对中华人民共和国的创立和发展以及方针政策和指导思想、中国共产党领导的历史性和人民性等进行了陈述,可以说宪法序言是统领性的、是宪法的灵魂,是宪法的重要组成部分,同宪法各章节条文一样具有最高法律效力。事实上,2018年宪法修正案之前宪法总纲第一条也以隐含的方式确立了中国共产党的领导。因为第一条第一款中规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”在社会主义国家,工人阶级领导也就意味着中国共产党的领导,因为中国共产党是中国工人阶级的先锋队。当然,仍然会有人以总纲第一条并没有明确写上“中国共产党的领导”来否认“中国共产党的领导”的宪法依据。2018年宪法修正案在总纲第一条第二款明确宣示了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,为“中国共产党的领导”提供了明确的宪法依据,确立了党对国家领导的全面性和根本性,为坚持和加强党的全面领导提供了根本宪法依据。总纲第一条第二款规定“禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”,也就意味着禁止任何组织和个人以任何借口否定中国共产党的领导,一切弱化、反对、否定党的领导的言论和做法都是从根本上违反宪法的,必须从法律上进行抵制和追究。
     
      宪法是经过全国人民代表大会投票通过的,人民之所以赋予中国共产党的领导地位是由历史选择、执政成就、经济基础决定的,从而得到中国各族人民认可和拥护的。
     
      中国共产党的领导地位是历史的选择。近代以来,列强入侵,中国积贫积弱,人民处在水火之中。为此,中国社会各种政治力量先后提出了各种各样的主义、方案和主张,但却是你方唱罢我登场,只不过是匆匆的过客,都未能完成反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的历史任务。正如现行宪法序言所陈述的:“一八四○年以后,封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。二十世纪,中国发生了翻天覆地的伟大历史变革。一九一一年孙中山先生领导的辛亥革命,废除了封建帝制,创立了中华民国。但是,中国人民反对帝国主义和封建主义的历史任务还没有完成。”1921年7月,中国工人阶级的政党中国共产党成立,中国共产党一经成立,就把实现共产主义作为党的最高理想和最终目标,义无反顾肩负起实现中华民族伟大复兴的历史使命。中国共产党将马克思主义基本原理同中国革命具体实际相结合,找到了通过新民主主义革命走向社会主义的正确道路,以自身的巨大牺牲和优良作风,领导中国各族人民,经过艰苦卓绝的努力,结束了半殖民地半封建社会的历史,建立了新中国,开创了中国历史的新纪元。“没有共产党,就没有新中国”!现行宪法序言明确宣示:“一九四九年,以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民,在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后,终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治,取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了中华人民共和国。从此,中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人。”中国共产党的领导地位不是自封的,更不是什么人赐予的,而是历史和人民选择的结果。
     
      中国共产党的领导地位是由中国共产党领导中国各族人民所取得的成就所赋予的。新中国成立以后,中国共产党成为执政党,经过社会主义改造,中华人民共和国逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡,确立了社会主义的基本制度,建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。宪法序言对此进行了总结:“中华人民共和国成立以后,我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。生产资料私有制的社会主义改造已经完成,人剥削人的制度已经消灭,社会主义制度已经确立。工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政,实质上即无产阶级专政,得到巩固和发展。中国人民和中国人民解放军战胜了帝国主义、霸权主义的侵略、破坏和武装挑衅,维护了国家的独立和安全,增强了国防。经济建设取得了重大的成就,独立的、比较完整的社会主义工业体系已经基本形成,农业生产显著提高。教育、科学、文化等事业有了很大的发展,社会主义思想教育取得了明显的成效。广大人民的生活有了较大的改善。”改革开放以来,中国共产党紧紧把握世界和时代发展大势,坚持走自己的路,成功开辟了中国特色社会主义道路,不断开创中国特色社会主义事业的新局面,不仅在经济上创造了令世界惊叹的“中国奇迹”,而且在政治、文化、社会、生态文明等各个领域也取得了令世界瞩目的巨大成就,展现出中华民族伟大复兴的光明前景。
     
      中国共产党的领导地位是由社会主义初级阶段的经济基础决定的。马克思主义认为,经济基础决定上层建筑,一个国家实行什么样的政治制度、政党制度,归根结底由这个国家实行的经济制度所决定。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段。在现阶段,我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,由于国内和国际的影响,阶级斗争还在一定范围内长期存在,在某种条件下还有可能激化,但已经不是主要矛盾。现阶段国家的根本任务是以经济建设为中心,其他各项工作都服从和服务于这个中心。我国实行的是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,社会主义全民所有制经济是中国国民经济的主导力量。在社会主义初级阶段和市场经济条件下,人民内部的利益必然呈现多元化态势,不同群体之间的矛盾加剧,必须坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,在生产发展和社会财富增长的基础上不断满足人民日益增长的美好生活需要,促进人的全面发展和实现共同富裕。建立在这种经济制度之上并为之服务的政治制度,只能是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政,只能通过代表全体人民根本利益的工人阶级政党中国共产党总揽全局、协调各方来实现。中国所处历史阶段和经济基础决定了中国各族人民将继续在中国共产党领导下进行社会主义现代化建设。现行宪法序言对此进行了宣示:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法治,贯彻新发展理念,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”
     
      二、社会主义宪治
     
      习近平在考察中国政法大学时指出,“没有正确的法治理论引领,就不可能有正确的法治实践。”十八大以来,习近平围绕宪法做了一系列重要讲话和指示,推动我国宪法理论和实践达到新的历史高度,由此我们可以提出社会主义宪治理论。
     
      2.1,   没有脱离政治的宪治
     
      习近平指出,“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治,没有脱离政治的法治。……每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场。……我们必须牢记,党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”习近平旗帜鲜明地提出了社会主义法治与西方资本主义法治的最大区别就在于共产党的领导是社会主义法治的灵魂。没有脱离政治的法治是公法理论的常识。英国著名公法学家马丁·洛克林明确指出,“公法只是一种复杂的政治话语形态;公法领域内的争论只是政治争论的延伸。”政治决定法治,而非法治决定政治,当然法治也对政治有反作用。宪法是公法、政治法,与政治的关系更加密切,自然没有脱离政治的宪治,政治决定宪治,而非宪治决定政治。
     
      英国大宪章是约翰王势力大大弱化后与贵族们签订的协议,美国独立战争是美国建国的基础,美国宪法只是美国各州想进一步集权的表达,日本昭和宪法是美国占领日本后在美国将军麦克阿瑟授意下起草的,所以被称为“麦克阿瑟宪法”,很难说是日本人民的意志表达。无论是英国、美国还是日本、德国等国宪治的历史告诉我们,不同的宪治模式是某个国家特定时期政治需要的产物,必将随着政治的发展而变化。不同国家的宪治总是围绕该国的需要而进行设计的,反映该国当时政治力量的平衡。昂格尔的研究表明,现代西方资本主义的自治型法治是非常罕见的历史现象。现代资本主义国家建立在君主制的官僚政治、贵族特权及中产阶级利益三者之间反复斗争和妥协之上,这种妥协对自治型法治具有关键性的意义。多元利益集团、多头主义或自由主义社会形成了西方资本主义国家特有的法律秩序,同时这种自治型法治也为多元利益集团的形成和巩固提供了保障。历史上,国家的常态是大一统,君主制是相对成功的政体,特别是对于幅员辽阔的大国来说。柏拉图从理论上提出了理想状态下的哲学王君主制,同时也提出了现实条件下的政体命题:法治的君主制是现实中最不坏的政体。昂格尔以古代中国为例提出一种有代表性的法律制度,即官僚法。姜义华认为西方多元主义下产生的法治是博弈型法治,中国自秦汉至辛亥革命之间的一元主义下的法治是管理型法治,没有优劣之分。管理型法治体系实施的关键:一是如何确保从君主到各级官僚都能信守法律,依法行政;二是如何有效防止各类既得利益集团千方百计破坏法治的实施,并通过法治维持大一统君主国的运行。以韩非为代表的法家思想为管理型法治提供了智识资源。
     
      新中国是社会主义国家,社会主义国家不同于旧中国家族型统治的君主制,是现代民主国家。社会主义国家都是中央集权的大一统国家,社会主义新中国无论从民族关系、社会结构和政治结构来说都是多元一体的格局。社会主义法治应该是领导型法治,是对自治型法治的否定和对管理型法治的否定之否定。社会主义制度最本质的特征是共产党的领导,共产党坚持以人民为中心,对人民的领导是伯恩斯所说的变革型领导。领导是一种领导者与追随者的关系,领导者与追随者以互相提升的动机和道德水平而彼此结合,为了共同追求的价值去行动。变革型领导也是一种道德领导,因为领导者以某种方式满足追随者的动机,为追随者的利益而行动。领导型法治与管理型法治不同在于领导型法治中有一个在德能上先进的领导党引导社会进步,并且需要从法律上保证领导党在德能上是先进的。然而管理型法治是控制型的,没有清晰的价值目标。领导是做正确的事,管理是正确地做事。所以,领导型法治在实施的时候必然要以管理型法治为手段实现领导者的目标价值,领导型法治的完整表述是“领导—管理型法治”。根据治权原则,在领导-管理型法治中,对于领导者的治理更加重要,对领导者中级别越高的治理越严也越重要,以保证领导的方向是对的。社会主义法治的实现与否在于领导党,在于“关键少数”。因为自治型法治是资本主义国家普遍采用的法治,有几百年历史,比较成熟。这些国家又是发达国家,人们自然认为自治型法治与国家强大之间有因果关系,自治型法治也就拥有了话语霸权,人们自然认为所有国家都应该采用自治型法治模式,似乎只有这一种法治模式可以选择。社会主义国家走自治型法治道路就必然要否定共产党的领导,坚持共产党的领导就必然否定自治型法治道路,共产党的领导与自治型法治是非此即彼、你死我活的关系。社会主义国家之所以长期没有真正走上法治道路与这种魔咒密切相关。社会主义国家对于法治模式的选择常常采取回避的或者羞羞答答的态度,不能正视共产党的领导在法治中的地位,将共产党的领导放在法律之外。但是,如果最高政治领导力量在法治中没有规范,这个国家就不可能真正走上法治道路。共产党是社会主义国家的最高政治领导力量,不将共产党的领导权纳入到法治的轨道,社会主义国家就永远走不上法治的道路。从这个意义上可以说,十八大四中全会开启的社会主义法治道路是中国共产党、中华人民共和国和中华民族的历史转折点,也是人类法治发展史的里程碑。
     
      依法治国首先是依宪治国,依法治国是依据中华人民共和国的法律治国,依宪治国是依据中华人民共和国宪法治国,而不是依据美国、英国或者德国等其他国家的宪法和法律治理中华人民共和国。中华人民共和国的国体和政体是中华人民共和国的基石,国家政权组织形式和基本权利保护建立在国体和政体基础上。中华人民共和国的国体是人民民主专政,政体是人民代表大会制度。中华人民共和国宪法第一条确认了中华人民共和国国体:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”第二条确认了中华人民共和国政体:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”资本主义宪政建立在资本主义政治上并为资本主义政权服务,社会主义宪治应该建立在社会主义政治上并为社会主义政权服务。中国是社会主义国家,不同于资本主义国家的多党竞争体制,社会主义国家是共产党领导国家体制,共产党的领导是社会主义最本质的特征。很多法律人将宪治理解为多党竞争和三权分立,主张宪治与政治无关,实质上是将资本主义国家的特定政治模式说成是科学的和普适的,从而否定社会主义政治,否定共产党的领导地位,否定社会主义制度,否定社会主义法治和社会主义宪治。宪法学界需要旗帜鲜明地指出,坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义法治最本质的特征,也是中华人民共和国宪法最突出的特征,坚决抵制和反对鼓吹西方“宪政”概念和模式的错误观点,增强坚持走中国特色社会主义宪法发展道路的自觉性和坚定性。
     
      2.3,社会主义法治的价值
     
      共产党领导人民是社会主义法治的本质特征,是社会主义法治之所以是二元结构的基础,社会主义法治要求建构宪法为统帅、党章是核心和党规国法并驾齐驱的社会主义法律体系,由此产生社会主义法治的两个基本原则:以德治国和依法治国相结合原则与依规治党和依法治国有机统一原则。社会主义法治之所以不同于资本主义法治的根本原因是社会主义所追求的价值不同于资本主义。社会主义法治的价值是社会正义。社会正义包括两个部分,一个是政治正义,一个是分配正义:前者主要涉及一个国家的政治制度,它们被用来确定公民的权利和义务;后者主要涉及的是社会经济制度,它们被用来分配资源、机会和利益,包括初次分配和再次分配。社会主义法治追求的政治正义是共同自由,社会主义法治所追求的分配正义是共同富裕。
     
      社会主义首先是一种经济制度,在坚持市场起决定性作用的前提下更好发挥政府的宏观调控实现效率,通过所有制和再分配来实现共同富裕的目标。《共产党宣言》中设想的社会主义是“这样一个联合体,在那里,每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”社会共同体的自由与个人的绝对自由不同,马克思认为人的本质在其现实性上是一切社会关系的总和,社会主义的自由不可能是纯粹个人主义式的,只能是一种处在社会关系中的自由。由于人与人先天和后天的不平等,仅仅强调消极自由容易导致强者的自由侵犯弱者的自由。共同自由是每个人都能享有的人民自由,而非少数人或者某个阶层的自由,是消极自由与积极自由的有机统一。社会主义法治要求通过具体的法律制度设计来实现共同自由。
     
      共同富裕和共同自由价值的实现都需要依赖一个强大的以共同体利益为目标的政治力量存在,遏制自然条件下或者市场经济条件下出现的各种强势力量,保护弱势群体的利益。社会主义国家中,这个政治力量就是作为最高政治领导力量的中国共产党。中国共产党以共同体利益为价值,统揽全局和协调各方,依靠国家法律规范驾驭资本,平衡社会各个阶层利益,从而在经济上实现共同富裕和政治上实现共同自由。中国共产党自身在宪法、党章和党规范围内活动,以德治党和依规治党相结合保证最高政治领导力量在法治的轨道上运行,不至于肆意侵犯社会群体和公民的基本权利。党规国法并驾齐驱的社会主义法治体系是实现共同富裕和共同自由的制度保障。中国共产党的道德性、先进性和变革性要求社会主义法治遵循以德治国和依法治国相结合、依规治党和依法治国有机统一原则。
     
      为了更好理解社会主义法治的价值,我们可以将其与资本主义自治型法治的价值进行对比。资本主义自治型法治通过党争民主制和三权分立制限制本应是最强者的政治权力,使得政府保持中立或者软弱,从而使得资本主义国家中的强者即资本成为最强者。自治型法治表面上中立,实质上是为经济权力张目。资本主义制度倡导“管得越少的政府是好政府”,政府仅仅是一个保护性机构,其核心功能是提供保持和平和社会秩序的框架,使公民能够按照自认为最好的设想安排其生活。“最小国家”或者“守夜人政府”表面上是客观中立地保障所有人的消极自由权利,实质上是为市场经济中的强者服务。历史学家杜兰特在《历史的教训》一书中指出,我们生来就是不自由不平等的:我们受制于生理和心理上的遗传因素,受制于我们群体的习俗和传统;我们的健康和体力,心智和性格品质,生来就千差万别。不平等不仅是自然的和先天的,而且还随着文明的复杂化而增长。遗传上的不平等导致了社会与人为的不平等;所有的发明或发现都是由杰出的个体所为,结果造成强者恒强,弱者恒弱,更有甚于以往。……只有经济才能处于平均水平以下的人,才会渴求平等;只有那些才智高超的人,才会渴望自由。“只有那些才智高超的人,才会渴望自由”可谓说出了消极自由权的核心。现实中的强者主要分为体力上的、智力上的和物质上的,强者拥有自由权就可以充分在体力上、智力上和物质上战胜弱者,成为社会的胜利者。从某种意义上说,尽管自由权有助于保障每一个人免于暴政,但在许多时候,尤其是在已经解决暴政问题的社会,自由权容易成为强者要求作为最强者的政府给予其发挥才能的权利。财产权更多时候直接保护了拥有物质财富的强者在自由市场经济条件下创造更多的财富。由此,启蒙思想家所宣称的自然权利或者人权,是自由市场经济存在和发展的权利,在实践中是让强者更好发展的权利。资本主义国家将这些自然权利写进宪法正是为了奠定自由市场经济的基础和给予强者更好发展的权利。人们津津乐道的限制政治权力不过是强者猴子们的期盼:“山中无老虎,猴子做霸王”。党争民主制和三权分立制的资本主义宪治和法治所奠定的社会秩序自然是一个“强者愈强,弱者愈弱”的两极分化世界。
     
      2.2,        党的领导和执政
     
      社会主义宪治的根本问题是共产党的领导与宪法的关系问题,社会主义法治的根本问题是共产党的领导与法律的关系问题。法学界以中国共产党到底是在法律之中、法律之上还是法律之下的疑问提出来,老百姓通俗地将这个问题表达为“党大还是法大?”。习近平特别重视这个问题,而且要求给予明确的回答:“党和法的关系是一个根本问题,处理得好,则法治兴、党兴、国家兴;处理得不好,则法治衰、党衰、国家衰。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经从根本上解决了这个问题,党的十八届四中全会明确强调:“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。”
     
      解决好这个问题的要害是区分党的领导和党的执政。党的领导是指中国共产党对中国人民在中国的政治经济社会事务等各个领域各个方面的全面领导。党的领导是中国共产党以自己率先提出、实际上体现着中国人民共同利益的路线、方针和政策吸引党外人民群众、民主党派、无党派等来追随,中国共产党通过率先垂范实现组织和引导中国人民的统揽全局、协调各方的带领性活动。中国共产党之所以是领导党,是因为中国共产党党员都是经过严格挑选的各个领域的先进分子,中国共产党自始至终能够“三个代表”。正如《中国共产党章程》开篇所言:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。”中国共产党是代表全国各族人民根本利益的政党,除了人民的利益之外,中国共产党不谋取任何私利。中国共产党作为领导党是由全体党员构成的一个整体,中国共产党对国家和社会的领导是通过各级党组织而非个人实现的。
     
      党的执政是指中国共产党的党员代表们通过合法途径进入国家权力机关、掌握国家政权、从事对整个国家公共事务的管理活动。中国共产党作为执政党的执政主体是党员代表们,而非全体共产党员。中国八个民主党派是参政党,其代表们也参与到国家政权中,无党派也参与国家政权。中国共产党的党员代表们在国家政权中占绝大多数、处于绝对主导地位,中国共产党毫无疑问是中国的唯一执政党。中国共产党作为执政党是由一个一个的中国共产党党员来体现,而非中国共产党的各级组织,这一点与西方国家通过竞选上台的执政党相同。中国共产党之所以成为中华人民共和国的唯一执政党不是通过西方多党竞争制下的竞选实现,而是因为中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队,是中国的领导党。中国共产党一身两任,既是领导党又是执政党。领导党是执政党长期执政的基础。现实中,由于自身原因或者外部环境的因素,执政党的执政绩效可能不理想,成为国内外敌对势力质疑的对象,领导党可以通过法定程序撤换现任政府领导人回应质疑以保证正当性。
     
      中国共产党首先是领导党,然后是执政党,执政党是从属于领导党的,而且作为执政党的中国共产党仅仅是作为领导党的中国共产党的一部分,“四个善于”是作为领导党的中国共产党进行执政的有效方式。
     
      宪法总纲第一条明确规定了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,中国共产党的领导地位具有直接的宪法依据。因为执政是落实领导的方式,中华人民共和国政权本身最初就是在中国共产党的领导下建立的,所以中国共产党的执政地位就间接地具有宪法依据。正是因为中国共产党是领导党中国共产党才成为执政党,中国共产党作为执政党才具有与西方多党竞争制下执政党的不同特征。一是唯一执政。中国共产党是中国唯一的执政党,除了中国共产党以外没有任何其他的执政党。西方国家的执政党是多元的,不确定的。二是法定执政。中国共产党执政是由中国共产党的领导地位决定的,是宪法明确的,不存在任何时候与其他哪个政党通过选举竞争执政的问题。西方多党竞争制的政党必须通过选举竞争实现执政。三是长期执政。在建设法治中国和实现中华民族伟大复兴中国梦的过程中,中国共产党的执政是长期的,越长越稳定越对国家和人民有利,不存在法律规定的执政期限问题。西方国家的政党都是有法律规定期限的。四是一元执政。中国共产党不仅执掌中央政权,而且执掌任何一级地方政权,每个省、市、县和乡级政权和村民自治组织而言,都必须接受中国共产党的领导。西方国家多是多元执政,不同层级的政权可能掌握在不同的政党手中。
     
      中国共产党作为领导党和执政党的两重身份必须明确区分。作为领导党的中国共产党是全体,作为执政党的中国共产党是由在国家政权中的一个个党员组成的;作为领导党的中国共产党是各级党组织,作为执政党的中国共产党是党员个体,只不过这些个体都具有中国共产党党员身份。从功能上看,领导党既领导执政党又监督执政党,监督是为了更好地领导。在国家政权中执政的党员代表们必须接受党委领导,因为他们是党员,所以要听党的话。作为领导党,中国共产党不仅仅要通过党的系统去监督执政的党员干部,而且要领导人民群众(包括民主党派、无党派和人民团体等等)去监督执政的党员干部,因此,领导党可以并且必须监督执政党。
     
      领导党和执政党的区分使得我们对中国共产党的性质有了比较清晰的认识。党的系统中有党员、党员干部、党员领导干部、各级党组织和全党。国家政权系统中有中共党员干部、非中共党员干部、中共党员领导干部和非中共党员领导干部,中共党员干部和中共党员领导干部占绝大多数,处于绝对主导地位。国家政权中的非中共党员干部和非中共党员领导干部之所以接受中国共产党的领导并非因为中国共产党是执政党,而是因为中国共产党是领导党,既领导执政党,又领导参政党和无党派人士。
     
      中国共产党作为领导党和执政党的两重身份和严格区分为我们理解中国共产党与法律的关系奠定了基础。第一,中国共产党作为领导党和作为执政党都在宪法之中,有宪法依据,因而具有合法性。现行宪法序言既陈述了中国共产党领导中国各族人民建立中华人民共和国和领导中国各族人民进行社会主义建设的历史事实,同时明确了我国将长期处于社会主义初级阶段,“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”。2018年宪法修正案在总纲第一条加上“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”因为中国共产党是领导党,所以中国共产党是唯一执政党,中国共产党作为执政党也在宪法之中,具有合法性。
     
      第二,中国共产党作为执政党在国家法律和党内法规之下。中国共产党作为执政党是党员代表们进入国家政权之中,党员代表们是以公职人员身份存在的。党员必须首先是公民,国家法律适用于全体公民,党员毫无疑问也适用国法,但这个时候是以公职人员身份适用,而不是以党员的身份适用。也就是说,党员有两个身份,他既是党员又是公民,所以党员同时适用国家法律和一般党内法规。党员干部有三个身份,既是公民和党员又是党员干部,既要遵循国家法律、一般党内法规和专门适用于党员干部的党内法规。党员领导干部有四个身份,既是公民、党员和党员干部,又是党员领导干部,适用国家法律、一般党内法规、专门适用于党员干部的党内法规和专门适用于党员领导干部的党内法规。党员干部和党员领导干部都首先是公民,是以公职人员身份存在于国家政权之中,所以必须在国家法律范围内活动,必须首先严格遵守国家法律。为什么中国共产党党员除了遵守国家法律还需要遵守党内法规?这是由中国共产党是领导党决定的。中国共产党的党员代表们进入国家政权是中国共产党各级组织推荐的。一直困扰社会主义国家法治建设的问题有两个:一是是否需要刚性的党规,二是党规是否是法律。中国共产党是道德党和变革党的定位都阻碍了中国共产党自身的法治选择,因为道德人和道德党是不需要法律规范的,变革党的特征也是与法治的稳定性相悖的。中国共产党立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,是道德党。中国共产党是与时俱进的变革党,与时俱进要求党的全部理论和工作要体现时代性,把握规律性,富于创造性。尽管高尚的道德一直是中国共产党的追求,然而现实中的共产党员只是整体上相对于一般群众来说道德性更高,而非完全的道德人。有些人在加入共产党时思想和能力可能都达不到要求,但通过伪装或欺骗加入了共产党;有些人加入时符合共产党员的道德要求但后来变质了,特别是成为干部和领导干部后抵挡不住金钱美色的诱惑。这两种共产党员都会导致中国共产党变质,所以中国共产党不仅仅需要思想建党,而且需要制度治党以保证其道德性和先进性,需要全面从严治党,依规治党。法律最本质的属性是强制约束力,社会主义国家中共产党保证对军队的绝对领导,党规的强制性自然存在。变革是当今时代的特征,即使是法律也就经常变革。庞德的名言“法律必须稳定,却不能静止不变”深刻揭示了法律与稳定的关系,否则法律就会成为社会进步的障碍。中国共产党要始终成为领导党,必须把握时代变化,紧跟时代步伐,始终站在时代前列。中国共产党要实现“三个代表”必须敢于直面问题,不断提高自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,永不僵化、永不停滞。中国共产党作为变革党不应该成为中国共产党走法治道路的障碍。
     
      第三,中国共产党作为领导党是在除宪法之外的国家法律之上。中国共产党作为领导党是以各级党组织实现的,而非以任何党员个人的实现的。党组织和党员的区分尤为重要。作为领导党的党组织只能适用党规,不能适用国法。各级党组织存在于中国共产党作为领导党之中,而不存在于国家政权之中。中国共产党领导国家政权,而非国家政权本身。仅仅将中国共产党定位为执政党降低了中国共产党的领导地位,不利于中国共产党对执政党员进行领导和监督,从而实现长期执政。中国共产党要始终成为中国人民和中华民族的先锋队和领导党,在每一次领导立法之后必须把握未来社会的发展规律和前进方向,走在全国人民前面,必须对具有保守性的国家法律保持警惕,这样才有可能适时变革现行法律。如果中国共产党领导立法之后严格在宪法法律范围内活动,中国共产党就不可能实现下一次的立法领导,中国共产党就不可能始终处于领导地位。需要特别说明的是,中国共产党作为领导党在国家法律之上,在国家法律之上的是中国共产党的各级组织而非党员,否则党员就会成为特殊公民,违背“法律面前人人平等”原则。
     
      第四,中国共产党作为领导党在党内法规之下。作为领导党的中国共产党在国家法律之上是否就不受约束呢?否。社会主义国家要走上法治道路必然要求任何人和任何组织都遵守法律,但法律并非仅仅指国法,中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之所以具有里程碑意义就在于将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。绝大多数法律人将议会主权作为法律正当性的基础,认为法律就必须是国法,必须是议会制定的。从各国法治经验看并非如此。判例法国家的法律大部分都是法官确立的先例。法律人津津乐道的英国大宪章仅仅是国王与贵族之间的协议而已。在二十世纪中叶以来,很多资本主义国家通过大量行政法规治国,大陆法系国家也盛行法官实证主义。党的变革性与法治的稳定性之间的矛盾可以通过党内法规的灵活性来解决。社会主义法治与资本主义法治的根本区别就在于中国共产党遵守与国法并行的另一套规则,以保障中国共产党的先进性和纯洁性。将党内法规作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分可谓抓到了中国法治道路的牛鼻子。1978年,邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”2016年12月《中共中央关于加强党内法规制度体系的意见》明确提出“治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。加强党内法规制度建设,是全面从严治党、依规治党的必然要求,是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障,事关党长期执政和国家长治久安。”党内法规在社会主义国家中的重要性是不言而喻的。将党内法规从国家法律体系中独立出来是因为党内法规有不同于国家法律的特点。由于中国共产党是先锋队,是领导党,所以党内法规比国家法律具有更高的道德性,比国家法律要求更严;由于中国共产党是自我革新的党,党内法规必须具有灵活性,立法程序不能太复杂,否则就会有损中国共产党与时俱进和自我革新的品格。党内法规的这两个特点就是为了确保党的先进性和党始终处于领导地位。
     
      中国共产党章程中宣示“党必须在宪法和法律的范围内活动”,现行宪法总纲第五条中规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”首先我们需要将宪法和一般的国家法律分开。因为宪法中已经明确中国共产党的领导地位,同时没有针对中国共产党的具体规范,所以中国共产党在宪法范围内活动是毫无问题的,中国共产党也不可能有违反宪法的行为。前几年宪法学界之所以提出中国共产党“良性违宪”是因为他们不认可宪法序言中的中国共产党领导的法律效力,2018年宪法修正案之后,中国共产党“良性违宪”也就不可能存在,只要是中国共产党领导下所做的变革都符合宪法中“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,例如监察体制改革和深化党和国家机构改革。然而,中国共产党所领导的改革可能会与现行国家法律不一致。例如正在进行的深化党和国家机构改革必将对现行行政法规造成比较大的冲击,如果我们要求中国共产党严格遵守现行行政法规,那么这些改革就无法进行。如果我们用党内法规来规范中国共产党各级党组织的行为,这些改革就可以进行,因为改革正是在中国共产党领导下进行的。因此,“党必须在宪法和法律的范围内活动”只能是指中国共产党作为执政党在宪法和国家法律范围内活动,也就是指进入到国家政权内的党员代表们必须在宪法和国家法律范围内活动,而非指中国共产党作为领导党必须在国家法律范围内活动。如果中国共产党领导人民制定国家法律之后必须严格在国家法律范围内活动,中国共产党就不可能始终成为领导党和变革党,因为国家法律是稳定的保守的体系。中国共产党作为整体是领导党,必须在宪法和党内法规范围内活动。事实上,宪法之外的所有国家法律中所规范的对象没有中国共产党的各级党组织。如果中国共产党必须在国家法律范围内活动没有必要另外制定一套党内法规。中国共产党作为执政党,即使是唯一执政党和长期执政党也不需要具有特别的党内法规来规范,因为中国共产党作为执政党是中国共产党的党员代表们进入国家政权,严格遵守国家法律就可以。因此,是中国共产党的领导党地位而非长期执政党地位决定了中国的法治结构是党规与国法并行的二元法治。中国特色社会主义最本质的特征就是中国共产党的领导,社会主义法治与资本主义法治的根本区别就在于中国共产党作为领导党遵循与国家法律不同的党内法规。明确了党内法规与国家法律的不同,我们就可以解决现实中党内法规和国家法律的效力等级问题。宪法是党和国家的根本大法和统一大法,中国共产党毫无疑问应该在宪法范围内活动。党的领导地位在宪法中得到确认和规范使得党在宪法之内,全党的运行是在以宪法为依据和以党章为根本大法的党规体系中。宪法赋予中国共产党对全国人民代表大会及其常务委员会立法的领导权,中国共产党代表大会及其党中央确立的党内法规在全国人大及其常委会的法律之上,但不得与宪法、党章相冲突;党中央以下的各级党组织所确立的党内法规在全国人大及其常委会所立的法律之下,但各级党组织所立的党内法规在本级人大及常委会所立的地方性法规之上。按照现行宪法的规定,设区的市具有立法权,为了保证党规与国法的协调性,立规权下放到设区的市级党委是合适的。任何党员、党员干部及其党员领导干部都在宪法、党规和国法之下,严格遵守所有党规国法。这样一来就可以保证全党、各级党组织和党员及领导干部在以宪法为统帅的党规和国法并行的法治框架之内运行,维护法治的统一性。中国共产党宣示的“党必须在宪法和法律的范围内活动”在现有框架下可以合理地通过扩大化解释“法律”而保持不变,“法律”不仅仅指国法,也包括党规,因为中国共产党的十八届四中全会已经明确党内法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,“党必须在宪法和法律的范围内活动”可以理解为“党必须在宪法、国法或党规的范围内活动”。总之,我们必须将中国共产党的领导党身份和执政党身份区别开来,将党员和党组织区别开来,将社会主义的法律区分为国家法律和党内法规。中国共产党作为唯一执政党必须在宪法和国家法律范围内活动,中国共产党作为领导党必须在宪法和党内法规范围内活动。
     
      三、依宪治国和依章治党有机统一
     
      中国共产党十九大报告明确提出了“坚持依法治国和依规治党有机统一”的社会主义法治原则,为我们提出依宪治国和依章治党有机统一的社会主义宪治原则奠定了基础。现行宪法总纲第五条第一款规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”宪法具有最高的法律效力,依法治国首先是依宪治国。中国共产党章程在中国共产党内具有类似宪法的地位。中国共产党坚持依规治党首先要坚持依章治党。中国共产党章程是中国共产党的总章程和根本大法,集中体现了中国共产党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张,规定了党的重要制度和体制机制,是全党必须共同遵守的最基本、最重要、最全面的行为规范。中国共产党章程是中国共产党的总章程和根本大法,依规治党首先是依章治党。宪法不仅仅是国家的根本大法,而且是国家的统一大法,宪法通过保证法律制度的完整统一来维护国家的完整统一。中华人民共和国宪法序言和第一条确立了中国共产党的领导权,宪法中没有对中国共产党的领导权进行规范,但并不表明中国共产党的领导权没有规范,中国共产党依据党章党规管党治党,依据宪法治国理政。中国共产党在中国特色社会主义事业中的领导地位决定了中国共产党遵循与国法不同的党规,法治的统一性要求党规与国法的有机统一。依规治党和依法治国的有机统一体现在宪法层面上就是依章治党和依宪治国的有机统一。
     
      中国共产党是领导党,不仅仅领导执政党,而且领导参政党;不仅仅领导国家政权,而且领导社会、思想和文化。社会主义法治要求建构党领导国家和领导人民的党导法规制度,党导法规制度关乎中国共产党领导的程序性。中国共产党党内法规适用的对象是中国共产党党员和党组织,中华人民共和国法律适用的对象是中华人民共和国全体国民,法治的统一性要求党内法规体系和国家法律体系联系起来,连接党内法规体系和国家法律体系的是党导法规体系,这是由中国共产党领导国家和社会的性质决定的。中华人民共和国宪法确立了中国共产党的领导地位,中国共产党章程也提出了党的全面领导原则,都为党导法规的正当性提供了依据,中国共产党的全面领导决定了党导法规的重要性。《关于加强党内法规制度建设的意见》确立了“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度,党的领导法规制度实际上就是党导法规制度,党的组织法规制度、自身建设法规制度和党的监督保障制度都仅仅涉及党员和党组织,是党内法规制度。
     
      社会主义法治是二元法治:全面依规治党,全面依法治国并且共产党全面领导。社会主义法治实际上也是自西汉至清朝两千多年礼法并治传统的新生,是中国社会发展到民主社会阶段的法治新生。古代的君子以天下为己任,倡导“天下为公”和“克己复礼”,古代的礼具有典型的道德性,规范的是君子的行为:“礼不下庶人”。现代的中国共产党全心全意为人民服务,倡导“立党为公”和“克己奉公”,社会主义法治中的党内法规规范的是共产党党员的行为,共产党党员是现代君子,党内法规也具有典型的道德性,我们可以说党内法规是现代的礼。与“刑不上大夫”不同的是,党员不仅仅适用党内法规,也适用国家法律。社会主义法治的党规国法并治结构与中国古代的礼法并治结构具有同构性,但党规国法体系是礼法并治体系的否定之否定,无疑具有巨大的进步性。
     
      中华人民共和国宪法赋予中国共产党的领导地位之后,党章就成为最基本的党内法规,由此,宪法与党章并存的二元宪治体制就形成了党内法规、党导法规和国家法律三法一体的结构。宪法之所以具有最高效力是因为宪法赋予了中国共产党的领导地位、最基本的党导法规与最基本的国家法律,宪法获得党代会和人代会通过之后就成为所有法律正当性的来源。宪法可以有两种方式赋予党导法规正当性。一种是仅仅宪法中有党导法规,同时授权中国共产党通过党内法规方式领导国家和社会,实际上将最基本党导法规之外的党导法规变成了党内法规。另一种是宪法中有最基本的党导法规,同时在具有立规权的党组织和立法权的人大同级之间也有党导法规,这部分党导法规都需要各级党组织和各级人大通过。现阶段,我们宜采取第一种模式。现行宪法总纲第一条中“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”是第一种模式中最简单的。
     
      总之,中国共产党的领导党性质决定了社会主义宪治应该是宪法和党章并存的二元宪治结构,决定了党规与国法并驾齐驱的中国特色社会主义法律体系。中国共产党依党内法规管党治党、依据国家法律治国理政、依据党导法规领导国家和社会。依法治国是依据国家法律治国,依规治党是依据党内法规治党,依规领导是依据党导法规领导。由此,依规领导使得依法治国和依规治党实现了有机统一。
     
      自中华人民共和国第一部宪法制定以来,中国的宪治就是党导立宪制。八二宪法序言中肯定了中国共产党的领导,宪法主体部分按照人民主权设计。宪法序言本来与宪法条文具有同样的法律效力,但有些宪法学家否定宪法的效力,所以宪法序言的效力成为一个有争议的问题。2018年宪法修正案在宪法总纲第一条第二款加上“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”从根本上解决了党的全面领导与依宪治国的关系。党的领导权纳入到宪法条文之中,与原来仅仅在 序言中以陈述的方式表达相比,是一个巨大的进步,从隐规则的党导立宪制进入到显规则的党导立宪制。我们期待在不久的将来通过修改宪法在宪法的条文中加入具体明确的关于中国共产党的基本规范,理顺最高政治领导力量与最高权力机关的关系,吸收和完善党和国家机构改革的成果,如此就成为真正的明规则的党导立宪制。这样的宪法将成为真正新时代的宪法,也就是继五四宪法和八二宪法之后的新时代宪法。

    【作者简介】
    柯华庆,中国政法大学法学院教授、博士生导师,中国法学会党内法规研究中心学术委员,实效主义法学和改革哲学、党导立宪制、党导民主制和共同自由等理论的创立者。主编中国第一本《党规学》。

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