公法视野下的信用联合奖惩措施
2020/7/3 11:32:10  点击率[10]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《行政法学研究》2020年第3期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】作为社会信用体系的核心工具,信用联合奖惩措施创设了新型评价体系、合作机制和法律责任。新型评价体系以信用语词为载体对相对人的守法、违法信息进行了重新表达,并通过考察相对人在一段时间内的既往表现形成守法肖像。应当通过厘定免于记录与评价的事项和审慎制定信用评价标准来对其进行法律约束。新型合作机制以信息共享公开为基础大幅简化了部门联合与公私联合的协同方案,可分为加强惩戒型、信息通报型和风险预防型三种类型,其中纯粹以加强惩戒为目的的联合应当最为审慎推行。部门联合应当回归“各司其职”的本质,公私联合应当回归“合作治理”的本质。新型法律责任通过“列为失信联合惩戒对象”的形式设定了“箩筐”式制裁方案,应当予以摒弃。政府应当利用丰富的信用工具箱提升监管效能,将对其进行合法性控制的法律技术回归到既有法律框架中来。
    【中文关键字】信用联合奖惩措施;信用评价;合作机制;信用工具
    【全文】

      一、问题的提出
     
      信用联合奖惩措施并非一个精确的法律概念,而是随着我国社会信用体系的推进而生发的制度描述性概念,也通常被分别表述为“守信联合激励措施”和“失信联合惩戒措施”。本文围绕“信用”、“联合”和“奖惩措施”分别展开,每一部分的核心工作均为:从实践中描摹、从理论上定性,并总结其法律控制的基本思路。
     
      二、信用评价的全面展开
     
      (一)信用评价的实态描摩
     
      信用评价是信用联合奖惩措施的逻辑起点,它具有三个相对独立又相互递进的面向。
     
      第一,记录行为。行政主体在履行职责过程中,将相对人接受行政管理所产生的信息进行记录,按照一定的形式要求进行统一的数据化处理后形成电子化的“信用档案”。在传统的“单位制”社会管理体制下,档案扮演了行政主体记录与沟通相对人信用状况的角色;而在被监管对象日益庞杂、社会联结更加松散的当今社会,“信用档案”则通过社会信用体系的建立成为行政部门之间、政府与市场、社会之间记录与沟通相对人信用状况的载体。
     
      第二,评价行为。行政主体在归集相对人行为记录时,按照信用话语体系将相关信息进行重新标识,亦即将“合法行为/违法行为”重新贴上“守信信息/失信信息”的标签。叠加于法律评价之上的信用评价,将“违法并应当受刑罚”、“违法并应当受行政处罚”、“违背信用承诺和诚信义务”、“不履行生效法律决定”、“合法”、“超越法定义务”和“模范遵守道德要求”等行为通过信用语词进行重新表达。由此,相对人特定行为的法律评价与信用评价之间建立联结。
     
      第三,刻画肖像。行政主体在记录与评价相对人行为的基础上,对相对人一段时间内的既往行为综合考量,按照信用评价指标体系确立评判规则,将累积特定程度违法行为的相对人定性为失信相对人。这一评价方案直接借鉴自经济领域的征信机制,在行政制裁体系中则属少见。行政主体广泛地通过信用评价来识别相对人守法状况、判断相对人违法风险,相当于在行为评价的基础上又迈出了肖像刻画的一大步。
     
      (二)信用评价的法律定位
     
      行政主体对相对人进行信用评价,本质上是基于既往合法性评价的二次评价。合法性评价的对象是相对人的特定行为,行政主体通过查明事实、适用法律,对相对人特定行为的合法性进行判断,对违法行为作出法律决定。而根据现有制度安排,信用评价是建立在正式的生效法律文书之上的,行政主体通过将相对人已经受到依法处理的不同程度、类型的守法/违法行为界定为守信/失信行为的方式,建立了新的肯定性/否定性评价体系。
     
      (三)对信用评价的法律约束
     
      第一,厘定相对人免于记录与评价的事项。其一,涉及相对人商业秘密和自然人隐私的信息免于记录与评价。其二,相对人违反道德要求的信息免于记录与评价。其三,相对人轻微违法行为可以被监管部门作为执法结果进行记录,但不应当被作为个人信用信息,更不应当被作为信用评价的依据。相对人应当享有一定限度的“不被联网的权利”(a limited right to be unnetworked),如果行为并没有严重到应当提醒其他公私部门注意的程度,则不应当通过任何方式披露。其四,信用评价不应当直接针对相对人违反约定义务的情形。
     
      第二,审慎确定信用评价标准。其一,审慎认定失信行为。信用评价不应当简单按照将相对人数次小错误相加为一次大错误的逻辑展开,否则将会出现社会危害性相差程度极大的不同行为受到相似制裁的情况,造成法律责任体系的紊乱。其二,审慎推行覆盖全部领域的综合性信用评价,尤其是针对自然人的综合性评价。为避免过度偏离行为评价的逻辑链条,走向难以进行精确法律控制的人格刻画维度,既往表现的综合判断应当限缩在相同或关联行业、领域之内,限缩在法人或其他组织的评价之上。同时,除却自然人在职业活动中的表现外,应当审慎建立针对自然人的公共信用评价体系。否则一系列的自动识别和社会分类措施可能会对自然人产生潜在的人格伤害、增加社会排斥与隔离效果,并且这些影响难以精确校准测量,具有很大的不确定性。
     
      三、部门联合与公私联合的合作机制
     
      (一)合作机制的实态描摹
     
      根据笔者对各层级相关规范的梳理,适用“信用联合奖惩措施”的事项可以不周延地大致分为四类。第一,日常监管事项。第二,经济财税事项和行政协议事项。第三,内部人员管理事项。第四,公共服务事项和金融服务事项。联合奖惩措施中的“联合”,即体现在不同部门在上述事项上共享信息并采取相关行动。
     
      第一,部门联合。行政系统内部各部门的主要合作方式为,“各领域守信联合激励和失信联合惩戒的发起部门负责确定激励和惩戒对象,实施部门负责对有关主体采取相应的联合激励和联合惩戒措施”。
     
      第二,公私联合。公私合作进行信用治理主要有两种模式。第一种模式是部分市场、社会主体作为公共信用信息生成主体,可以直接通过政府建立的公共信用平台惩戒违反市场与行业规则的相对人。第二种模式是市场、社会主体作为公共信用信息使用主体,将相关信息作为商业决策和社会交往的参考依据,由此社会性制裁与法律制裁经由信息共享和公开产生对接。
     
      (二)合作机制的法律定位
     
      基于合作动因的差异,合作机制可以分为三种类型。
     
      第一,加强惩戒型合作。部分行政部门的职权与实施奖惩的领域和事项并无实质关联,它们进入这些并无关联的执法领域和事项,对原本并不关注的相对人进行限制,很大程度上是出于相互协助以提高惩戒力度,从而更有效完成行政任务的目的。亦即合作主体以更为松散的各司其职之名,实质上行联合执法之实。
     
      第二,信息通报型合作。部分行政主体在行使职权过程中原本就需要其他部门所产生或保存的信息,具有依据相关信息进行行政决定的法定义务或现实需求。在这个意义上,联合机制可以看作是“通报”制度在电子政务背景下的新发展。
     
      第三,风险预防型合作。在诸多社会规制领域,行政决策的预防性是政府规制的重要维度。政府经由现代的数据治理技术和电子政务方案,能够发现更多“作为预防因素的信息”,建立更具主动性的预防预警机制。政府标记出一些行为,在惩戒它们的同时,对行为人给予额外的怀疑,相关部门为防止更大的风险发生,通过增加检查频次等重点关注方案,增强行政执法的针对性。市场、社会主体进入联合奖惩体系根本上也是出于预防交易风险的需要。
     
      (三)对合作机制的法律控制
     
      各部门在信用联合奖惩的框架下进行合作,应当回归“各司其职”的本质。第一,部门联合应当以职权法定为基本原则,不超越职权、滥用职权。联合方案须建立在各自法定职权的基础上,而不是超越职权直接进入其他管理领域对相对人进行奖惩,生硬地通过锻造“行政一体”来加强执法力度。联合机制的设计应当更倾向于偏重信息通报型合作和偏重风险预防型合作,审慎推行纯粹偏重加强惩戒型合作,不能在偏废目的正当性的基础上考虑手段有效性。第二,行政主体在行政决定过程中应当考虑相关因素、不考虑不相关因素。
     
      公私部门在信用联合奖惩的框架下进行合作,应当回归“合作治理”的本质。市场主体和社会主体是否运用公共信用信息,应当由其自主决定。政府应当注重发挥市场和社会主体主动参与公共治理的力量,不应当通过设置公共信息的普遍使用义务来僭越企业的经营自主权。此外,由第三方信用服务机构利用政府开放的严重违法相对人数据信息,根据用信单位的实际需求出具信用报告;以及由行业协会、社会组织在相关行业、领域进行信用评价,均是信用治理的重要维度。政府既应当培育市场与社会信用评价主体的自主性,也有义务制止导致歧视的社会政策,对相关信用评价行为进行法律约束。
     
      四、嵌入整个监管过程的奖惩措施
     
      (一)奖惩措施的实态描摹
     
      激励措施有“通过褒奖来激发鼓励”之意,惩戒措施有“通过制裁来惩罚警戒”之意,均并非精确的法律概念,而是对一系列正向或负向手段的描述性统称。与信用评价建立在既有合法性评价基础之上相类似,奖惩措施作为与信用评价相连接的责任体系,也内嵌于既有监管过程之中。
     
      信用联合惩戒措施是行政主体根据相对人的公共信用记录与评价,在前文所述的“联合”事项上对“失信”主体采取不同程度的强制、限制、影响与披露措施。信用联合激励措施则为行政主体根据相对人的公共信用记录与评价,对“守信”主体采取不同程度的优先、便利或表彰措施。信用联合奖惩措施是政府依靠个人信息所开发出的规制工具,虽然制度设计上遵循的是“胡萝卜加大棒”的全链条监管理念,但由于“失信”评价必然导致“惩戒措施”,“守信”评价却只是“激励措施”的必要不充分条件,所以实际上制度重心更偏重于构建新的制裁体系。
     
      (二)奖惩措施的法律定位
     
      政府实质上创建了一个将信用奖惩嵌入整个监管过程的新的责任体系,它实质上具有两个面向。第一,新设法律责任体系。一方面,整体考察通过列入名单方式设置的一揽子执行性与制裁性手段,相当于创设了新的行政强制执行和行政处罚方式。另一方面,分别理解信用联合奖惩措施之中的具体措施,主要通过将相对人公共信用评价作为行政活动事实依据的方式创设了新的法律责任。第二,对既有法律责任的重述性补强。相当一部分失信惩戒措施确然源自对法律、法规与规章的直接重述。但实践中也出现了以重述为名、实质上扩大既有手段适用范围的情形,属于无法定权限的违法扩张解释。
     
      (三)对奖惩措施的法律控制
     
      更为适宜的控制进路或许是,摒弃“列为失信联合惩戒对象”这一“箩筐”式制裁方式,避免相对人一经列入名单即遭致一系列不确定的自动化惩戒。相对人的守法合规成本须被合理配置,威慑并非仅仅为了威慑,而是以增进社会整体福利为目的。相较于单纯增加威慑力度,政府更应当利用丰富的信用工具箱来提升监管效能,设计有助于发挥市场和社会主体自治能力的信用工具,设计有助于放松事前规制、优化行政检查、实现执法体系精准化的信用工具,系统地阻却违法行为。根据不同情境采用不同的信用工具,也更容易使信用工具回归到将相对人相关既往表现作为行政决定事实依据的本质,从而将对其进行合法性控制的法律技术回归到既有法律框架中来。

    【作者简介】
    王瑞雪,单位为南开大学法学院。

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