民行一体化:环境司法诉讼禁令制度的重构与完善
2020/6/29 14:25:35  点击率[10]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】民事诉讼法
    【出处】《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】环境诉讼禁令是环境司法专门化制度建构中的一项重要预防机制。目前民事诉讼制度中行为保全制度没有具体审查标准而无法保证实施效果,行政诉讼中暂时停止行政执行与先予执行制度也无法在环境行政诉讼中发挥作用,造成各地方法院环境司法专门化改革试点实践中,针对环境诉讼禁令制度所制定的审查规则以及发布的禁令文书样式不统一,预防制度功能实现和程序设置较为困难。促进环境诉讼禁令制度充分完整地发挥诉讼制度预防效果,需要合理重构与完善民事与行政诉讼相衔接的“民行一体化”环境诉讼禁令制度,并设置不同的具体审查标准和裁判文书样式规范,充分发挥环境司法专门化中诉讼禁令制度的预防功能,使这一预防性司法制度真正发挥其参与环境生态文明社会治理的公共法律服务效能与功用。
    【中文关键字】环境司法专门化;环境诉讼禁令;行为保全;公共法律服务
    【全文】

      构建生态文明、坚持绿色发展是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,环境诉讼禁令是一项较为符合绿色生态环境治理观和科学发展观的具有公共法律服务功能的司法诉讼制度创新。由于该制度具备环境司法的绿色生态治理预防功能,因而不仅在国外有广泛的司法制度实践先例,在国内也被多家试点法院予以采用。本文选题立意的前提是反思我国相关制度的规范现状和实践现状,以“民行一体化”为基本思路,在总结试点法院环境诉讼行为保全制度改革实践经验的基础上,提出较为具体的环境诉讼禁令制度完善对策。虽然我国现行民事诉讼法规定的行为保全制度中并未使用“禁令”这一英美法系的术语,但对于环境生态文明社会治理而言,“禁令”一词更能体现司法行政保全的预防功能。环境诉讼禁令制度完善的必要性在于这项司法制度行为保全预防功能的进一步拓展,现有民事和行政诉讼环境司法制度的行为保全制度均需要重构一个功能更加凸显的制度。然而,在国内各地法院环境司法专门化改革试点中,针对环境诉讼禁令制度所制定的规则以及发布的禁令文书样式均不统一,从审查程序到文书样式的差异性不利于这项主要的预防性诉讼措施的制度化、体系化和裁量标准化。本文提出,为促进环境诉讼禁令制度充分发挥绿色生态环境治理预防功能,需要重构民事诉讼与行政诉讼相衔接的一体化环境诉讼禁令制度,根据诉讼法理设置环境诉讼禁令标准化审查标准和规范化裁判文书样式,充分发挥环境司法专门化中诉讼禁令制度的预防功能,使这一预防性行为保全司法制度真正发挥绿色生态治理的社会治理功能,特别是发挥生态社会治理的公共法律服务作用,使环境司法制度的社会治理功能在生态治理中真正发挥诉讼制度的矫正功效。
     
      一、环境司法中行为保全制度重构的必要性
     
      从各国环境诉讼司法实践经验来看,遏制大规模环境侵权主要是通过环境行政执法手段和环境司法手段相互衔接配合才能有效发挥环境生态治理的作用。在环境司法领域,虽然目前我国各地已制定了环境案件“二审合一”“三审合一”的文件,甚至昆明市中级人民法院等联合制定的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》第13条还规定了刑事、民事、行政、执行“四审合一”的环境司法审判模式,但关键问题是,这种不彻底的“三审合一”模式,或者是表面上运用传统三大诉讼机制来审理环境案件程序机制的混合,无非是将原来纳入民事审判庭、行政审判庭和刑事审判庭中分别适用民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法的案件,统一划归新设置的专门环境审判组织予以审理。但审理中还是分别适用各自的程序[1](P131)。从司法制度内部看,绿色环境司法主要包括两个方面特征:一方面是预防,另一方面是修复。这也是环境诉讼案件不同于其他诉讼案件的主要特征,其贯穿民事、行政、刑事三大诉讼领域的始终,在部分诉讼环节预防与修复同时进行,互相转换。从内部来看,各个部门法对于绿色发展观都有一定的规定,但是具体作用范围各不相同。因此,要真正实现环境审判专门化不仅要关注审判机构专门化设置,更深层次的是要在诉讼程序内部找到环境案件司法专门化的核心特征,从诉讼制度内部确立环境诉讼案件司法审判的独立性程序特征,才不会使环境司法专门化流于形式化。
     
      绿色环境司法体系化的价值在于环境审判诉讼制度内在的独立性。从三大诉讼制度的核心功能出发,而不仅仅只是从机构设置的视角来统一环境司法专门化的发展方向,加强绿色环境司法专门化“供给侧”改革的制度建构基础。环境资源纠纷的特点决定了环境诉讼案件具有关联与交叉、公益与私益的交融特点[2](P51)。我国环境资源审判专门化发展需要进一步完善“三审合一”审判模式程序规则设计与审判运行机制架构设计[3](P245)。目前形成的环境资源审判专门化模式,主要是立足于人员机构设立的基础上,而不是立足于司法审判制度内在的裁判方法、程序规则的改造,使得环境审判专门化流于形式,没有起到实际效果。
     
      (一)环境司法专门化改革试点与诉讼禁令制度的形式化反思
     
      在我国诉讼制度改革路径中存在两个制度建构向度,一是从大陆法系的整体构造出发,系统移植和构建;二是从现实需求出发,通过满足权利或利益保护的需求来倒逼诉讼制度的生长。环境诉讼禁令目前在我国诉讼制度改革中属于后一种制度生发形式。目前,我国各地开展的环境司法专门化改革试点中,颁布了不同的环境禁令审查规则并在司法实践中出现了不同的禁令形式。
     
      1.环境诉讼禁令制度典型规范性文件分析。近年来改革试点中较为典型的环境诉讼禁令制度规范性文件主要有以下几个:其一,2010年11月,云南省昆明市中级人民法院与相关部门联合制定《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》,明确规定:公益诉讼人可以申请禁止令,禁止令由人民法院作出,由公安机关协助执行。其二,2012年8月,贵州省贵阳市中级人民法院出台《贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭环保司法诉前禁令试行办法》,明确规定:环境诉讼的民事诉讼和行政诉讼程序及行政非诉审查与执行程序,环境民事公益诉讼、行政公益诉讼审查标准。其三,2014年8月,重庆市万州区法院出台《重庆市万州区人民法院关于三峡库区试行环境保护禁止令的意见》,明确规定了环境诉讼行政非诉审查与执行程序审查标准和程序。其四,2009年9月,江苏省无锡市中级人民法院出台《关于规范环保行政行为职能机关申请人民法院对污染环境、破坏生态资源等违法行为采取强制措施案件审查程序的指导意见》,明确规定:适用于行政非诉审查案件,环境行政主管部门查处破坏环境,环保审判部门经审查符合本意见审查程序规定的,应当及时作出行政裁定,准许执行环保行政机关的申请请求。同时,规定了明确的审查标准。
     
      上述环境司法专门化试点规范性文件中的禁令制度存在的主要问题有:一是禁令诉讼程序不统一,有的地区仅将环境公益民事诉讼纳入可以实施禁令的范围,有的则包括环境民事诉讼和行政诉讼,有的仅仅是行政诉讼程序和行政非诉审查程序。二是禁令制度功能不明确,民事诉讼和行政诉讼有不同的诉讼标的和制度功能,民事诉讼以侵权关系为审理对象,行政诉讼以行政行为合法性为主要审查对象(2015年修订后的《行政诉讼法》将严重合理性问题也视为不合法)。三是禁令审查标准不统一,没有区分环境民事诉讼和行政诉讼中禁令审查的不同标准。诉讼保全制度的功能之一就是保障判决履行,民事侵权诉讼以损害后果为判决赔偿要件,行政诉讼以程序违法为判决支持原告诉请要件。因此,民事诉讼禁令和行政诉讼禁令应当规定不同的审查标准。四是没有区分诉讼与非讼案件的程序特征,禁令属于诉讼保全制度的一种形式,而实践中有的地区法院将行政非诉案件也纳入禁令范围。
     
      2.环境诉讼禁令文书的实例分析。
     
      司法实践中,有三起环境诉讼案例禁令文书值得关注,分别是万州市环保局诉万州保杰废油回收有限公司环境民事公益诉讼案环境保护令(案例1);北京市检察院第四分院诉多彩联艺国际钢结构工程有限公司大气污染民事环境公益诉讼案民事诉讼保全裁定书(案例2);贵阳市生态文明委、观山湖区生态文明建设区诉被告贵州昭华颖新混凝土有限公司环境公益诉讼案民事诉讼保全裁定书(案例3)。从这三起环境诉讼案例禁令文书的要件和特征实例中可以发现症结所在:一是文书标题不统一。在案例1中,开创性地采用了“环境保护令”这种最高人民法院诉讼文书样式中并不存在的文书样式和标题,但没有写明双方当事人基本信息以及当事人的救济途径。案例2和案例3则采取了传统民事诉讼保全裁定书样式。二是禁令申请人单一。三个案例中的禁令申请人均为环境执法行政机关,具有行政违法查处职能,如果穷尽行政执法手段仍然不能达到目的,应采用申请行政非诉执行审查程序。如果被申请人违法行为依法达不到责令停产停业的程度,那么无异于采取民事诉讼的方式间接达到行政处罚责令停产的目的,且剥夺了被申请人请求听证和申辩的权利。三是审查标准不统一。虽然三个案例都是在民事环境公益诉讼中出现的,但是同一个诉讼程序中的环境禁令却采取了不同的审查标准。案例1中作出禁令的理由是被告违法生产经营,采取的是“违法性”的审查判断标准。案例2中的审查标准和作出禁令的理由为根据申请人的初步证据被申请人的行为造成了污染环境事实,虽然被申请人暂停侵权行为,但根据前次执行程序,具有再度从事污染生产的高度危险性,因此,其审查标准为“侵权性”审查标准,并针对被申请人的行为进行了风险性分析。案例3中的审查判断标准和作出禁令理由为未取得排污许可继续排污,实质上仍然是被申请人行为违反了行政法规的“违法性”判断标准。在环境司法专门化改革试点运行中,各地试点法院的环境禁令制度运行范围既包括民事诉讼案件也包括行政诉讼案件,但就实际效果来看,没有确立规范化和统一化的司法审查裁量标准,而且诉讼制度的发挥也没有真正实现司法制度的预防性效果,无论是民事诉讼案件还是行政诉讼案件中所采取的保全措施,实际上体现的是行政非诉审查案件执行的效果,司法机关代为履行了行政执法职能,而没有充分体现司法审查对于行政执法的监督功能和司法制度的程序预防功能。
     
      (二)对民行诉讼中行为保全制度的反思
     
      对于民事行政诉讼中的保全制度而言,主要是缺失制度建构的诉讼法理和程序制度的独立性设计。
     
      1.缺失诉讼法理。我国诉讼制度中与诉讼禁令相对应的是行为保全制度。在民事诉讼中,民事诉讼行为保全的主要法律依据是《中华人民共和国民事诉讼法》第100条中关于行为保全的规定。司法实践中关于何为紧急情况的标准是不明确的;对于行为保全的审查,法院有较大裁量空间。法律并没有规定行为保全的具体审查要件和裁量标准,也没有明确规定是否必须提供担保,而是规定可以提供担保。这导致司法实践中对于行为保全的裁量尺度从保全作出的必要性,是否提供担保,到担保金额确定方式都不统一。另外,行政诉讼法虽然规定了证据保全制度,但没有设立与民事诉讼相对接的行为保全制度。
     
      虽然整体性要件规范缺乏,但在个别领域又独立确立了家事保护令和知识产权保护令制度。评价某一项目制度是否具有独立性,必须要看其与一般性的制度相比是否具有独立的特征,如文书格式、构成要件、明确的适用范围和对象。综合以上因素分析,人身安全保护令和知识产权保护令虽然都是属于民事诉讼行为保全制度的一种形式,但是家事保护令在法律依据、裁量要件上有《中华人民共和国反家庭暴力法》第27、29条作为依据支撑,在制度形式上依据《民事诉讼文书样式》,有独立特定的文书样式;知识产权保护令虽然没有将文书样式独立于行为保全裁定书,但是知识产权保护令早于民事诉讼法的行为保全制度。其最早的法律依据是《中华人民共和国专利法》(2000年修订)第61条、《中华人民共和国商标法》第57条、《中华人民共和国著作权法》(2001年修订)第49条,即规定可以诉前申请停止侵权行为。在司法解释方面,2001年7月《最高人民法院关于对诉前停止侵犯专利行为适用法律问题的若干规定》对该制度予以细化。因此,知识产权保护令没有固定的形式,但有特定的审查标准和法律依据。相比较而言,环境诉讼禁令制度缺失诉讼法理支撑和明确的程序法律依据。