日本海洋自然公园的立法与管理及其启示
2020/6/17 10:44:31  点击率[9]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境法学
    【出处】《边界与海洋研究》2020年第1期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】海洋自然公园是日本海洋保护区的一种重要类型,兼具生态旅游和生物多样性保护功能。日本海洋自然公园的法律依据立法层级较高,包括综合性和专业性立法。在海洋自然公园管理中,日本涉海政府部门协调合作、多方主体参与其中,并以海洋自然公园管理计划为日常管理的重要依据。从整体来看,日本海洋自然公园更注重发展旅游业,生物多样性保护水平受到限制。日本海洋自然公园立法与管理经验给中国的启示是:在海洋自然公园建设中,应平衡保护与利用的关系,坚持以生态保护为核心,采取分区管控模式,提高海洋自然公园的立法层级,完善涉海政府部门协调管理机制,促进多主体的积极参与,制定并及时更新海洋自然公园管理计划。
    【中文关键字】海洋自然公园;海洋保护区;日本;生物多样性;保护与利用
    【全文】

      海洋保护区是海洋治理的主要工具之一,它在海洋生物多样性养护、海洋资源管理、海洋科研等多个领域发挥着积极的作用,是推进海洋生态文明建设的重要载体。中国的海洋保护区实践最早可追溯到1963年设立的蛇岛自然保护区。经过近六十年的努力,中国海洋保护区建设取得了显著的进步,当前海洋保护区面积已经覆盖了领海总面积的4.6%。[1]但与世界其他海洋国家相比,中国海洋保护区建设起步晚、管理经验缺乏,[2]海洋保护区建设还面临着诸多挑战。[3]为了提高海洋保护区建设水平,有必要了解和借鉴其他海洋国家的建设实践。
     
      日本是一个海洋大国,长期奉行绿色经济理念,重视海洋管理,在海洋保护区建设方面积累了丰富的经验。日本的自然公园兼具生态旅游与生物多样养护的功能,海洋自然公园是其海洋保护区系统的重要组成部分。日本设立的海洋自然公园与中国根据《海洋特别保护区管理办法》设立的海洋特别保护区,在功能上存在相似之处。对于具有生态、观赏、文化和科学等多重价值的海域而言,设立此类海洋保护区有助于实现对相关海域的综合开发及可持续利用。但如何在立法和管理中平衡海洋环境保护与资源利用问题,则是世界各国普遍面临的难题。因此,本文旨在通过梳理并研究日本海洋自然公园的实践,为中国的海洋自然公园建设提供相应的借鉴建议。
     
      一、日本的海洋环境及海洋自然公园
     
      (一)日本的海洋自然环境
     
      日本位于太平洋西岸,由北海道、本州、四国、九州四个大岛和其他6800多个小岛屿共同组成,[4]是一个由东北向西南延伸的弧形岛国。日本国土陆地面积较小,资源有限,但专属经济区面积约是其陆地面积的10倍,[5]因而海洋生物资源和非生物资源丰富,海洋空间和海洋资源对日本的生存和发展具有重要意义。二战以后,日本经济发展迅速,与此同时,工业排放、围海造田、过度捕捞等环境问题不断发生,由此导致海洋生物多样性锐减,渔业再生产能力持续下降。在工业发展集中的濑户内海,由于海水流动性较差,工业污染汇集,该海域一度濒临成为死海,赤潮频频发生。在经历了“先污染后治理”的发展过程后,日本经济走向转型,政府和公众更加关注环境问题。因此日本开始重视对海洋环境的治理,海洋保护区建设迅速推进。
     
      (二)日本的海洋自然公园发展情况
     
      日本的海洋保护区有多种类型,设立目的各不相同,以期满足不同海域的可持续利用和保护的实际需要。根据2011年日本环境省发布的《海洋生物多样性养护战略》,日本海洋保护区主要可以分为三类:第一类,旨在保护自然景观的海洋自然公园;第二类,旨在保护自然环境或生物栖息的海洋保护区,例如自然保护区、自然栖息地保护区、野生动物保护区等;第三类,由地方政府或渔民团体设立的旨在保护和培育水生生物的受保护的水面、海岸资源开发区、共同渔业权区域、禁渔区等区域。
     
      日本的海洋自然公园通常设立在风景优美的海域,政府希望通过保护这些优美的自然风景区来促进这些海域的利用,并为公民的健康、娱乐和教育以及生物多样性保护作出贡献。日本的海洋自然公园分为三级,按照设立和管理标准由高到低分别为:国立公园(National Parks)、国定公园(Quasi-National Parks)以及都道府县政府自然公园(PrefecturalNatural Parks)。海洋自然公园在日本海洋生物多样性保护领域发挥着重要作用,据统计,当前日本受到保护的海草床或珊瑚礁等海洋自然生态环境,有40%—50%都处于国立公园或国定公园之中。[6]
     
      国立公园设立在日本风景最优美,最具有知名度的区域。截至2019年10月,日本共有34个国立公园,并且国立公园的面积一般比较大,合计已经超过日本国土面积的5.8%。[7]日本的海洋国立公园约19处,具体名单如表1所示。这些海洋国立公园内地形地貌复杂,为多种海洋动植物提供了栖息地,同时为日本带来了巨大的旅游收益。发展生态旅游是日本海洋自然公园的重要功能,日本政府希望旅游业能够成为日本未来经济发展的支撑,为此还制定了“国立公园2020年计划”,[8]该计划的核心是重点打造8个国立公园以吸引世界各地的游客到日本观光,其中有4个国立公园包含海洋景观。
     
      表1[9] 日本海洋国立公园
    ┌───────────┬────────────────────────┐
    │国立公园名称     │与海洋有关的公园特色              │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │三陆重建国立公园(重建│海岸(海洋动植物栖息地)            │
    │)          │                        │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │小笠原国立公园    │热带岛屿(世界遗产,动植物和生态系统)     │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │富士箱根伊豆国立公园 │海岸线、岛屿                  │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │吉野熊野国立公园   │海滩、海岸线(部分地区为世界遗产,联合国教科文组│
    │           │织生态公园)                  │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │瀬户内海国立公园   │群岛景观                    │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │大山隐岐国立公园   │海滨、岛屿(独特的海洋生物环境)        │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │足折宇和海国立公园  │水下海岸、岛屿(珊瑚礁、亚热带海洋生物群落)  │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │云仙天草国立公园   │海岸线、淹没海岸、岛屿和海崖(珊瑚礁)     │
    └───────────┴────────────────────────┘

    续表

    ┌───────────┬────────────────────────┐
    │国立公园名称     │与海洋有关的公园特色              │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │屋久岛国立公园    │火山岛(植物栖息地)              │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │奄美群岛国立公园   │岛屿(动植物栖息地)              │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │伊势志摩国立公园   │海岸                      │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │雾岛锦江湾国立公园  │海湾                      │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │庆良间诸岛国立公园  │岛屿                      │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │利尻礼文佐吕别国立公园│海岸带                     │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │知床国立公园     │海域、河口                   │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │山阴海岸国立公园   │多种类型的海岸景观               │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │扬巴鲁国立公园    │岛屿及周边海域,地理隔离产生的独特物种     │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │西表石垣国立公园   │日本最大的红树林和珊瑚礁            │
    ├───────────┼────────────────────────┤
    │赛凯国立公园     │群岛海域,生物多样性丰富的潮滩         │
    └───────────┴────────────────────────┘
     
      二、日本建设海洋自然公园的法律依据
     
      海洋具有流通性的特点,海洋环境治理不仅仅关乎一个国家的发展前途,更与全人类的利益息息相关。日本政府和社会一贯重视环境保护。在国际法层面,《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》等法律文件赋予了日本养护海洋生物多样性的义务;在国内法层面,日本海洋自然公园的制度架构既包括综合性的海洋和环境治理立法,也包括专业性较强的海洋自然公园特别立法。这些国际和国内的海洋环境法律文件共同奠定了日本海洋自然公园治理的法律规范基础。
     
      (一)日本参与的主要海洋环境保护国际条约
     
      日本具有悠久的海洋开发利用历史,并致力于在国际海洋治理中扮演重要角色。日本于1996年批准加入了《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)。在《公约》框架下,日本成为海域面积排名世界第六的海洋大国。[10]《公约》第192条规定,“各国有保护和保全海洋环境的义务”,第194条第1款规定“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施,防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染”。据此,日本海洋保护区建设是履行其海洋环境保护的国际义务的重要方式。
     
      《生物多样性公约》是人类第一次就生物多样性保护问题达成共识的国际公约,它以保护生物多样性及其栖息地为主要目标。2010年,世界生物多样性缔约国第十次会议在日本名古屋召开,会议通过了20项生物多样性目标,被称为“爱知目标”。其中一项目标是:到2020年,各成员国以保护区或其他形式保护全球10%的沿海和海洋区域。《生物多样性公约》缔约国在此基础上纷纷提出各国的海洋保护目标,日本作为该次会议的主办国,非常注重对“爱知目标”的宣传,并承诺将在2020年之前完成对其管辖的10%的沿海和海洋区域的保护。
     
      据不完全统计,日本还加入了《港口国措施协议》《拉姆萨尔公约》《世界文化和自然遗产的公约》以及《濒危野生动植物种国际贸易公约》等与海洋生物保护相关的国际条约。根据《拉姆萨尔公约》被认定为拉姆萨尔湿地的海域,以及根据《世界文化和自然遗产的公约》被列入自然或文化遗产的海域,也被日本视为其海洋保护区系统的有机组成。此外,日本还是“国际珊瑚礁倡议”(International Coral Reef Initiative)合作组织的发起国,该组织致力于保护世界各地的珊瑚礁和相关生态系统,虽然其决议对成员国没有约束力,但是在珊瑚礁保护国际合作、协调和宣传领域发挥着重要作用。
     
      (二)日本国内海洋保护区立法
     
      从海洋治理的角度,日本海洋自然公园建设受其《海洋基本法》的调整;从生物多样性保护的角度,日本海洋自然公园建设受其《环境基本法》《生物多样性基本法》的调整。上述法律是日本海洋自然公园建设的间接法律依据。日本还颁布了专业性较强的《自然公园法》,该法是海洋自然公园建设的直接依据。以《自然公园法》为基础,日本建立了包含国立公园、国定公园、都道府县自然公园在内的海洋自然公园体系。
     
      1.海洋综合治理立法
     
      2007年,日本两院高票通过了《海洋基本法》,这部法律包括总则、海洋基本计划、基本政策、综合海洋政策本部和附则五个部分,篇幅较短,内容具有高度的概括性,被誉为日本的“海洋宪章”。《海洋基本法》确立了“海洋的开发、利用与海洋环境保护的协调”等基本理念。[11]该法第17条强调,“为保护海洋环境以及将来可持续地开发和利用海洋资源,并为推进海洋资源的积极开发和利用,为保存和管理水产资源、保护和改善水产动植物的生长环境、增进渔场生产力、推进海底储存的石油、可燃性天然气、锰矿、钴矿等矿物资源的开发和利用,国家应当完善相关体制并采取其他必要的措施”。由此可见,《海洋基本法》赋予了日本政府采取必要措施以促进可持续利用和开发海洋资源的职责,是日本政府推动海洋保护区建设的基础法律依据。
     
      2.环境保护立法
     
      《环境基本法》是日本环境保护的框架性规定,其所确立的环境保护原则和理念贯穿于日本其他环境保护相关立法之中,具体制度的运行依赖于其他配套法律的实施。《生物多样性基本法》是根据《环境基本法》的基本原则制定的,这部法律旨在明晰政府、企业、个人等主体在生物多样性保护领域的不同权利和义务,是日本国家生物多样性战略的制定依据。在《环境基本法》第4条的基础上,《生物多样性基本法》第1条、第3条第2—5款均从生物多样性这一特定的角度规定“可持续利用”,重视环境方面的可持续发展原则。[12]
     
      《生物多样性基本法》第14、15条与自然保护区建设直接相关,该法第14条规定,政府应保护在生物多样性保护方面具有重要意义的区域,包括能够代表日本自然环境特征的区域和对保护生物多样性具有重要意义的生物栖息地;该法第15条要求政府了解野生生物的居住和迁徙状况,并对栖息地加以评估和保护,以规范人类的捕获行为,并要求政府根据灭绝的可能性以及物种的其他情况,采取其他必要保护措施,妥善处理野生生物保护与人类活动之间的关系。因此,从生物多样性保护的角度看,《环境基本法》与《生物多样性基本法》为海洋保护区建设提供重要依据。
     
      在环境治理领域,日本颁布的《通过环境教育促进环境保护活动法》也值得关注,该法的特殊性在于通过立法的形式明确包括政府、学校、民间团体、公民等不同主体在推进环境教育方面的义务,这部立法体现了日本对于环境教育的重视,对于增强公民的环保意识,关注海洋保护区建设具有潜在的积极影响。
     
      3.《自然公园法》
     
      日本各类海洋保护区的直接设立依据各不相同,每一类型的海洋保护区都有相应的具体法律依据,主要包括《自然公园法》《自然保护区法》《野生生物保护法》《濒危野生动物保护法》《渔业资源保护法》和《渔业法》等。《自然公园法》是日本海洋自然公园的设立依据,该法是一部专业性较强的自然保护区立法,它对自然公园的设立、管理计划、公园设施、保护及利用、生态系统维护和恢复计划、风景区保护协议、社会团体参与、费用等内容进行了详细规定,明确了不同主体参与自然公园建设活动的权利和义务。《自然公园法》特别指出,在自然公园的建立和管理中,应该特别关注海域的保护。
     
      《自然公园法》第20—37条规定与自然公园的保护与利用相关,篇幅占比最大,其核心内容是自然公园的分区管控。该法第22条规定了海洋自然公园的分区管控制度。根据该条规定,日本海洋自然公园可以被划分为三个区域,海洋特别保护区(Marine SpecialZones)、利用管理区(Utilization Management Zones)以及普通区域(Ordinary Zones)。环境大臣有权按照法定程序在国立公园内指定海洋特别保护区和利用管理区。海洋特别保护区是对人类活动有一定限制的区域,未经环境大臣许可,任何人不得从事对当地海洋生态环境有损害的事项,包括禁止在该区域内捕获、杀害、损害热带鱼、珊瑚礁、水草床或其他动植物,围海造田,改变海床形状,排污或安装排污设施,使用摩托艇等。为保持公园的秀丽风景或景观,环境大臣可以在海洋特别保护区内进一步设立利用管理区,促进该海洋自然公园的合理使用。在环境大臣指定的特定期间内,非经许可,或为救助特殊灾难的需要,任何人都不得进入利用管理区。海洋特别保护区以外的区域为普通区域,这一区域对人类活动的限制较少,进入普通区域进行渔业以外的法律许可的活动仅需告知环境大臣即可。国定公园和都道府县自然公园中海洋特别保护区及利用管理区的设立参照国立公园,由都道府县知事决定。
     
      整体而言,日本重视海洋环境立法工作,海洋自然公园建设的法律依据立法层级较高,体现了对于海洋治理和环境保护事业的高度重视。在内容方面,《自然公园法》的规定体现了海洋自然公园设立和管理的技术性要求,是一部专业的自然保护区立法。在制度设计层面,日本主要通过海洋自然公园分区管控的方式来平衡保护与利用的关系,内容细致具体,为海洋保护区管理提供了明确和稳定的法律依据。
     
      三、日本海洋自然公园管理的经验
     
      海洋保护区建立后,管理必须成为一项长期而艰巨的任务而受到重视,否则保护区的建设将难以达到预期效果。[13]不能得到有效管理的海洋保护区最终只能沦为纸上公园。在海洋自然公园的管理方面,日本设立了综合海洋政策本部以协调涉海政府部门之间的工作,将一部分社会团体纳入海洋自然公园管理主体,鼓励公民参与海洋自然公园管理,并重视为每一个海洋自然公园制定管理计划。
     
      (一)政府协调合作
     
      作为一个岛国,日本国内许多事项都与海洋事务密切相关,其农林水产省、内阁、国土交通省、防卫省等多个政府部门的工作都与海洋相关。以农林水产省为例,该部门主管的渔业活动会直接影响海洋生物物种分布和数量。因此,尽管在中央层面,日本环境省是海洋自然公园的主管政府部门,但其海洋环境保护职能的履行有赖于其他部门的配合。为协调各部门之间的关系,将海洋治理模式由分散向综合转变,日本在内阁设立了综合海洋政策本部,并由内阁总理大臣担任本部部长,其他内阁阁僚为成员,由综合海洋政策本部对包括海洋环境保护在内的所有涉海事项进行协调,并制定统一的海洋治理政策。
     
      (二)多主体参与海洋自然公园建设
     
      日本海洋保护区建设同时存在“自下而上”及“自上而下”两种模式。[14]环境省管理的海洋自然公园采取的是“自上而下”的管理模式,海洋自然公园由政府主导设立,在设立完成后,政府积极引导其他非政府主体参与海洋自然公园的建设,由此形成了多主体参与海洋自然公园建设的模式。
     
      1.社会团体
     
      日本的一些海洋自然公园面积较大,单靠政府无法维持海洋自然公园的日常管理,因此向社会开放了海洋自然公园的部分管理权。《自然公园法》授权环境省和都道府县知事可以根据一般社团法人或非盈利组织的申请,指定申请者作为海洋自然公园日常事务的管理者。公益性和非营利性是成为海洋自然公园管理者的重要标准,为了防止海洋自然公园的管理者利用自然资源进行盈利性活动,从而破坏自然环境,日本法律进行了限制性规定。日本对于公园管理团体申请是具有严格限制的,必须是以非营利性为目的,纯粹出于对自然环境的保护管理和可持续利用为目的才可以申请成立公园管理团体。[15]并且,法律禁止公园管理部门以创收为目的制定公园管理计划,海洋自然公园的运营费用主要来自政府财政补贴。实践中,具有代表性的海洋自然公园社会管理团体包括自然公园基金会、知床基金会、非营利组织泷涌等,前二者都是知床国立公园的社会管理团体,后者是西表石垣国家公园的社会管理团体。[16]
     
      2.鼓励公民参与海洋自然公园建设
     
      日本政府鼓励公民以各种方式参与海洋保护区管理,如成为志愿者、海洋自然公园指导员、作为学者或有专门知识的人参与制定海洋自然公园的管理计划等。其中,公民参与海洋自然公园建设的主要方式是成为海洋自然公园的志愿者。日本制定了“公园志愿者计划”,公众可以向区域环境办公室申请注册成为海洋自然公园的志愿者,在参加专业的培训课程之后,志愿者可以在海洋自然公园内为游客提供讲解或帮助、清理海洋自然公园内的垃圾、参与自然公园内的设施维护。此外,公民成为自然公园指导员需要地方政府环境主管部门或海洋自然公园管理者的推荐,并由环境省直接任命,任期两年,其工作内容与志愿者相似。日本公民参与海洋自然公园建设降低了海洋自然公园管理的人力和资金成本,日本国家公园内游客人数及活动类型逐年增加,但事实上国家公园管理编制员工并不多,也没有设置专门的国家公园警察,却能够高效地维持国家公园的正常运营,这在很大程度上是得益于日本国家公园的志愿者制度,其中当地居民是提供志愿者服务的重要主体之一。[17]
     
      (三)重视海洋自然公园管理计划
     
      管理计划是海洋自然公园管理的重要部分,它不仅是自然公园日常管理的直接依据,也是评估自然公园管理效率的重要参考。根据《自然公园法》,海洋自然公园的管理计划由监管计划和设施计划两部分组成,每5年更新一次。监管计划主要针对可能对自然公园景观造成影响的人类活动而制定,对于海洋自然公园而言,其内容主要是明确海洋特别保护区、利用管理区和普通区域的位置和范围,是海洋自然公园分区管控的配套措施。设施计划包括利用设施计划和保护设施计划,利用设施计划主要关注海洋自然公园内的道路、营地等基础设施的建设发展;保护设施计划的主要内容包括设立自然恢复设施,以帮助恢复被破坏的生物链和植被。
     
      四、日本海洋自然公园建设存在的问题
     
      日本海洋自然公园建设最突出的问题在于海洋环境保护与海洋资源利用之间的平衡。日本在海洋自然公园建设中更注重开发相关海域的旅游功能,生物多样性保护水平较低。日本环境省认为,“生态系统服务的可持续利用也不能与生物多样性保护分开,而是通过保护生物多样性来实现”。[18]日本试图通过保护海洋自然公园内的生物资源,以其优美的自然生态环境吸引游客,从而达到可持续利用的效果。但事实上,日本海洋自然公园中海洋特别保护区、利用管理区的实际面积较小,大多数保护的自然生境处于海洋自然公园的普通区域中,[19]主要以满足人类的审美需求为目的,内部环境经常受到人类活动的影响。在这些侧重于开发生态旅游活动的海洋自然公园中,管理者的管理活动具有明显的倾向性。植物是自然景观最重要的构成要素,养护植物资源能够明显改善公园自然环境,因而日本海洋自然公园的管理者非常重视对植物的养护,与之相比,动物保护却没有得到同等的重视。在动物保护方面,他们缺乏对生态系统性的考虑,仅仅对某些物种进行特殊保护,这就导致部分物种的数量剧增对区域内生态系统平衡造成破坏。20世纪60—80年代间,日本海洋自然公园曾经爆发海星大面积破坏珊瑚礁的灾情,其后,政府组织开展了捕杀珊瑚礁天敌的工作,但是,这一问题至今没有得到彻底解决,冲绳和奄美群岛周围仍存在高密度的可能对珊瑚礁产生威胁的海星种群。[20]
     
      尽管日本在法律层面构建了海洋自然公园的分区管控制度,以平衡海洋保护和利用的关系,但实践中这项制度并没有得到很好的实施。从生态利益的立场解读,可持续发展应以环境资源能源和生态系统的可持续性为基本的发展;从经济利益的立场解读,尽管需要做出改变和予以限制,但可持续发展仍然应是以经济增长为中心的。[21]生态旅游是海洋环境的利用方式之一,这种活动也会对海洋自然公园造成生态压力,在以“利用”为出发点的海洋自然公园建设中,仅仅在理论层面平衡“利用”与“保护”的关系无法真正达到保护海洋生物多样性的目的,海洋自然公园中严格限制人类活动的区域面积需要进一步扩大,管理者需要将更多的精力和资源放在海洋生物多样性及其栖息地的养护上。
     
      五、日本海洋自然公园建设对中国的启示
     
      海洋自然公园是日本海洋保护区的典型代表,日本通过建设海洋自然公园吸引了来自世界各地的游客观光,对于发展经济和树立环境友好型的国家形象具有积极意义,值得中国借鉴。同时也应当注意到,平衡海洋自然公园的利用和保护功能是海洋自然公园建设的重要内容,海洋自然公园的制度设计和管理手段需要围绕这一问题展开。如何在达到生物多样性保护目标的同时,最大化地实现海洋自然公园的利用价值,也是中国海洋自然公园的管理者尤其需要重视的问题。日本的海洋自然公园建设实践启示中国,在中国的海洋自然公园建设中,可以从以下几个方面着手,平衡保护和利用之间的关系。
     
      第一,将生态保护置于海洋保护区建设的首要地位。
     
      从诞生至今,海洋保护区的作用不断扩大,类别不断增多,已经从最初的单一的渔业资源管理手段发展为具备渔业资源管理、生物多样性养护、科学研究、文化遗址保护等多重价值的海洋治理工具。但不能否认,生物多样性养护是海洋保护区最基础的工具价值,正是种类丰富的海洋动植物物种才塑造出海洋自然公园的独特景观,吸引游客来访。在日本的海洋自然公园建设中,发展旅游业被置于首要位置,从而导致各种资源都向有利于旅游业发展角度倾斜,而未能注重海洋生态链的完整性,从长远发展的角度看,并不利于旅游业的可持续发展。日本的教训启示中国,海洋生物多样性保护功能必须被置于海洋自然公园建设的首要地位,确保生物种群的多样性和生物链的完整性,为旅游业的可持续发展奠定基础。
     
      中国应当在立法层面确立海洋生物多样性养护为海洋自然公园建设的首要目标,并采取必要的配套措施以保障这一目标的实现。例如,为保障有充足的资金和人才资源投入到海洋生态保护中,中国国家和地方财政可以支持设立海洋自然公园生态基金、海洋生态保护科研基金等,专门用于支付海洋自然公园内生态保护基础设施建设、维护以及管理人员雇佣等费用;在允许人类活动的区域也可以拓宽海洋自然公园生态养护基金的资金来源,通过收取入场费、生态税、社会捐款的形式为海洋生态养护筹集资金。
     
      第二,完善海洋自然公园分区管控。
     
      海洋自然公园与其他类型的海洋保护区的最大区别在于其具有旅游、观光等海洋资源的利用价值。在将生态保护置于海洋保护区建设首要地位的前提下,平衡养护和利用的关系,最大限度地实现和保障海洋自然公园的利用价值,是中国未来海洋自然公园建设的方向,但如何做到这一点是当前困扰各国的一个难题。海洋保护区的分区管控可以为解决这一问题提供有效思路。
     
      中国可以借鉴日本的经验和教训,在海洋自然公园内划分核心保护区、一般控制区和缓冲区。在核心保护区以正面清单的形式明确法律允许的活动范围,以及需要经过审核和许可的活动范围,并明确有审核和许可权的政府主体以及相关程序;在一般控制区则可以采取负面清单的模式,明确法律不允许的活动的范围,并可采取较为宽松的通知备案制度。在海洋自然公园划区过程中,应特别关注核心保护区、一般控制区和缓冲区的比例,并以核心保护区的面积作为考察海洋自然公园建设质量的重要指标,核心控制区和一般控制区之间要设立充足的缓冲区,以避免一般控制区的人类活动对核心控制区的保护效果造成负面影响。
     
      第三,提高海洋自然公园的立法层级。
     
      海洋自然公园是中国海洋保护区系统的重要组成部分,不同于严格限制人类活动或为养护渔业资源的海洋保护区,海洋自然公园为普通公民认识、理解海洋提供了一个途径。在一些发展中国家,海洋自然公园的旅游收入是海洋生物多样性养护资金的重要来源,利用活动成功反哺了环境保护。因此,海洋自然公园这种类型的海洋保护区具有长期存在和发展的必要性。当前,中国海洋自然公园的直接设立依据是《海洋自然保护区管理办法》,立法层级较低,海洋自然公园与海洋特殊地理条件保护区、海洋生态保护区和海洋资源保护区同属于海洋特别保护区的下位概念,从立法的角度看,海洋自然公园没有得到足够的重视。反观日本,日本的《自然公园法》立法层级高,内容具有专业性,为其海洋自然公园建设奠定了制度基础,日本的海洋自然公园已经成为其旅游业发展的重要资源,以及公民亲近自然的重要场所。中国的海洋自然公园需要更高层级和更具有专业性的法律文件支撑,如全国人民代表大会制定的法律。海洋自然公园应作为海洋保护区直接下位概念,以区别于其他类型的海洋保护区。不管是制定单独的海洋自然公园法,或将海洋自然公园作为海洋保护区整体法律文件中的一部分,应该注重明确海洋自然公园的设立、经费以及主要管理方式等问题,以确定相关权利义务的行使主体和范围。
     
      第四,完善涉海政府部门协调管理机制。
     
      在建设海洋强国的背景下,中国各个政府机构对海洋事务的关注不断上升。“多头管理”是中国自然保护地建设中较为突出的问题,为解决这一问题,有必要完善涉海政府机构间的协调管理机制。[22]综合海洋治理符合当前的国际海洋治理趋势,早在1992年,在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上通过的《21世纪议程》,就要求“国家对各自管辖海域和海洋环境进行综合管理”。[23]日本的综合海洋政策本部的设立为协调全国海洋保护区管理提供了思路。中国可以在中央层面确立统筹全国海洋事务的机构,并赋予其制定国家海洋发展战略、协调各个政府部门行使涉海职权的权力。与此同时,林业和草原局在海洋自然公园的设立和管理中,注重与沿海省份和地区的政府交流,海洋自然公园的设立和管理规划应与地方发展规划互相协调,从而提高海洋自然公园的管理效率。
     
      第五,为多主体参与海洋自然公园建设创造条件。
     
      多方参与不但能够节约海洋自然公园建设人力和资金成本,还能提高社会整体环境保护意识和环境保护的能力。首先,中国应当在加强公民环境教育方面向日本学习,积极向社会公众普及海洋环境保护知识,鼓励当地公民参与海洋自然公园建设。海洋自然公园的管理者可以与高校、社会公益组织、志愿者团体等开展合作,探索建立一套海洋自然公园志愿者的遴选和培训机制,让志愿者参与海洋自然公园的设施维护、清洁、宣传等活动中。其次,海洋自然公园建设要注重吸纳社会力量。一些社会团体,如环保公益组织、渔业组织、海洋科研机构或公司掌握海洋保护区的部分专业人才或专门技术,在海洋自然公园的建设中,可以加强与这些社会力量的合作,通过付费咨询、专家顾问聘任等方式将这些社会力量纳入海洋自然公园建设当中。最后,在海洋自然公园建设中要妥善处理利益相关者问题。海洋自然公园建设不仅要考虑生态因素,同时也要关注社会因素,研究发现,“利益相关者参与是影响海洋保护区成功的最重要因素,缺乏利益相关者参与是影响海洋保护区失败的最重要因素。”[24]例如,作为海洋自然公园建设的最大利益相关者,渔民可能掌握着对海洋自然公园建设非常重要的水文、潮汐、生物分布等信息,将其纳入决策和管理主体对海洋自然公园建设意义重大。中国应当建立利益相关者参与海洋自然公园决策的制度化平台,听取其对海洋环境治理的看法和相关利益诉求。
     
      第六,制定并及时更新海洋自然公园管理计划。
     
      在日常管理中,应为每个海洋自然公园单独定制管理计划。管理计划要符合每个海洋自然公园的特点,其内容应当涵盖海洋自然公园的基本环境情况(如位置、面积、物种分布、濒危动植物物种清单)、核心保护区及一般控制区的范围、保护目标、财政预算、人员配置、设施等具体内容,以便于管理者的日常管理。管理计划应作为海洋自然公园设立的申请文件之一,海洋自然公园设立应当考察管理计划内容的合理性及可实施性,一旦海洋自然公园设立,管理计划应作为考察管理者管理效率的重要参考文件。管理计划还应及时进行更新,法律应对管理计划的更新期限进行强制规定。管理者制定或更新管理计划应当听取利益相关者及相关专家学者的意见,以提高管理计划的科学性。

    【作者简介】
    蒋小翼,武汉大学中国边界与海洋研究院副教授、法学博士;何洁,武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生。

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