暂停执行代表职务的立法思考
2020/6/10 15:17:06  点击率[100]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】国家机构组织法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】有网友认为暂停执行代表职务有法定情形,无须人大常委会进行决定;有网友则认为,暂停执行代表职务与人大许可权的行使是一致的,人大常委会依法作出许可决定的同时,可以一并作出暂停执行代表职务的决定。笔者认为,暂停执行代表职务是法定情形下的必然后果,本级人大常委会依法需要知晓,但不宜作出决定。
    【中文关键字】暂停执行代表职务
    【全文】

      朋友圈有人大工作者咨询:“该县某一人大代表涉嫌犯罪被县人大常委会许可逮捕并羁押,依法应当暂停执行代表职务,是否需要县人大常委会作出决定?”对此,有网友认为暂停执行代表职务有法定情形,无须人大常委会进行决定;有网友则认为,暂停执行代表职务与人大许可权的行使是一致的,人大常委会依法作出许可决定的同时,可以一并作出暂停执行代表职务的决定。

      笔者认为,暂停执行代表职务是法定情形下的必然后果,本级人大常委会依法需要知晓,但不宜作出决定。

      关于暂停执行代表职务的法定情形。依据代表法第四十八条之规定,各级人大代表“(一)因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;”或“(二)被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的。” 暂时停止其执行代表职务。

      这里需要注意的是,不是一“羁押”或一“服刑”就暂停执行代表职务,而是有法定限制前提的。

      关于“羁押”,是指司法机关把尚未判决的犯罪嫌疑人、被告人关押在看守所或其他规定场所,限制其人身自由的一种执行强制措施的方法;是一种逮捕、拘留决定以后的,依附于拘留、逮捕的剥夺公民人身自由的当然状态,不是一种独立的强制措施。人大代表被羁押暂停执行代表职务的法定前提是“因刑事案件”,即逮捕或刑事拘留。因此,不应该包括行政拘留、司法拘留等的羁押措施。关于这一点,全国人大法工委2004年9月14日在“关于暂停执行代表职务的法定情形的答复”中明确:“根据有关法律的规定,还有一些其他限制人身自由的措施包括:监视居住、取保候审、行政拘留、民事诉讼中的司法拘留。监视居住、取保候审,是部分限制人身自由的强制措施,行政拘留和司法拘留在一定期限内限制人身自由,期限一般在十五天以下。对代表实施上述几种限制人身自由的措施,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》未规定暂时停止代表职务,不宜暂时停止代表执行职务。如遇上述情况,可以酌情处理。不影响代表执行职务的,代表仍然可以参加代表大会或者闭会期间的活动,执行代表职务。代表无法执行代表职务的,可以向本级人大会议主席团或者人大常委会请假。如果不宜继续担任代表职务,可以根据情况由原选区或者选举单位罢免其代表职务或者劝其提出辞职。”

      这里有一个新问题:监察法出台后,监察机关依法留置涉嫌职务违法犯罪的人大代表是否需要暂停执行代表职务?笔者认为,留置也是一种限制人身自由的羁押措施,且留置的前提是“严重职务违法或者职务犯罪”(监察法第二十二条之规定),应归属于刑事案件的侦查(调查)阶段,需要暂停执行代表职务。

      关于“服刑”,一般是指在看守所、监狱服“实”刑的,但实际上被判处缓刑或假释、保外就医的也属于服刑,只不过是在家里服“虚”刑而已。至于服“虚”刑是否也暂停执行代表职务?全国人大法工委2004年9月14日在“关于暂停执行代表职务的法定情形的答复”中也明确:“对于代表被判处拘役、三年以下有期徒刑,被宣告缓刑的,是否暂时停止代表职务,法律没有规定。我们认为,缓刑是指在缓刑考验期内不执行所判刑罚,因此,被宣告缓刑的,不属于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定的‘正在服刑’,不应暂停其执行代表职务。如果不宜继续担任代表职务,原选区或者选举单位可以罢免其代表职务或者劝其提出辞职。”

      暂停执行代表职务只是暂时性的。依据代表法第四十八条第二款之规定,暂停执行代表职务的法定情形“在代表任期内消失后,恢复其执行代表职务”;“但代表资格终止者除外”,因为被判处剥夺政治权利的,不是代表职务暂停的问题,而是代表资格终止的问题(代表法第四十九条之规定)。

      关于暂停执行代表职务的法定程序。依据代表法第四十八条之规定,暂停执行代表职务需要走“报告”程序,即“由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会报告”,并没有明确非要走“决定”程序不可。

      溯源暂停代表执行职务的“报告”程序,代表法出台之初并没有法定,2010年代表法第二次修正时才予以明确。这样一来,代表资格审查委员会应当及时了解掌握有关暂停执行代表职务的情况,依法向本级人大常委会进行报告。实践中,暂停执行代表职务具有不确定性和动态变化,代表资格审查委员会向本级人大常委会的“报告”程序,一般难以及时到位。因为,一方面各级人大常委会会议一般两个月才召开一次;另一方面,诸如这边被羁押暂停准备报告,那边解除羁押又需要恢复执行代表职务。

      关于行使许可决定权的程序规定。依据代表法第三十二条之规定,县级以上各级人大代表非经本级人大主席团(人代会期间)或人大常委会(闭会期间)许可,“不受逮捕或者刑事审判”(第一款)及“采取法律规定的其他限制人身自由的措施”(第二款);县级以上各级人大主席团或其常委会受理有关机关提出许可的申请,“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定”(第三款);至于乡镇一级人大代表,有关机关无需事前提请许可,只要事后立即报告即可(第四款之规定)。

      至于在行使许可决定权的同时,能否一并作出暂停执行代表职务的决定?笔者认为,有所不妥。法律赋予人大许可权是对代表执行职务的保障,属于事前监督;而暂停执行代表职务是对代表的监督,是事实存在情形的必然后果,属于事后监督;行使人大许可决定发生在先,暂停执行代表职务发生在后,两者没有同期性。虽然说,一般情况下人大许可后即被羁押,但是事实上人大许可时代表并没有被羁押,这个时候暂停执行代表职务的法定情形还不存在。因此,在作出许可决定的同时,一并作出暂停决定,明显有悖法律。

      那么,暂停执行代表职务的法定情形出现,是否需要作出决定?笔者认为,在操作层面存在难度。其一,单一事项召开会议有难度。现实中,一些地方行使人大许可权都懒得加开一次常委会,由主任会议越俎代庖;更何况加开一次常委会决定暂停某一代表执行职务。其二,暂停有决定,决定恢复难。一般来说,既然暂停执行代表职务有决定,那么恢复执行代表职务也应该有决定。诸如解除羁押(羁押后不久就取保候审、免予起诉、免予刑事处罚等),依据代表法第四十八条第二款之规定,“恢复其执行代表职务”,就此单一事项加开会议作出恢复决定现实吗?其三,暂停执行代表职务被否决咋办?既然由会议作出决定,按照少数服从多数的集体议事原则,大多数常委会组成人员若不赞成暂停某一代表执行职务,该如何作出决定?显然自找麻烦。

      综上所述,暂停执行代表职务是法定情形下的必然结果,适时由代表资格审查委员会向本级人大常委会依法进行报告即可,不宜再作决定。笔者建议,代表法再次修正,可以考虑暂停(或恢复)执行代表职务由本级人大常委会或代表资格审查委员会予以公告,这样不仅人大常委会组成人员知晓,涉事代表本人和原选区选民或选举单位也应该知晓;还可以考虑将监察机关依法留置纳入暂停执行代表职务的法定情形。

    【作者简介】
    滕修福,系人大实践与理论研究者。
    【注释】

    【参考文献】


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