疫情防控中政府应急征用若干法律问题研究
2020/6/10 10:52:10  点击率[24]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学;疫情防控
    【出处】正义网
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】近年来,我国相继发生了非典危机、汶川地震、雅安地震、新冠肺炎等各类突发事件,这些事件具有发展的不确定性、严重的危害性等特征,为有效地应对此类突发事件,避免发生更大范围的危害,政府往往会采取一些行政措施,应急征用便是其中的一种。实践中,应急征用在处置突发事件过程中发挥出了极其重要的作用,但与此同时,部分征用不当的情形也造成了对公民私权的侵犯,引发社会热议,因此有必要以现行法律为依据,厘清应急征用的含义,分析应急征用在实践中存在的不足和问题,并借鉴国外的一些做法和经验,对相关问题提出完善建议。
    【中文关键字】突发事件;应急征用;法律问题
    【全文】

      2020年1月23日起,为做好新冠肺炎疫情防控工作,全国省级行政区域陆续启动突发公共卫生事件一级响应,并根据疫情控制需要,采取了一些非常态化的行政应急措施,如交通管制、卫生检疫、病例隔离等,其中也出现了个别争议较大的事例,如大理市的口罩征用事件,以及后续杭州、广州、深圳等地陆续通过的关于疫情防控的有关决定,明确政府及有关部门在必要时可以依法向单位或者个人临时征用疫情防控所需的相关设施、物资等。政府应急征用一词顿时引发全国民众热议,民众在对征用合法性提出质疑的同时,又担忧制度上的权利保障,因此有必要对应急征用进行系统地阐明。
     
      一、政府应急征用的含义
     
      应急征用是政府应对突发事件的一项重要行政措施,突出表现在“急”和“行政征用”两个层次,其中“急”在本文主要是指《突发事件应对法》第 3条规定的情形,即突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。从上述规定可以看出,突发事件具有发展的不确定性、严重的危害性等特征,这也决定了政府依此而采取的行政措施也将是非常态化的。
     
      至于行政征用,则是一项宪法性权力,从我国1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法的有关内容来看,我国行政征用制度的发展更多的体现于土地征用制度的发展,这四部宪法都有财产征用规定,但征用对象均明确为土地或土地和生产资料,而且较为遗憾的是没有征用补偿的相关规定,致使长期以来政府的行政征用行为在公众眼里都带有严重的强权色彩。直到2004年通过的宪法修正案,首次将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法,并明确了征用必须给予补偿,我国行政征用制度有了巨大的进步。目前,学界对于行政征用的定义尚未形成统一,其中争议较大的是劳务能否作为行政征用的客体,对此,我们认为根据我国《宪法》第13条第3款规定,不宜进行扩大,并借用金国坤教授的定义,即行政征用主要是指行政机关为了公共利益的需要,依照法律规定强制性取得公民、法人和其他组织的财产使用权,并给予适当补偿的行政行为。
     
      综上,把前述的“急”和“行政征用”两者内涵有机结合就不难得出行政应急征用的含义,即行政机关为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件,维护公共利益,依照法律规定强制性取得公民、法人和其他组织的财产使用权,并给予适当补偿的行政行为。
     
      二、应急征用行为易引发的争议问题
     
      目前,我国《宪法》仅对行政征用作了原则性规定,《行政强制法》第3条第2款也规定,发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施或者临时措施,依照有关法律、行政法规的规定执行。这表明我国行政征用立法主要散见于各单行法规中,由于文中主要讨论的是应急征用,因此将主要依据《传染病防治法》《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规展开。
     
      (一)应急征用的主体问题
     
      实际上,关于应急征用的主体在《突发事件应对法》和《传染病防治法》中的规定并不一致。根据《突发事件应对法》第12条规定,有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产,即主体可以是人民政府及其部门。但《传染病防治法》第45条则规定,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,应急征用房屋、交通工具以及相关设施、设备,此时主体又只能是县级以上人民政府。由于《传染病防治法》与《突发事件应对法》法律位阶相同,此前,对于两者中疫情信息公布主体的不同规定,究竟应该适用何种规定在法学界已展开了激烈的讨论,有观点认为《传染病防治法》属于特别法,应当优先适用,但部分反对者根据立法机关的释义,认为《突发事件应对法》立法本意就是兜底性法律,为其他单行法确立纲领,不应反过来屈居于各单行法之后,还有观点则认为《突发事件应对法》是在2007年颁布,晚于《传染病防治法》颁布时间,显然新法优于旧法,最终并未形成统一意见。我们认为,基于两者对于征用主体的不同规定,在未有新规定的情况下,应急征用的主体应当以人民政府为主,确有必要对部门进行授权时,也应予以谨慎态度,以日常就具有行政征用职权的部门为宜,正如孙宏涛教授所提出的观点:“要防止政府滥用‘征用'权力,必须详细规定有权‘征用'的具体政府部门,而不应笼统规定所有政府部门都享有紧急征用权。”
     
      另外,有些地方出台文件明确将应急征用授权给突发公共卫生事件应急处理指挥部或疫情防控指挥机构,如《四川省<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》第9条第2款规定,突发公共卫生事件应急处理指挥部在必要时可以决定先行就近征用物资、设施、设备和交通工具,又如《深圳市人民代表大会常务委员会关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作切实保障人民群众生命健康安全的决定》明确规定市、区疫情防控指挥机构在必要时可以依法向辖区内单位或者个人征用疫情防控所需要的设备、设施、场地、交通工具和其他物资。我们认为上述做法欠妥,因为这些指挥机构往往只存在于应急处置期间,具有明显的临时性特征,当突发事件结束后,应急征用不当的责任追究和公民权利受损后的救济都将存在很大困难,尚有必要进行深入的探索完善。
     
      (二)应急征用的范围问题
     
      在征用法律关系中,应急征用的范围主要是指国家可以对私人哪些财产及合法权益进行征用。根据《传染病防治法》第45条第1款规定,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备,《突发事件应对法》第12条规定则把上述范围进行了扩大,即政府为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产,不再局限于房屋、交通工具等,显然于立法上,我国应急征用的范围仅包括不动产和动产,不包括无形的财产性权利,如专利权、著作权等。
     
      结合上述两部法律的具体规定,可征用之物似乎不可能引发什么争议性问题,但随着“大理市征用口罩事件”的发生,该规定立马就显得有点捉襟见肘,学者们亦对地方政府是否有权对“运输过境物资”实施应急征用展开了激烈的讨论。中国政法大学法治政府研究院副院长赵鹏表示,处于运输过程中的快递应当属于跨行政区域物品,因此,征用权属于国务院,这种物资流动到当地后,因为当地需求被“扣住”的做法,实际上是一种为了本行政区域需要而不顾其他行政区域的做法。孙宏涛教授也认为,地方政府无权征用运输过境物资,应由国务院依法进行征用。对此,沈岿教授则认为,《传染病防治法》第45条第1款的规定有一定模糊性,尚有待进行明确,从字面解读,应当是只有国务院才有权进行跨境征用,地方政府不能跨辖区实施征用,如A政府不能征用位于B政府境内的物资,而“运输过境物资”在时间、空间上都已经位于某地方政府的辖区范围内,此时该地方政府能否进行征用,法律其实并未明确。退一步讲,如果“运输过境物资”也一律都要国务院作出决定,才可实施征用,显然是不现实的,而且也不符合立法原意。对此,我们赞同沈岿教授的观点,行政权本身就具有属地管理属性,只要处于辖区范围内的所有人事物,都应当受到当地政府的管理,如各地市场监管局、交通局都有权对物流快递行业开展监管工作。而且,应急征用制度设置的目的就是为了在最短时间内充分调动一切资源,如《四川省<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》就明确了“必要时可以决定先行就近征用物资、设施、设备和交通工具”,因此,“本行政区域内”强调的应当是物资所处的地理位置。假若此次作出应急征用决定的是武汉市政府,运输的防疫物资权属为大理市政府,此时武汉市政府是否就一定不得擅自征用“运输过境物资”,就很值得商榷了。当然这并不是说大理市卫生健康局的应急征用行为没有问题,行政行为的作出既要符合合法性原则,又要符合合理性原则,据人民日报信息显示,截至2月6日下午6时,大理市所属的大理州,共有确诊病例10人,与之参照的是,黄石市确诊病例566人,重庆则为400人,此时大理市卫生健康局的征用行为,明显既未达到“紧迫性”,又将进一步加剧黄石和重庆两地口罩的紧缺程度,显然不符合比例原则的要求,而且也有违“全国一盘棋”的中央精神。
     
      (三)应急征用的补偿问题
     
      我国《突发事件应对法》和《传染病防治法》等法律对于征用补偿问题仅作了原则性规定,即被征用的财产应当在突发事件结束时向被征用的个人或单位进行返还,已经毁损、灭失的,应当给予补偿,但就征用补偿的标准、时间、方式等方面均未进行明确规定。上述内容散见于各地的地方性法规,而且各地的相关规定差异较大。如《四川省突发事件应对办法》第41条仅简单规定按照征用时的市价给予补偿,而广东省、安徽省、云南省等地则出台了有关应急补偿管理办法,对征用程序、补偿程序等方面进行了详细的规定。如安徽省出台《补偿管理办法》就规定“针对不同的征用财产类型,县级以上人民政府财政部门根据突发事件地事件发生前后的物价水平、职工工资水平等因素,按照市场公允价格核定应急财产征用补偿标准,或委托市场中介机构评估核定应急财产征用补偿标准。”显然与四川省出台的补偿规定出入较大。但较为遗憾的是上述几个补偿规定,更多的是明确了对被征用财产的一个补偿问题,而未明确被征用主体由于财产被应急征用后所引发的向第三方违约赔偿是否属于补偿范围。甚至,广东省出台的《补偿管理暂行办法》直接规定了补偿实际损失原则,即仅补偿已经发生的实际损失,不包括预计发生的损失,如此一刀切的把个人或单位遭受的可得利益的损失排除在外是否合理,尚且值得推敲。正如王天华教授所言,“对于一些紧缺物资而言,在疫情严峻的情况下,其使用价值已经远远高于价格。以价格为尺度的事后补偿,很难做到公正”。
     
      此外,在征用救济方面上,目前也少有可操作性的规定,如安徽省出台《补偿管理办法》仅规定了被征用单位或个人对补偿资金数额存在异议的,由征用实施单位委托双方认可的具备相应资质的中介评估机构进行评估,报财政部门审核后,按照评估结果实施补偿,并未规定评估后当事人还有异议的该如何处理。广东省出台的《补偿管理暂行办法》则规定补偿单位应将补偿方案在本级政府门户网站上公示5个工作日,公示期间有异议或投诉的,由补偿单位按规定处理,但未进一步明确按何种“规定”处理。因此,实践中被征用主体对征用决定或者事后补偿不服,往往只能根据《行政复议法》和《行政诉讼法》有关规定提起行政复议或行政诉讼,而且有关应急征用补偿的争议往往易因证据不足而难以被法院受理,易导致被征用主体陷入救济难的尴尬境地。
     
      三、应急征用涉及问题的对策建议
     
      一是完善政府应急征用相关规定。前文中,对于应急征用的主体问题,只要县级以上人民政府在对有关部门进行授权时,持以谨慎态度,确保征用主体不随意扩张,便能够有效解决人民群众对政府部门权力滥用的担忧,当然也有进一步完善的必要。目前,亟待解决的问题主要还是县级以上人民政府对途经本行政区域内的“运输过境物质”是否有征用的权力,这应当在未来的修法过程中予以明确规定。正如前文所述,假若当时事件主体反过来,即如果是武汉市卫生健康局征用了大理市政府委托企业代为购买的口罩,又当如何定性,可能就是另外一回事了。对此,我们认为可以吸纳《太原市应对突发事件应急征用物资、场所办法》的特别规定,“工程机械、运输工具权属单位或者个人已不在本行政区域内的,不予征用。”即明确地方人民政府对于权属不在本行政区域内的“运输过境物质”不享有应急征用权,同时明确疫情防控形势严峻、物资紧迫,确有必要进行征用的,应当由省级人民政府报国务院批准,且在规定中有必要对应急物资加以限制,防止应急征用对象范围被肆意扩张。
     
      二是健全应急资源征用补偿机制。实践中,被征用的个人或单位申请应急征用补偿往往比较困难,其中主要是因为政府方面存在补偿标准不明确、补偿资金缺乏保障等问题,突出表现在地方政府将应急财政资金主要用于突发公共卫生事件处置的直接性支出,预留于事后的补偿性资金非常少。因此,我们认为,可以借鉴美国、英国、日本等国家的做法,将应急保险机制引入应急资源的征用补偿工作中,为应急征用过程中对被征用主体造成的损失提供资金保障,减轻政府的财政负担和因突发事件所造成的风险,从而有效做到征用补偿的公平公正。此外,还有必要借鉴1789年法国《人权宣言》中的规定,即在条件允许下,予以事先公平补偿,再基于公共利益需要进行应急征用,这样可以省去被征用主体后续繁琐的补偿申请事项,及时保障其合法权益。
     
      三是认真落实政府法律顾问制度。2016年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,明确在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度,并计划在2017年底前,实现中央和国家机关各部委,县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师。从各地政府实践来看,虽然陆续出台了政府法律顾问工作规定或意见,但将政府法律顾问制度作为工作业绩,对政府法律顾问使用频率不高的现象并不少见。如在《云南省政府法律顾问工作规定》已经于2017发布实施,并且明文规定“聘任机关在重大行政决策、重要行政行为的论证阶段,应当听取法律顾问意见”“法律顾问为处置征收补偿、涉法信访等事项和重大突发事件等提供法律服务”的情况下,为何还会发生“大理市征用口罩事件”,就很让人困惑。当然无论当时大理市卫生健康局是否听取了法律顾问的意见,都突出反应了部分干部法治意识、依法行政能力仍然存在薄弱环节和突出短板。因此,为从源头上预防、堵塞行政违法行为的产生,不断提高政府的公信力,确保推进法治政府建设的实效性,党政机关应当认真落实法律顾问制度,让法律顾问参与到合法性审查任务当中,充分发挥法律顾问在政策制定、立法审核、纠纷解决等方面的积极作用。

    【作者简介】
    王军,四川省邛崃市人民检察院;
    苏晗,四川省邛崃市人民检察院。

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