强化检察机关在环境风险预防与社会治理中的法律监督职能
2016/6/5 11:14:01  点击率[11]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】检察院
    【出处】《上大法律评论》2015年第2卷第1辑
    【写作时间】2015年
    【中文摘要】《检察机关参与环境公益诉讼的程序研究》是一部系统和全面研究我国检察机关参与环境公益诉讼程序的学术专著,在阅读本书之后对于学术上收益颇多,本书评将从基于实践的专业理论分析、基于实践的程序性完善以及值得借鉴的研究方法等方面进行阐发阅读感想。发挥检察机关法律监督职能在环境风险预防与社会治理方面的作用,以达到和谐社会、文明生态、美丽中国。本书以丰富的资料、大量的案件实例充实了它的内容,使其不仅凸显本身的学术价值,也为后来研究者提供了有用的资料。
    【中文关键字】检察机关;环境公益诉讼;主体资格;举证责任
    【全文】

      环境公益诉讼的特点及其涉及的各种法律程序问题近年来成为理论研究和诉讼实践中的一个热点问题。笔者通过阅读一些文献从环境公益诉讼较基础的理论去了解其相关方面知识,而通过阅读孙洪坤教授所著的本书《检察机关参与环境公益诉讼的程序研究》从程序性的角度为了解和研究环境公益诉讼打开了一扇崭新的窗户。
     
      拜读此书首先浏览了目录,此书共十二章,分为上编总论和下编分论以及附录部分,内容充实、条理清晰,可以说该书是第一部系统和全面研究我国检察机关参与环境公益诉讼程序的学术专著,带着对《民事诉讼法》和《环境保护法》修改中引起强烈争论的主体资格问题以及实践中举证责任如何分配、适用何种归责原则、能否适用调解或和解及程序原则、环保部门行政执法与检察机关参与程序的有效衔接等诸多程序难题,笔者展开了对此书的阅读,并通过阅读确实从此书中汲取了相关知识,以及解决上述学术问题的思路。
     
      介绍内容加适当评价可能是较为传统的书评写法,但我仍愿意从内容上先将本书的主要内容做一个回顾,因为本书的每一个部分都是精华,每一个部分都有值得细看的东西,如果跳过书本内容空谈感想,唯恐不能够让大家对这本书有更加深刻的印象。
     
      一、总论之基于实践的专业理论分析
     
      通过此书了解环境公益诉讼的大背景,在当前,检察机关参与环境公益诉讼仍处于“摸着石头过河”阶段。检察机关参与环境公益诉讼具体程序性规范缺失,具体操作过程中亦缺乏一整套可供借鉴的经验,在程序不受约束的情况下,如何应对复杂的环境纠纷,维护环境公益;公权力是否会冲破法治的笼子,出现权力滥用现象。环境纠纷中,拥有污染企业众多信息以及其他违法证据的环保机关需要熟知诉讼程序与技巧的检察机关 的支持,而检察机关亦离不开环保机关为其提供必要的证据与线索。两者应通力协作,以司法的“钢牙”,为环境执法提供强有力的后盾。[1]因目前直接起诉的法律授权不明,故检察机关应立足其法律监督、渎职检察职能,以支持起诉、督促起诉等方式积极参与环境公益诉讼。作为国家公益代表的检察机关,其参与环境公益诉讼的直接目的在于促进污染环境的恢复,无论通过判决、调解或和解皆能体现这一价值,而对受害者利益救济问题虽是环境公益诉讼的附带价值,却也是一项基本的价值。环境公益诉讼追求于环境公益,却应立足于受害人的基本权益之保障。通过实证考察检察机关参与环境公益诉讼的主要特征与现实掣肘,试图寻求契合我国实情的检察机关参与环境公益诉讼之路,从而助推生态文明建设司法机制的完善。
     
      首先是总论部分,本书的第一章首先通过以课题组向嘉兴市检察系统和环保机关发放的调查问卷,根据对其走访、座谈的内容进行总结以及调查问卷进行分析,得出的结论为依据,揭示了检察机关参与公益诉讼程序的主要特点、检察机关参与环境公益诉讼实践中存在的具体阻碍因素和完善检察机关参与环境公益诉讼程序的建议。第二章更加深入地对走访、调查所得来的问卷调查数据进行科学的分析,实证考察了检察机关参与环境公益诉讼的主要特征,找出了检察机关参与环境公益诉讼的问题与困境,构建了检察机关参与环境公益诉讼的出路与突破。其中对于执法司法衔接,助推公益诉讼和转变考核机制,整合公益力量是创新的亮点所在。作者提出:检察机关直接提起环境公益诉讼因法律授权不明而受限制的情况下,应该另辟蹊径,立足其法律监督、渎职检察等基本职能,通过支持起诉、督促起诉等方式积极参与环境公益诉讼。同时,检察机关应重视与环保行政机关的协作,因为司法与执法的有机结合,能有效打击污染企业破坏生态环境的不法行为,给予其强有力的震慑。检察机关应衡平代表国家利益保护生态环境的热情与维护客观正义的义务,树立生态优位的环境伦理观与客观公正的法律价值观,超然且谦抑地维护环境公益。[2]第三章作者通过实践观察和理论反思两个角度对相关案例展开剖析,为检察机关参与环境公益诉讼制度完善提出建议。其对案例的研究整理,可明辨检察机关参与环境公益诉讼经历的曲折起伏与理论难题,参与途径亦可归纳为直接起诉、支持起诉和刑事附带民事诉讼等方式。其 中,支持起诉和刑事附带民事诉讼这两种具体的参与方式具有明确的法律依据,而检察机关直接提起环境公益诉讼的方式目前仍存在一定的争议。大多学者认为,提起环境公益诉讼的原告,可以是公民(自然人),也可以是单位和组织(包括政府组织、非政府非营利组织和其他组织)。提起环境公益诉讼的原告应该具备如下条件:享有法律规定的环境公益权利;可以直接感受、享受该环境公益,但不能独占该环境公益,也不能排除其他不特定多数人直接感受、享受该环境公益。因为环境公益是一种与不特定多数人有关的利益,是多数人可以搭便车的利益,所以不特定多数人都有资格提起环境公益诉讼。公益诉讼的被告是侵犯环境公益权的个人、法人、政府组织和其他组织。在环境公益诉讼中,被告主要包括:污染破坏或可能污染破坏环境资源、侵犯环境权的自然人、法人或个人、企业;不履行环境资源保护职责并导致或可能导致侵犯环境权的政府部门。[3]《民事诉讼法》开创了我国环境公益司法救济机制之先河,突破了传统的当事人理论,将法律规定的机关和有关组织确定为公益诉讼的起诉主体。当前应从案件范围、起诉主体、诉讼请求类型、是否适用反诉及调解等方面加以完善。[4]
     
      检察机关参与环境公益诉讼程序的价值基础也是非常重要理论部分,在本书的第四章呈现。环境纠纷频发使环境危机成为社会不可回避的难题,检察机关的有所作为是解决环境纠纷、降低环境风险的必要选择。基于保护社会公共利益的基本立场,检察机关参与环境公益诉讼的本质在于我国检察机关法律监督属性的社会公益性。从政治哲学基础、法理学基础、人性伦理基础与经济学基础论证其参与环境公益诉讼的理论价值基础;从环境公益诉讼的实践、促进社会管理创新、优化环境纠纷解决机制、重塑转型期的环境价值观与伦理观探讨其参与环境公益诉讼的现实价值基础。以“天人合一”为基本理念的中国传统政治哲学文化始终关注于人与社会、自然的协调,并以看待“人”的眼光审视、关怀自然万物。[5]这与我国正在大力推进的生态文明建设思想不谋而合。推进生态文明建设,建设美丽中国,实现中华民族的永续发展,是我国执政党实现中国发展道路的重要战略和执政理念,人民检察院作为国家法律监督机关,参与环境公益诉讼是其行使法律监督权服务生态文明建设的重要举 措。因此,响应生态文明建设,遏制日益恶化的生态质量,应完善检察机关参与环境公益诉讼作为生态文明建设的司法机制,健全“美丽中国”的司法保障。从检察机关参与环境公益诉讼程序的理论和现实价值基础来看,检察机关参与环境公益诉讼符合宪法定位,理论基础上具有正当性,实践上有成功经验作铺垫,为我国环境公益诉讼立法提供重要实践基础,检察机关应责无旁贷地担当起这一伟大历史使命。[6]
     
      他山之石可谓是学术研究的又一必要组成部分,环境公益诉讼争论不断,致使其发展停滞不前。确立检察机关在环境公益诉讼中的地位,明确检察机关在环境公益诉讼上的职责是完善现今我国环境公益诉讼的突破点。在研究英、美、加、俄等国检察机关在环境公益诉讼中的地位与职责的基础上,引发关于完善我国检察机关在环境公益诉讼中积极作用的思考,并以美国公民诉讼中的检察机关的现状启发我国环境公益诉讼中检察机关参与的制度构建,推动我国环境公益诉讼健康发展。让笔者了解到了尽管西方国家以不同方式对环境公益诉讼做出规定:美国从五个单行环境保护法加以具体阐述环境公益诉讼的程序;加拿大、俄罗斯在独立的环境保护法中规定环境公益诉讼的内容与方式;而英国、德国、法国等欧洲国家则是从传统的民法或行政法角度侧面推导环境公益诉讼的程序,但在环境公益诉讼问题上,其核心都在于总检察长参与制度的运用。总检察长参与制度的确立,离不开各个国家政治、经济、文化因素的影响。以及在世界各国,检察机关作为公益的代表,负有维护国家利益和社会公共利益的职责,对涉及国家利益和社会公共利益的环境案件,检察机关有权提起诉讼,以此维护国家相关利益。检察机关的属性,使其成为环境案件的参与方成为可能性。检察机关提起环境公益诉讼是当今世界众多国家的普遍做法,尤其在个别国家,如加拿大,检察机关不仅具有提起环境公益诉讼的权利,更拥有上诉权和出示证据等权利。此举将检察机关在环境公益诉讼中的地位从单一的提起诉讼转向多元的参与模式,拓宽了检察机关在环境公益诉讼方面的职责,深化了检察机关维护国家利益的职能。总论中体验出一种理念:任何权利和利益的实现与保障在法治国家的最后防线必然是司法救济,通过诉讼程序实现实体权利正义。因此,我国目前应从程序角度上进行环境公益保护的相关立法,赋予检察机关提起环境公益诉讼的明确具体可操作的环境公益诉讼权,实现对受损环境生态的司法救济,最大限度地保护环境公共利益。
     
      二、分论之实践指导下的程序性完善
     
      本书的分论更是在有充分实践调查前提下,进行检察机关参与环境公益诉讼的程序研究的逻辑分析。通过对检察机关环境公益诉权与环境受害人诉权的冲突与协调、检察机关参与环境公益诉讼与环保部门执法的衔接程序、检察机关参与环境公益诉讼中的举证责任、检察机关参与环境公益诉讼中的调解制度、检察机关参与环境公益诉讼中的支持起诉制度、环境污染群体性纠纷的程序解决机制一系列具体程序性问题的研究分析,最后达到中国环境公益诉讼的模式构建的高度。可以说,分论涉及的检察机关参与环境公益诉讼问题的程序研究非常细致,问题意识强,并一一给予分析解决。
     
      第六章就检察机关作为我国法律监督机关,其有权代表国家和社会利益在环境公益受损时,向法院提起环境公诉这一前提,研究其与环境受害人诉权的冲突与协调。由环境侵权弓丨起的环境公害案件中就存在两个诉权,即检察机关环境公益诉权与环境受害人诉权。这两个诉权由于本身性质的不同,在行使过程中必然存在冲突。书中提到:从诉权的实体内涵上看,在胜诉的情况下,检察机关的环境公益诉权与环境受害人诉权的冲突并不明显。但在败诉的情况下,这两种诉权的冲突就凸显出来了,尤其是在检察机关与环境受害人通过协商最后决定由其中一方单独行使诉权的情况下。这种冲突主要表现为由谁来承担败诉的后果。通过协商由检察机关单独行使环境公益诉权的情形,导致的败诉结果由检察机关承担,但由于检察机关并不是实体当事人,实质承担败诉结果的其实是环境受害人。这对于环境受害人而言,存在一定的不公平性,也不符合程序保障和司法公平正义的理念。[7]为了保障环境公共利益和环境受害人个人合法权益,实现这两者之间的平衡,应根据私法自治、处分原则和国家干预原则,通过明确环境公诉案件范围、设置协商程序等来协调环境公益诉权与环境受害人诉权的关系。第七章的问题在于由于检察机关和环保部门的职能不同,二者在公益诉讼中的定位也应当有所区分。所以,环保执法部门在行政执法中发挥着不可替代的作用,同时也存在“违法成本低”、“处罚力度小”这一事实。行政处罚手段与诉讼手段所惩治的内容、受益的主体以及社会效果都是不同的。利用环保部门对环境监测的信息优势,对环境污染事件进行行政处罚的同时,将损害社会公益的案件移送检 察机关进行环境公益诉讼,也是对环境保护采取的一个强硬手段。通过建立信息共享平台,完善检察机关的检察监督机制和环境污染案件的移送制度,实现环保部门的执法活动与检察机关参与环境公益诉讼程序的无缝衔接,有利于环境保护在司法上的不断完善。接下来提出的问题是,环境污染公益诉讼的举证责任制度是否合理,关系到环境保护与维护社会公众环境权益目的的实现。从目前环境公益诉讼的实践上看,原告举证困难是制约环境公益诉讼目的实现的最大瓶颈。现有的举证责任理论和制度已不能满足新型环境公益诉讼程序的要求,应建立环境污染公益诉讼举证责任的风险预防、举证标准达“法律真实”、倾向对弱者保护、环境公益性优先以及效率与公正同等的原则,构建包括原告资格证明、修正的举证责任倒置、“排污达标”的证明效力、专家证人、法官自由心证以及举证妨碍等在内六个方面的新型举证责任制度。环境民事公益诉讼作为一项维护公民及社会环境公共利益的有效制度已经得到认可;调解制度以其高效性、实用性和灵活性越来越受到重视。调解制度在环境民事公益诉讼中的适用体现了时代、效益和秩序价值,其理论基础是原告对环境公益的处分权。依“有限调解”原则,对环境民事公益诉讼调解的特殊模式予以考量,凸显公益诉讼的特征十分必要。所以,本书第九章从学术纷争及立法、司法实践到价值分析和理论基础探究了检察机关参与环境公益诉讼中的调解制度。第十章提到在环境公益诉讼中,检察机关支持起诉的运用有助于解决众多实际性问题。从检察机关支持起诉的实践入手,通过对检察机关支持起诉的法理分析和现实差距的研究,展望支持起诉原则在今后的发展前景。围绕当前检察机关支持起诉在实践中与当事人诉权、与公安机关工作衔接、与环保机关序位选择等问题,构建检察机关参与环境公益诉讼支持起诉的最优路径。近年来,伴随着我国经济的高速发展和社会的转型,城市化、工业化的粗放推进导致由环境污染和生态破坏事件引发的群体性纠纷层出不穷。此类纠纷具有利益牵涉面广、当事人范围不确定,因果关系复杂、举证困难,隐性矛盾多、冲突容易激化等难以调处的新特性。若因循传统的司法救济模式,则会使审判工作背离公平与效率的价值目标,给社会公众留下司法能力不足的观感。基于保障公民环境诉权的平等行使和群体性纠纷有效解决以及维护司法公信力的实际需要,迫切需要对环境污染群体性纠纷的程序解决机制进行进一步的研究,使公众不仅能在程序上享有平等权,而且能够在实质上桿卫合法利益。第十一章从环境污染群体性事件和环境纠纷的概念入手,深入浅出的分析和提出了环境污染群体性纠纷的程序解决机制,分析了其 对传统司法审判机制的挑战,然后进行建立环境公益诉讼机制的探究以及现有法律援助制度的适应性变革。本书的第十二章在前十一章的坚实的理论研究和实践分析的基础上,将本书内容予以升华,中国环境公益诉讼的模式构建为世人翘首以盼。由于对环境治理的迫切要求,环境公益诉讼已经超越法律问题而成为全社会共同关注的热点话题。环境公益诉讼本质上是一种受害人以外的“第三者”诉讼。正如有的学者所指出的,环境公益诉讼“以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件,诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联,但诉讼的实际目的往往不是为了个案的救济,而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为,判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人”。这种诉讼是对环境价值重新认识的结果,环境价值的基础性和广泛性决定了环境保护不仅涉及社会生活的诸多方面,而且与人类生存以及与人类生存密切相关的诸多范畴紧密相关。[8]考虑到司法资源的有限性,当前既要防备从本位主义出发而对环境公益诉讼设置不应有的障碍,更要警惕不正确政绩观引发的环境公益诉讼冲动,抑制环境公益诉讼起诉的随意性,合理配置诉讼资源,有效控制其数量,提高其质量和示范价值,真正发挥其保护生态环境、推进美丽中国建设的作用。2012年《民事诉讼法》在“当事人”一节对公益诉讼的提起主体作出规定,但并未对民事诉讼法的目的作出修正,因此在立法内容上出现了目的和手段的不协调。本书的作者分析总结的具体建言是:构建将社会公共利益作为民事诉讼目的之一的公益救济的立法模式;建立公共执法为主的起诉模式,能动司法为主的审理模式。
     
      三、学术研究成果有力展现
     
      书中的主干内容将实践与理论融会贯通,层层深入地展现了对检察机关参与环境公益诉讼的程序研究,并以附录的形式展现了其研究的成果方面,包括检察机关参与环境公益诉讼程序意见稿、浙江省人民检察院批示、浙江省环境保护厅批示、关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见、关于环境保护公益诉讼的若干意见,以及将本书研究的基础材料《检察机关参与环境公益诉讼相关问题的问卷调查》写入最后,给读者以一个更高层次的总结,体现了十分严谨、务实的学术理念。
     
      值得一提的是,本书中关于检察机关参与环境公益诉讼的双重观察 这一章节的类容,曾被《新华文摘》论点摘编,是本书内容的一大亮点,在其对检察机关参与环境公益诉讼的实践观察和理论分析的基础上,加之对《民事诉讼法》第55条完善的观点,让读者可以了解到立法是法治完善的必由之路,但当出现法律空白时,对基层司法实务部门摸索创新的实证研究是发展法律规范的一条重要途径。对于环境公益诉讼而言,既需要等待《环境保护法》等相关法律的修正完善,也需要研究检察机关参与环境公益诉讼的程序性和可操作性等问题。我国检察机关和学术界在环境公益诉讼课题上的不懈探索,充分体现了在环境风险压力剧增的情势下中国检察机关的社会责任担当。对检察机关参与环境公益诉讼的研究,既需要理论上的论证,更需要实证上的分析。理论和实践的证成,方可回应理论界的质疑,消除实际操作中的分歧,实现检察机关内部共识。剖析检察机关参与环境公益诉讼的个案,一方面可以折射中国环境公益诉讼的发展脉络,另一方面也丰富了中国环境公益诉讼的理论,给诉讼法学界和环境法学界提供了诸多活生生的研究素材。在中国当前的国情下,检察机关适时参与环境公益诉讼,是推行环境公益诉讼制度的最有效路径,将对公民环境权的保护发挥历史性的作用。承载着环境公益诉讼梦想的《民事诉讼法》第55条,坚定了检察机关维护社会公共利益的决心,但当前检察机关参与环境公益诉讼仍须保持慎重和克制。由于资料收集和整理方法上可能存在缺陷,致使本书选择的分析样本可能不足以一览中国检察机关参与环境公益诉讼的全貌,但笔者试图以这几类典型案例为基础进行类型化分析,在实践创新的冲动和法律规定的保守之间寻找一条有限制的、符合法律制度文化变革需要的渐进主义进路。[9]
     
      四、值得学习借鉴的研究方法
     
      本书的价值不仅仅在于它以实践为基础,并有丰富的理论支撑和朴实学术思想。更值得一提的是其研究方法和价值意义。本书运用了实证研究方法,运用实证方法研究检察机关参与环境公益诉讼这一新型程序的运行机理,遵循研究方法的客观性,采取对真实案件的实验法、数据收集、问卷调研、类型化的实地研究、非介入性研究、评估研究以及精确的定性、定量资料分析。其次,本书还运用到了本土化的社会科学方法论,从主体性的角度,对检察机关等各诉讼主体的社会心理与诉讼行为进行深入细致的研究,这种种方法的立足点是社会心理学,其优点是从微观方面 可以进入其角色心理,从宏观方面可以进入其社会角色,以达到其自然性与社会性的统一,从而把诉讼心理学、诉讼社会学、诉讼文化人类学共同融入到本书的内容之中。尤其在前三章当中,插入了很多调查数据整理而成的图表,有饼图、条形图、表格等十分生动形象又直观的体现了研究的数据结果,加之科学的分析,旁征博引。本书作者和其课题小组运用的研究方法值得在今后学术研究中进行借鉴。
     
      推进生态文明建设,建设美丽中国,实现中华民族的永续发展,是我国执政党实现中国发展道路的重要战略和执政理念,人民检察院作为国家法律监督机关,参与环境公益诉讼是其行使法律监督权服务生态文明建设的重要举措。[10]经过本书通篇阅读之后,可以深刻体会到检察机关具有参与环境公益诉讼的优势,其拥有专门的职能机构和专门的职业人员,而且法律监督权所具有的国家强制力,可以有效克服社会团体或个人不敢诉或者不能诉的障碍。[11]环境纠纷频发使环境危机成为社会不可回避的难题,检察机关的有所作为是解决环境纠纷、降低环境风险的必要选择。基于保护社会公共利益的基本立场,检察机关参与环境公益诉讼的本质在于我国检察机关法律监督属性的社会公益性。从政治哲学基础、法理学基础、人性伦理基础与经济学基础论证其参与环境公益诉讼的理论价值基础;从环境公益诉讼的实践、促进社会管理创新、优化环境纠纷解决机制、重塑转型期的环境价值观与伦理观探讨其参与环境公益诉讼的现实价值基础。发挥检察机关法律监督职能在环境风险预防与社会治理方面的作用,以达到和谐社会、文明生态、美丽中国。本书以丰富的资料、大量的案件实例充实了它的内容,使其不仅凸显本身的学术价值,也为后来研究者提供了有用的资料。

    【作者简介】
    孙建伟,法学博士,《东方法学》编辑部责任编辑。
    【注释】
    [1]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究[J].北京:法律出版社,2013:3.
    [2]同上,第96页.
    [3]蔡守秋.论环境公益诉讼的几个问题[J].昆明理工大学学报,2009(3):2.
    [4]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究[J].法律出版社,2013:3.
    [5]刘余莉.通往自我觉醒之路:环境伦理与生态危机及其出路[J].世界知识出版社,2012:166.
    [6]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究[J].北京:法律出版社,2013:139.
    [7]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究[J].法律出版社,2013:205.
    [8]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究,2008(6):136.
    [9]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究[J].法律出版社,2013:112-113.
    [10]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究[J].法律出版社,2013:353.
    [11]同上.

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