可量化的正义 :地方法治指数评估体系研究报告
周尚君 彭浩
2020/6/4 11:15:27  点击率[10]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】法律信息化
    【出处】法理与治理
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】随着法治话语获得广泛认同,如何以指数评估衡量一国一地的法治发展水平,通过中立化技术方式促进法治发展,成为当今世界公认的重大课题。当前,法治指数在中国具有独特意义,各地兴起的地方法治实践中以量化指标方式推动法治发展已逐渐成为重要手段。通过对国内外法治指数的综合研究,可以发现,“客观与主观”、“封闭与开放”、“特殊与普遍”之辨是地方法治定量中的三对基本矛盾;在评估方法选择方面,德尔菲法具有一定价值;指数计量方面,求平均值法可以作为主要方法。法治指数是一种技术、一种工具,因此,地方法治评估过程中需要理性看待评估,突出地方特色,同时最大限度扩大公众参与。
    【中文关键字】法治指数;定量;计量方法;公众参与
    【全文】

      一、法治指数及其前景
     
      法治指数,是经过设计、观察、统计、分析、评价、计算等步骤得出的量化数据。它同时也是以数据为基础,对法治发展水平进行数字化评估所设定的评价标准。法治指数并非单纯数字,它蕴含了一种社会发展理念,是一个动态体系的系统性工程。[1]法治指数大致分为评估体系建构与指数计量方法两部分。前者包括对法治发展水平的总体把握以及评估指标结构的科学设计;后者则以前者为基础,运用科学方法搜集、处理相关数据并选择恰当的数学模型进行计量。
     
      法治指数这一概念最初出现于2005年世界银行《国别财富报告》之中。在该报告中,法治指数主要为说明国家财富与法治程度关联度而存在。根据世界银行的研究,一国约57%的无形资本价值由其法治程度决定;约36%由学校教育所决定。[2]而后,浙江省杭州市余杭区、广东省深圳市、云南省昆明市等地或推出法治指数,或构建法治政府评估体系,以探索地方法治建设量化评估的科学路径和有效方法。
     
      尽管每种指数评估体系背后都暗含着设计者的价值判断,但相对于定性研究,法治指数价值因素较少、技术因素居多。当然,这并非意味着法治指数是单纯的数据运算,它是综合运用数学建模、数据收集、数据分析权衡、评估以及数据运算等科学方法得出社会科学性质的数据,其科学性相对较高。但是,评估体系构建是否合理,计量方法是否科学,都直接影响到法治指数质量,它需要技艺高超的设计者审慎掌握。高质量的法治指数势必能最大限度地对地方法治建设状况给予全面、直观、科学的反映。法治指数不仅是地方法治发展水平的直观体现,还可为地方发展改革和决策提供有效信息。同时,法治指数也可作为治理评估框架的组成部分而为地区治理方略提供参考。更进一步说,在地方法治建设成为理论和实践双重热点的发展背景下,法治指数将因其直观、全面、科学的优势成为地方法治发展和地方发展的有效手段。2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,更是明确提出“建立科学的法治建设指标体系”[3],这意味着更大范围、更深程度的法治评估实践将会全面展开。对于法学研究而言,法治指数研究是法学跨学科研究的一个重要成果。近年来,中国法学开始走出“政法话语”和法条分析的藩篱,开始注重实证研究和交叉学科研究,方法论和视角的转向可能为中国法学研究的发展提供一个新的突破口。[4]而在国外诸多国家,法律和社会科学领域的学者们也是一直关注运用法治“数据集”(data sets)促进他们研究成果的质量和“厚度”。[5]
     
      二、国外法治指数评估现状
     
      国际上涉及法治指数及专门的法治量化评估体系的研究和实践起步较早,其中较具代表性的是世界银行全球治理指数(Worldwide Governance Indicators)以及世界正义工程法治指数(The WJP Rule of Law Index)。
     
      (一)世界银行的全球治理指数(WGI)
     
      Worldwide Governance Indicators (简称WGI)由世界银行创建于1999年,覆盖面超过200个国家。WGI数据来自于30多个关于治理数据指标的不同数据源。收集标准是WGI对治理的定义“在一国之中通过传统与制度行使权力”以及其对定义解释的3个方面与6个维度。(见表一)


     
      本表注:Kaufmann D,et al. TheWorldwide Governance Indicators Methodology and AnalyticaIssues[R/OL].Washington,D.C:WB, 2010.9[2013-4-20]. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1682130.p3-5.
     
      WGI的数据源包括企业和家庭的调查,商业信息提供者、非政府组织、多边机构以及其他公共部门机构的评估。[6]这与国内当前许多“政府推进型”法治评估所采用的数据源类别存在明显差异。WGI在对各指标权重的计量时,引入了“未能观测要素模型”(Unobserved Components Model)对6个维度的数据进行处理。在WGI中,一个数据准确度越高,权重就应越高,这使得指标权重的计算转化成为指标准确度考量。简言之,“未能观测要素模型”判断同一维度下两个独立数据之间的相关程度,准确度高低由二者之间相关程度决定,相关程度越高,其准确度就被认为越高,权重也就越大。
     
      WGI有利于组织和总结大量数据源,但其将“法治”置于六维度治理指标中的设置方式,使其专业法治指数的针对性有一定减弱。不少数据源在专业法治指数中应被归入法治维度之下。以“(一)发言权与问责”为例,在此维度下,机构概况数据库(IPD)中所包括的“新闻自由”、“结社自由”等数据即为上述情况。实际上,“(一)发言权与问责”与“(五)法治”两维度存在交叉,同样的情况亦出现在“(二)政治稳定与杜绝暴力/恐怖主义”与“(五)法治”、“(六)控制腐败”与“(五)法治”之中。
     
      WGI数据庞大而丰富是其显著优点,但也因此出现对一个地区或者国家具体情况反应迟钝等问题。所以有学者认为,WGI只能作为其他评价具体治理情况的方法的补充。[7]
     
      (二)世界正义工程法治指数(The WJP Rule of Law Index)
     
      世界正义工程是完全独立的、非营利组织,由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起,意在推动世界法治进程。近年来,世界正义工程的工作主要在三个相辅相成的项目领域展开,其中之一便是世界正义工程法治指数。[8]
     
      世界正义工程法治指数来源于一套对法治进行系统定义的规范体系,其中法治基本原则包括四项:(1)政府及其官员均受法律的约束;(2)法律应当明确、公开、稳定、公正,并保护包括人身和财产安全在内的各项基本权利;(3)法律的颁布、管理和执行程序应公开、公平、高效;(4)正义通过称职、具备职业道德且独立的代理人和中立者得以实现,他们数量充足、装备精良并能够反映其所服务社会的特性。[9]这些抽象原则由庞大的绩效指标体系加以细化,从而对一国法治程度进行全方位、多维度的评估与展示。
     
      世界正义工程法治指数数据主要来自于两方面。首先,采用“普通人口抽查”(GPP)方式,由资深的专业统计调查公司在每个国家3个最大城市中随机选取1000名受访者进行抽样调查。其次,采用“专家型受访者调查问卷”(QRQ)方式(问卷问题均为封闭式问题),以民商法、刑法、劳动法和公共卫生等领域的专家学者为受访者。[10]
     
      根据世界正义工程公布的信息,在法治指数1.0版中,共有4项原则、13个一级指标、49个二级指标。2009年,世界正义工程对测评体系进行了细化与扩增:法治指数2.0版包含4项原则、16个一级指标、68个二级指标。2010年,世界正义工程将评估体系整合、简化成法治指数3.0版,其中依然包含4项原则,但一级指标与二级指标分别减至10个和49个。2011、2012年与2010年体系大致一致。(见图一)


     
      据图一可知,在2009年到2010年间,法治指数3.0版对法治指数2.0版从体系上进行了较大改动,将一级指标与二级指标进行了整合,呈现出精简化趋势。(详见表二、表三)


     
    (表二)世界正义工程法治指数2.0版缩略(2009年版)[11]


     
    (表三)世界正义工程法治指数3.0版缩略(2010年版)[12]
     
      通过观察可以发现表二与表三的区别较为明显,对我国各地构建地方法治指数评估体系而言,这些变化无疑具有重要参考价值,主要有如下三个方面。
     
      第一,从数量上看,表三一级指标与二级指标个数比表二减少不少,使体系在整体上更加简洁。以第一组“负责任的政府”所含指标为例,2010年版改变了2009年版划分方法,将“1.政府权力受到宪法制约”、“2.政府和非政府的监督”、“3.对政府及其工作人员依法问责”、“4.对军队、警察和监狱官员依法问责”、“5.遵守国际法”5个一级指标整合为“1.对政府权力的制约”1个一级指标。2010年版对其他条目指标也进行了类似整理。
     
      第二,在2009年版基础上,2010年版将前一年中“第四条:可实现的正义”所含指标进行整合,梳理出从民事到刑事,再到其他非正式救济方式这一逻辑思路,并将这三条实现正义的路径囊括在涉及司法的相关指标之下,而涉及司法的指标又与涉及行政的指标组合起来,共同构成与国家机关义务相关的指标。经过整合梳理之后的2010年版将WJP设计法治指数时的两条思路线索——公民权利与政府义务更加明显地呈现出来。
     
      通过上述两点阐释可以明确:指标并非越多越好,体系的复杂程度与科学性也并非成正比。对指标体系进行科学、合理设计,加以整合优化才是最佳选择。
     
      第三,与体系的简洁度和类型化相得益彰的是对关键问题的把握。在2010年版中,世界正义工程推出“2.杜绝腐败”这一一级指标作为测评“负责任的政府”的重要视角。现代法治国家尤为重视对权力的制约和对其滥用的监督,腐败作为权力滥用的典型形态,是各国法治建设的重点关注对象。习近平在中国共产党第十八届中央纪委第二次全体会议上强调:“要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设,加强反腐倡廉教育和廉政文化建设,健全权力运行制约和监督体系,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,深化腐败问题多发领域和环节的改革,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”[13]将反对腐败、建设廉洁政治作为限制权力的重点之一,是国内外的共同选择。在地方法治指数评估体系中,将惩治、杜绝腐败置于重要位置,并对反腐测评工作开展更加深入的研究,以制度建设规范行为,正是“深入推进依法行政,加快法治政府建设”的突破口之一。
     
      世界正义工程法治指数最大优势之一在于出色的数据覆盖,这与其指标体系精简化可谓双轨并行。虽然一级指标与二级指标个数均有所减少,但其调查问题个数在2012年版中由479增至516。体系精简并非意味着数据集包含的变量减少,反而可能增多。进一步讲,法治指数最基础环节应是数据覆盖,而非指标体系。这也从另一个角度解释了精简后的法治指数为何能做到对一国一地法治状况准确把握。[14]
     
      在指标与评估体系反映出的变化之外,世界正义工程在降低数据测量误差方面的改进也值得一提,其与欧洲委员会计量经济学与应用统计学联合研究中心(the Econometrics and AppliedStatistics Unit of the European Commission’s Joint Research Centre)进行合作,对指数进行敏感性分析,并为法治指数评估体系中的数值进行了置信区间计算。[15]
     
      之后两年的体系与2010年版本大体一致,部分指标表达方式更趋规范化和类型化,此处不再详述。
     
      三、国内法治指数和评估体系评介
     
      从全国范围内观察,我国法治评估按照测评层面不同可以分为两类:一类以香港和杭州市余杭区为代表,对地区内法治建设进行全方位量化评估,推出法治指数;另一类以《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》为代表,主要聚焦于法治政府建设目标而构建评估体系。[16]当前,全国各地根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神认真组织制订落实具体办法与配套措施,一些地区更是已经在法治指数、法治政府评估的理论与实践方面积累了大量经验,这里将对全国部分地方的法治评估实践进行梳理分析。
     
      (一)香港的法治指数
     
      香港的法治指数由香港社会服务联会倡导并赞助进行。香港的法治指数主要经历了“归纳法治条件”阶段,“收集法治指数数据”(包括硬数据与观感数据[17])阶段,“专家评测”阶段,“计算法治指数”阶段等四阶段。
     
      在“归纳法治条件”阶段,设计者主要是从西方法治理论和实践中归纳并系统整理出来的。[18]这其中包括了富勒、拉兹等人对法治的经典论述。在完成归纳法治条件之后,需进行法治数据收集。这个阶段先需要根据前一步骤所概括的法治条件列出所需收集的具体数据。香港法治指数收集的相关数据包括直接反映法治状况的量化客观数据与反映主观感受的量化主观数据。而在设计者对所需评估的法治概念进行阐释时,又具有较为明显的体制性进路的特点——聚焦政府是否依法行事。从以上两方面可以看出,香港法治指数试图以量化主观指标与客观指标的方式模拟出政府是否依法行事。此关注点也一定程度上反映出香港的法治理念继承于英美法系,偏重程序正义的特点。
     
      在“专家评测”阶段,设计者从多个方面尽力做到评测专业、科学。评审者包括行内专家、法官、立法会议员、执法官员、法律专业人士等。设计者将经过归纳法治条件与收集法治数据两个步骤所掌握的资料发给评审的专家,并附上评审表格(见表四)。


     (表四)评估表[19]
     
      此阶段评审者针对每一条件进行打分,并给出比重,还要就给出的分数进行精简解释。此外,为进一步保证评审者所持意见的准确性,设计者还加入一群独立人士的评测用于检视。若评审者与检验者之间测评结果出入较大,则需进一步考察谬误。
     
      最终,设计者再运用数学计算方法对评审者的权重与分数进行处理,[20]获得香港法治指数得分。香港法治指数无疑为后来国内其他地方法治指数的设计与实施提供了大量宝贵经验,但其与内地的法治指数评估体系仍存在许多差异。
     
      (二)浙江余杭的法治指数
     
      浙江余杭法治指数的出台,与“法治浙江”建设有很大关系,甚至可以说,余杭法治指数是最具有地方法治“基因”的地方法治指数评估实践。
     
      浙江是中国“重商主义”的发祥地,是中国东部经济发展的标杆。2011年浙江全省生产总值(GDP)达32000亿元人民币,成为全国四个省级GDP“三万亿俱乐部”成员之一。经济的高度发展对浙江的社会和谐稳定提出了更高要求。[21]2006年,“法治浙江”建设提出以后,余杭提出“法治余杭”的建设目标,并开始设计法治指数评估体系。“法治余杭”目标定位于“党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐”。余杭法治指数中九项满意度调查内容基本与此对应。
     
      余杭评估结构可概括为“1(一个指数)4(四个层次)9(九项满意度调查)”。[22]一个指数即法治指数,四个层次是指法治指数分为区本级、区级机关部门、乡镇街道、村和社区四个评估层面。九项满意度调查是在评估中,对人民群众进行问卷调查的九项内容,包括人民群众对党风廉政建设满意度、群众对政府工作认同度、司法工作、权力救济、法治意识、市场秩序规范化、监督工作、民主政治参与、安全感九个方面。
     
      余杭法治指数的特点之一,在于设计者在法治指标中增加了人民群众评估意见。香港的评审者中并不包括公众,而只是将其作为检视者之一;香港公众观感数据是评审者测评依据,并不直接进入最终计算。余杭法治指数则采用另外一种方式——设计者将法治指数构成比例重新进行分配,由内部组、外部组、专家组、人民群众满意度四个方面组成(见图二)。这意味着人民群众的评价将直接影响法治指数最终得分。


     
      (三)法治昆明综合评价指标体系
     
      昆明法治指标体系是全国第一个省会城市法治指数。昆明市委法治昆明建设领导小组办公室于2010年9月29日发布《法治昆明综合评价指标体系》。该法治评价指标体系由3个一级指标,13个二级指标,33个三级指标构成。其中,各级指标的权重都已在体系中予以确定,这是一大亮点。(见表五)3个一级指标中,前2个“法治的社会环境综合指标”与“法治的制度环境综合指标”项下的经验性评价部分,由内部评估组、社会评估组以及专家评估组分别进行独立评价。第3个一级指标“法治的人文环境综合指标”项下的两个二级指标则运用其他方法进行测评,即:第12项“公众评价性指标”直接以《中国城市竞争力报告2011》中“政府治理能力评价指数”为评价标准;第13项“公众体验性指标”则委托国家统计局昆明调查队对“社会安全感指数”与“对昆明法治环境的满意指数”以问卷形式进行独立调查。


     
      昆明评估体系从构建到使用的整个过程都强调独立性。虽然相关程序与操作并非尽善尽美,但这种尝试值得肯定。毋庸置疑,一个独立、专业、权威的第三方机构是保证法治评估结果公信力的必然选择,也是国际先进经验。这样可使评估方与评估对象摆脱各种利益瓜葛,从而使评估保证严格、公正、科学、权威。指标体系乃至法治评估理论的意义只有通过这种方式得到充分的理解与认可,才能产生广泛的社会影响。
     
      2012年4月24日,昆明市委“法治昆明”建设领导小组办公室和昆明市司法局联合发布《法治昆明综合评价指标体系》第一次测评结果,昆明法治指数得分为72.96分。
     
      (四)广东省法治政府建设指标体系
     
      在过去30多年的发展实践中,广东充分发挥了改革开放的“窗口”和“试验田”作用,在法治建设中多有率先之举,如创建全国首家律师事务所(1983,深圳)、开启中国检察举报制度的先河(1988,深圳)、在全国率先实行政府审批制度改革(1997,深圳)、全国首次刑事和解案件(2005,东莞)、出台全国首个法治政府指标(2008,深圳)。2011年1月,广东省委通过《法治广东建设五年规划(2011-2015年)》,再次掀起“法治广东”建设的新高潮。
     
      2013年2月5日,《广东法治政府建设指标体系(试行)》经由广东省人民政府第十二届一次常务会议通过,于2013年6月1日起施行。该指标体系共8项一级指标,40项二级指标,108项三级指标;指标体系的总分值为100分。从结构上讲,该体系最突出的特点在于将与每个一级指标相关的原属于三级指标的“量化指标”项目置于二级指标项目内。而各二级、三级指标的具体分值,则由考评主体按照政府与部门分开、区分部门类别的原则,结合年度依法行政工作部署,在制订考评方案时予以明确。此指标体系的具体内容也有所创新。如,第4项关于地方性法规、政府规章草案通过政府网站或者新闻媒体向社会公开征求意见时间不少于30日的规定,以及政府规章经政府常务会议审议通过后,通过政府公报、政府网站和普遍发行的报刊等多种方式向社会公布,实施日期与公布日期的时间间隔原则上不少于30日的规定;第19项重大行政决策作出前,由政府或者部门法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查未通过的,不作出决策的规定。此外,广东在行政执法的规范罚没管理,依法受理、办结信访事项以及自觉接受司法机关监督等指标上也有所突破。
     
      当然,法治政府建设并不能完全对应地方法治目标:从体系的设计思路上看,法治政府建设评估体系一般以政府义务为主,而法治评估至少应包含公民权利与政府义务两方面;从评估对象的范围上看,法治政府建设评估也较地方法治指数评估更为狭窄。
     
      四、地方法治评估模式比较分析
     
      (一)评估中需权衡的问题
     
      尽管各种法治指数评估体系在实践中存在相同之处,但是,从地方法治及其评估发展实际出发,现阶段对地方法治指数具体评估指标体系进行一般性模型构建的时机尚不够成熟。下文将对评估体系构建中一些基本要求进行探讨,并非提出具体的一般性评估模型。
     
      1.“客观”与“主观”的结合
     
      纵观各地评估体系的量化指标,大多采用客观指标与主观指标相结合的结构。主观指标如公众对依法行政工作满意率等,客观指标如地区万人拥有律师数等。虽然各地在主客观指标介入方式、参考比重等方面存在区别,但“客观”与“主观”相结合的方式是基本一致的选择,其结构如下(见图三):


     
      下面选取香港、余杭、昆明、四川、广东的评估体系,分析其主观量化指标与客观量化指标所占比例(未考虑步骤、权重等因素的影响)。因各体系的结构各有特点,考查中采取不同方式对待,得出数据并不唯一,但可以说明主观指标与客观指标相结合的大致情形,如下表(参见表六):


     
      2.“封闭”与“开放”的选择
     
      不可否认,在“政府推进型”法治建设中,政府作为主导力量发挥了不可替代的重要作用。但是,政府主导体系,必须重视权力资源开放和公众参与问题,尤其是推进国家治理体系和治理能力现代化过程中,政府和公众更应形成有效合力。同样,地方法治指标和内容也需公众参与和认可,不能采用自我封闭式的评价与主观臆断,防止法治指数陷于政府“自说自话”的境地。
     
      目前,余杭、昆明等省市的地方法治指数实践都对公众参与方式、阶段以及公众评价权重等给予了初步重视。前述已提到,人民群众满意度的权重占到余杭法治指数的35%,而部门自评占17.5%。而余杭的人民群众满意度调查比香港的市民法治主观观感调查规模更为广泛:2012年度余杭区户籍人口89.04万人,而余杭法治指数进行了1000-1500份民意调查;香港特别行政区2004年人口为689.55万人,而公众调查成功样本为1020个。此外,大规模民意调查之所以得以开展,本身也与政府主导有很大关系。昆明市在构建法治指数的评估体系时,通过邮件、电话、网络等方式广泛征求公众对候选指标的意见,再结合专家论证与职能部门访问,最终确定体系并予以发布。可以说,余杭区、昆明市等法治指数体系在对公众参与度方面作出了有益尝试。
     
      3.“特殊”与“普遍”的取舍
     
      从各地发展实践来看,法治量化评估指标参差不齐,体系不尽相同,使各地无法完全比照借鉴,评估体系的效用受到较大限制。但现阶段在坚持法治的根本原则和普遍规律的基础上,还不宜对不同省、市法治指标进行统一。当前,我国地方法治量化评估,与地方法治试验紧密相关,尚处于“试错”阶段。过于强调法治指数评估体系的普遍性,虽然一时满足了可比性要求,却可能使评估体系难以反映地区法治发展中的特殊性而不能起到有效助推地方法治建设的作用,最终将影响整个国家法治建设进程。因此,设计中国法治指数切忌贪大贪多和求全,还是从最重要的方面点滴入手而渐次展开为妙。[23]即使是力求在全球范围建立起法治指数统一测评体系与方法的世界正义工程,也在其每年的法治指数报告中加入对不同地区、不同国民收入的区别考虑。现阶段,最需要完成的是与地方法治发展相配合、相适应的量化评估,而不是急于寻找能够普遍适用的法治评估公式。可以说,一旦地方法治逐步成熟,地方法治评估经验日益丰富,自然可能产生具有普遍性意义的法治评估体系。
     
      (二)权重与指数计算
     
      1.评估中的权重问题
     
      在指标权重确定方法的选择上,有些评估体系直接采用均等分配,例如世界银行的国家政策与制度评估(CPIA)项目。CPIA总共包含16个指标,被分为4组,虽然每组指标个数并不相同,但是每组的权重均为25%。每组内指标权重也是平均分配(由25%除以该组指标个数即为该组指标的权重)。[24]此种设计,虽然简便易行,但是合理程度明显将受到质疑。
     
      在确定指标权重时,香港、余杭、四川等地则引入“德尔菲法”。“德尔菲法”核心在于进行多轮独立反馈,使得专家之间互不接触(不向参评专家透露其他人员的具体信息)但又能够知悉自己意见之外的其他意见,这样能很大程度上避免集体讨论可能出现的对权威的屈服或对多数的盲从。在实现评审对问题进行独立思考的基础上,通过几轮专家意见汇总与分发,将专家意见进行整合与集中,直到每位专家不再改变自己的意见为止。
     
      选择“德尔菲法”的原因主要在于它既能够集思广益、取众家之长,又能将权威意见、专家相互间的影响降到合理程度,保证评估定量化的合理性。然后,需对评估所收集的回答进行分析、处理,这一阶段是定性评估结果最终转化为量化数值的关键环节。最常用的量化方法是将各种评估意见用打分法转为分值,然后再求出各种评估意见的概率分布。一般可供选择的处理数据的方法分为4种,分别是:(1)中位数和上、下四分点法;(2)算术平均统计处理法;(3)主观概率统计处理法;(4)非量化预测结果的统计处理法。[25]但同时,运用“德尔菲法”又存在一些需要注意的问题:(1)因为法治指数评估具有交叉学科研究评价的特性,所以,在“德尔菲法”的运用中可考虑合理选择派生“德尔菲法”以适应法治评估;(2)如果只是在确定权重阶段运用“德尔菲法”,则可称之为“德尔菲法”环节应用,此种类型的应用由于评价环节本身所呈现的阶段性和局部性,不可避免地出现参与评价的专家难以最大限度地发挥各自的优势以及不利于专家与评估组织者的关系协调等问题。[26]由于对“德尔菲法”环节应用与全程应用二者进行选择很大程度上涉及到评估本身开放程度的问题,所以,这不仅是关涉“德尔菲法”的技术价值,更关涉评估组织者本身设计理念。
     
      在一个多层次、多指标的复合体系中,各层次、各指标的相对重要性各不相同,难以科学确定,常用的经验估值法、专家确定法等方法难以奏效。[27]要克服这些问题,须采用层次分析法。首先建立层次结构模型;然后从该模型的第2层开始,对从属于(或影响及)上一层每个因素的同一层诸因素,用成对比较法和1-9的比较尺度构造成对比较阵,直到最下层。接着对于每一成对比较阵计算最大特征根及对应的特征向量,利用一致性指标,随机一致性指标和一致性比率做一致性检验,若检验通过,特征向量(归一化后)即为权向量;若不通过,则需重新构造成对比较阵。[28]层次分析法较高程度地保证了指标权重的精确性和科学性,另一方面,通过判断矩阵的一致性检验等方式使得确定权重的信度与效度都得到提高。
     
      2.计算方法与公式
     
      国内关于法治指数的计算方法主要源于香港、余杭,其他算法与之相比大同小异。
     
      (1)余杭与香港计算方法的基本步骤[29]
     
      ①根据每一项指标得分的参数, 计算出每一法治指标得分(S)的加权平均值(Sj)[30]:
     
      在法治指标(j,j=1,…n)所得分数中,最高分与最低分为
     
      Shighest,j=max( S1j,…,Snj )
     
      Slowest,j=min(S1j,…,Snj)
     
      再去掉一个最高分和最低分,算出剩余部分分数的平均数,也就是每个条件得分的加权平均值,计算公式如下
     
      ②计算每一法治指标重要性权重(W)的平均值(Wj):
     
      在各法治指标(j,j=1,…,n) 所得的重要性评分中, 最高及最低的分数分别为
     
      Whighest,j=max(W1j,…,Wnj)
     
      Wlowest,j=min(W1j,…,Wnj)
     
      接着,去掉最高及最低的分数,算出剩余部分分数的平均值,也就是每一条件的重要性评分的平均值,计算公式为
     
      ③得出最终的法治指数:
     
      计算出每一项的平均权重值之后, 接下来计算其相对权重, 也就是每一项权重值在n项权重中所占的百分比。由此, 再得出各法治指标的加权权重值,下为计算公式
     
      最后,将各法治指标的加权分数及加权权重值结合得出法治的总指数,下为计算公式
     
      即为此计算方法下得出的最终法治指数。
     
      (2)其他计算方法
     
      除了前述介绍的香港与余杭的法治指数计算方法,还存在其他有一定差异的计算方法。例如,可使用层次分析法来确定指数体系中指标权重。层次分析法的运算相对于香港、余杭的方法而言复杂一些,需要运用矩阵才能够得出结果,而进入矩阵的数据不存在是否计算平均值的问题。
     
      另一方面,层次分析法在技术上也可以与香港加权平均的处理方法相结合。首先,层次分析法运用范围基本限于指标权重的计算,而不包括对指标得分数值的处理——指标得分数值仍采用求平均值的方法。其次,权重计算时,可先将多套数值求得一套平均值,然后将此套平均值进行层次分析,得出权重。[31]再和对应指标得分数值相乘,得出最终数值。
     
      总的说来,计算方法基本都落脚到每一项指标得分的平均值乘以对应权重值得出该指标数值,然后再对所有指标数值求和,最终得出指数。
     
      五、余论
     
      第一,理性对待法治评估。国内各种指数大多为政府主导型,法治指数也不例外。而政府推动创建指数的目的性与针对性较强,包含着一些指数外的期待。这一定程度上使法治评估具有更强的功利主义色彩。人们需要“可量化的正义”,并非因为法治指数量化评估能够解决一切问题,而主要在于它具有把握当前状况、发现短板与潜在问题的能力。如果法治评估被赋予太多工具性期望,反而会走向歧途。一方面,对作用定位的偏差必然对法治评估体系的设计产生影响;另一方面,因为同样的原因而可能导致应承担该作用的解决机制延迟或未能出台。只有让法治评估体系回归其本来位置,让其发挥探测器与警报器的作用,才能使其成为法治建设的有效助力之一。
     
      第二,重点突出地方特色。必须从实践导向追问和反思地方法治发展和法治指数评估体系的制度前景。因为地方尤其是基层政权往往站在社会问题的风口浪尖,与生活实践保持着高度关联。曹锦清以“向内、向下看”的态度描绘20世纪末中国农村社会的治理状况时,曾对“各级地方政权存在着日益脱离社会,且凌驾于社会之上的强大趋势”[32]甚为担忧,因为地方政权的生命力就在于嵌入社会之中。在社会之中,地方会不断创新制度来对付和解决实践中发生的问题,从而产生制度创新的原始冲动,并以实践中的问题为导向,时刻矫正制度创新的发展方向。因此,当前各地兴起的地方法治指数要重点放在地方实践特色角度,不必过于求全责备。
     
      第三,合理发挥公众作用。我们不能否认公众评价的重要性,但几乎所有评估均不可避免地牵涉主观评价,且某项制度的实施效果很大程度上与公众的主观感受密切相关,所以如果我们想要充分发挥公众在法治评估中的作用,就需要我们同样将其不利的主观影响控制到可接受的范围内。这需要一些合理、科学、有效的方式,在评估当中合理分配权重。只有在法治评估中更加注意专业化与地方特色,同时注意借鉴、引进统计学、数学等其他学科的科学方法,才能基本解决上述问题,建立科学的法治建设指标体系和考核标准。
     
      总之,当前中国社会正处于转轨关键时期,体现出来的基本特征就是表面“亢奋”,实质“沉睡”,各种类型的实践问题在转型中国轮番上场。要养育成熟的现代社会,以“法治地方”建设促“法治中国”建设,推进国家治理体系和治理能力的提升,运用科学合理的法治指数评估体系这一技术性方式是一个“最不坏的”选择。

    【作者简介】
    周尚君,西南政法大学行政法学院教授,博士生导师;彭浩,中国人民大学法学博士。
    【注释】
    [1]参见付子堂等:《地方法治建设评估机制的全面探索》,载《法制日报》2012年8月8日第9版。
    [2]The World Bank.Where is the wealth of nations?Measuring Capital forthe 21st Century [R/OL].Washington,D.C:WB,2006[2013-4-29].http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/02/27/000160016_20060227181029/Rendered/PDF/348550REVISED0101Official0use0ONLY1.pdf.p.96.
    [3]参见http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm,2013-11-16最后访问。
    [4]钱弘道等:《法治评估及其中国应用》,载《中国社会科学》2012年第4期,第160页。
    [5] Skaaning S E.Measuring the rule of law[J].Political ResearchQuarterly,2010.6,Vol.63,No.2: 449.
    [6]前注7,Daniel Kaufmann等书,第5-8页。
    [7]俞可平主编:《国家治理评估——中国与世界》,中央编译出版社2009年版,第121页。
    [8]Agrast M D,et al.The World Justice Project Rule of Law Index2012-2013[R/OL].Washington,D.C.:WJ P,2012[2013-3-20].http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/WJP_Index_Report_2012.pdf.p4.
    [9]前三项原则引自赵昕编译:《可以量化的正义:衡量法治水平的十六项“法治指数”(上)》,载《人民法院报》2010年6月18日第5版;第四项原则因为原文与以前版本有所区别,故根据世界正义工程法治指数2012-2013年报告的相关内容译出。
    [10]前注10,Mark David Agrast等书,第18页。
    [11]参见Agrast M D,et al.The World Justice Project Rule of Law Index2009[R/OL].Washington,D.C.:WJP,2009.[2013-3-10].http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/WJP_Rule_of_Law_Index_2009_Report.pdf.p8-9.
    [12]参见Agrast M D,et al.The World Justice Project Rule of Law Index2010[R/OL].Washington,D.C.:WJP,2010.[2013-3-14].http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/WJP_Rule_of_Law_Index_2010_Report.pdf.p9.
    [13]习近平:《更加科学有效地防治腐败,坚定不移把反腐倡廉建设引向深入》,载《人民日报》2013年1月23日第1版。.
    [14]在JRC关于世界正义工程的法治指数的统计审查报告(statistical audit)中也谈到了这一点。Michaela Saisana以及Andrea Saltelli认为2012年的数据覆盖非常出色(共计97个国家,平均每国数据包含所设置的516个变量中的96%)。而进一步的数据质量问题就需要对缺失值进行处理,主要方法包括删除缺失值的个案与缺失值插补等。
    [15]前注15,Mark David Agrast等书,第15页。
    [16]除此之外还有一类主要以依法行政为考察对象的评估办法或实施规划,例如《湖南省人民政府2012年度依法行政考核方案》等。但需说明的是,此类与第二类在实质上有大量交叉,且当前建设法治政府的主要目标之一就是实现政府依法行政,故对第三类不再单独探讨,仅针对第一类与第二类展开分析。
    [17]香港法治指数评估中的硬数据即是指能够反映香港法治程度高低的量化的客观数据,而观感数据是香港法治指数设计者为弥补直接使用硬数据所存在的弊端,对香港市民法治主观观感的进行统计的数据,是量化的主观数据。
    [18]前注3,戴耀廷书,第47页。
    [19]前注3,戴耀廷书,第49页。
    [20]香港的法治指数对评审者给出的权重与分数进行处理的方法,后文将详述。
    [21]参见周尚君:《国家建设视角下的地方法治试验》,载《法商研究》2013年第1期,第6页。
    [22]参见钱弘道:《余杭法治指数的实验》,载《中国司法》2008年第9期,第61页。
    [23]参见姚建宗:《法治指数设计的思想维度》,载《光明日报》2013年4月9日第11版。
    [24]参见CPIA设计者的回应http:// siteresources.worldbank.org/ PROJECTS/Resources/ 40940-1244163232994/ 6180403-1372096800800/ webFAQ12.pdf.p2.2013-6-8 最后访问。
    [25]刘学毅:《德尔菲法在交叉学科研究评价中的运用》,载《西南交通大学学报(社会科学版)》2007年第8卷第2期,第23-24页。
    [26]参见徐蔼婷:《德尔菲法的应用及其难点》,载《中国统计》2006年第9期,第57页。
    [27]参见彭国甫等:《应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究》,载《中国软科学》2004年第6期,第139页。
    [28]参见姜启源等编:《数学模型》,高等教育出版社2003年版,第231页。
    [29]香港与余杭的计算方法,可参见前注3,戴耀廷书,第50页;前注25,钱弘道书,第63页。
    [30]就公式而言,此处Sj与下面的Wj严格意义上应为截尾均值,但香港、余杭在计算时称其为加权平均值,为避免无法对应,故仍称其为加权平均值。
    [31]注意,因为层次分析的标度取值只能为1-9的整数,而多套数值求得的平均值可能为分数,所以可能需要通过四舍五入等方法获得整数。同时,也可以先将多套数值分别进行层次分析,然后再求平均值,此方式虽然避免了可能的分数,但是明显太过繁琐,而准确性等并不一定更高。
    [32]曹锦清:《黄河边的中国》,上海文艺出版社2000年版,第767页。

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