侦审一体化办案模式推进方向研究
2020/6/4 10:19:32  点击率[13]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】司法制度
    【出处】微信公众号:法青苑
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】侦审一体化;办案模式
    【全文】

      预审,又称为预审程序,其基本的涵义是法庭正式开庭审判前对被告人进行的预备性审理活动。在我国,预审是指公安机关的预审部门依照相关法律规定开展的查证和讯问活动。预审的目的是对侦查部门初级侦查后呈现的案件事实真相、获取的犯罪嫌疑人犯罪证据进行审核,最后将案件移送至起诉环节,它与侦查一样同属诉讼基本程序。
     
      北京市公安局侦审改革概述
     
      北京市公安局刑侦体制改革至今的二十余年间,公安系统内部“侦查”和“预审”多次分合,一线办案部门、预审、法制三家的业务不断交叉、剥离。北京市公安局在如何处理“侦”和“审”的关系,以及如何分配收案权和办案权的问题上一直进行着艰难的探索。公安部在1997年向全国推行“侦审一体化”模式后,北京市公安局某区分局率先完成内部改革,将原预审部门全部并入当时的刑侦支队,将预审员们分配到刑侦各探组当中,彻底实现了侦审一体化。其余部分分局则出于对案件质量的担忧,虽将预审划归刑侦支队,但预审部门业务不变,刑侦、预审按原有分工互不交叉。在该阶段,法制部门只负责审核案件及提捕、移送起诉工作,刑侦部门负责刑事拘留的审批工作,预审对自侦、自办案件也有刑拘审批权。
     
      几年后,“侦审一体化”模式在运行过程中逐步显露出一些问题,如案件质量粗糙、处理率下降严重、深挖犯罪效果不佳等,造成检察机关对公安机关这种案办案模式的不满。自2006年局属各分局渐次恢复了侦审分设的模式,预审从刑侦体制中独立出来,成立预审处。预审部门负责监督、深挖、补证等工作,以讯问和询问为主要工作形式,刑事拘留审批权也划归预审。刑侦部门继续以侦查为主,法制部门原有职能不变。由于预审既有收案审批权又兼办案权,角色不够“中立”,审批刑事拘留多从便于后期自身开展工作的角度出发,对初步侦查工作要求较高,导致一线办案单位的意见很大。2007年后,刑事拘留审批权重新划归法制部门,法制部门不参与办案,只负责阅卷和审核,审批更显客观。
     
      直至2016年底,我局结合自身所面临的执法办案形势,在全局范围内启动侦审一体化改革,推行“主办民警一办到底,案审民警介入指导、审核民警全程监审”办案机制。该模式是将全部刑事执法办案权限赋予侦查部门,由侦查部门“一办到底”,从立案侦查到移送起诉期间刑事侦查办案权都归市局、分局两级刑侦、治安、交通、经侦等办案部门以及派出所行使,细化案件提捕、移送起诉等环节的工作流程,明确规定市局各总队、局办理的案件,提请批准逮捕、移送审查起诉环节统一由市局法制部门审核,实现“统一入口、统一审核、统一出口”。“一办到底”模式在形式和内容层面与“侦审一体化”模式是相统一的,是实践部门对理论的具体化解读。
     
      侦审一体化模式的必要性考察
     
      从新中国成立至1997年刑侦体制改革前,全国公安机关一直实行侦审分设,这种模式的推行也是由当时刑事犯罪的特点及侦查办案水平所决定的。随着国际国内犯罪形势的不断变化,以及刑事科学技术的进步,证据链条不再单单依靠口供完成,以预审讯问为主的传统办案模式渐显疲态。相较之下,侦审一体化模式在公安实践中具有较强的优势,更加符合公安工作的实际需要。在全面依法治国、以审判为中心的司法体制改革的大背景下,推行侦审一体化模式将是公安体制改革的必由之路。
     
      (一)顺应“以审判为中心”改革的需要
     
      “以审判为中心”的改革主要是针对“以侦查为中心”的刑事诉讼模式而提出的,该诉讼制度要求在整个刑事诉讼的活动过程中,让审判回归本位,强调的是证据裁判原则和直接言辞原则。
     
      公安机关在整个刑事诉讼过程中处于初级阶段,“以审判为中心”的诉讼制度改革对侦查取证工作带来的影响将是重大、深远的。在原有的侦审分设模式下,侦查人员以及预审员往往迫于办案压力,在侦查过程中过于依赖口供,且非常关注口供中认罪的部分。有了口供就急于结案,不重视其他证据特别是实物证据的收集、核实、运用。对嫌疑人的拒不供认、辩解或翻供,侦查人员往往不愿意花更多的时间去核实,寻找突破点。
     
      实行“侦审一体化”,将公安机关预审部门原有的审讯办案、调查取证职能融合到侦查人员侦破工作当中,由侦查部门承担,不再将讯问工作独立出来。侦查人员既要重视口供的功能,又要减少对口供的依赖,弱化口供对案件侦办的决定性作用,以“物证优先,实物证据为本”为原则,突出物证、书证、DNA鉴定、指纹鉴定这些客观性证据的优势地位。这就要求侦查人员要充分利用刑事科学技术,完善客观性证据收集和固定工作,完成办案模式从“由供到证”向“由证到供”的根本转变。
     
      (二)建立高效工作机制的需要
     
      在原侦审分设模式下,侦查人员完成抓捕和追逃等工作任务后,总希望尽快拿到拘留证,将案件移送预审部门,从而有精力侦办其他案件。预审员拿到案卷后不得不从头干起,重新搜集、审查证据、理清占据链条。侦审分设人为地隔断了侦查工作的连续性和完整性,侦查人员证据意识差、证据标准低渐成常态,原本以1+1>2为目的,实际却变成了1+1<2的效果。同时,侦查、预审工作是没有绝对界限的,导致了两部门职责的划分不清,既要相互配合,合力办案又经常互相推诿工作、推卸责任,严重影响办案效率。而一个案件分别由刑侦、预审部门办理,执法责任在很大情况下也难以严格界定。
     
      (三)提升执法质量的需要
     
      执法能力是开展执法工作的综合能力,要求民警具备基本的法律知识,能够在准确把握法律精神和政策要求的基础上创造性开展执法活动。当前执法工作的复杂性和人民群众越来越高的期待,需要广大民警的执法能力持续提升。
     
      推行侦审一体化改革的根本目的在于改变侦查部门以往过度依赖预审和法制部门,自己不会独立办案,不敢独立办案的局面,倒逼全警知法、学法、懂法,不仅要懂实体法,还要懂程序法,更重要的是要学会用法治思维处理问题。这也是深入执法规范化建设、提升执法主体能力的重要方面,通过执法主体法律素养和执法水平的提高,进而有效提升全警执法公信力和群众满意度。
     
      侦审一体化办案模式的实践考察
     
      自2016年12月底我局推行侦审一体化以来,刑事案件数量平稳增长,但在案件质量上却呈不稳定之态,侦审一体化办案模式表现出的一些问题,一定程度上制约着改革下一阶段目标的实现。
     
      (一)侦查专业力量缺口较大,不能做到专警专用
     
      派出所繁杂的工作占用了民警过多的时间和精力,侦查“骨干们”大多为青年民警,除了完成所内刑事、行政案件的侦办工作,大多还兼有社区民警之职,负责社区日常管理工作,并不能做到专警专用,不但削弱了侦查专业力量,也阻碍了民警能力的提升,影响其投入侦查办案工作的积极性和主动性。
     
      同时,刑侦、经侦专业队伍人员缺口也较大,办理疑难复杂案件,特别是大型团伙、涉众型犯罪案件时,警力不足问题突出;还有些单位年轻民警比例低,在高强度的工作压力下,具有较丰富办案经验和专业知识的刑侦人才流失严重,专业骨干力量得不到及时培养,梯队断档现象严重。
     
      (二)侦查过度依赖法制部门,专业能力有待进一步提升
     
      目前来看,虽然一线办案民警已熟练掌握刑事、行政案件办理流程,但在办理较为疑难、复杂及新型犯罪案件时还缺乏相应的专业知识、办理经验,在审讯工作上与原预审员的差距还是很大。同时,法制部门的咨询职能慢慢变成“奶妈式”服务。办案单位在日常办案中过度依赖法制部门,案件办理过程中一遇到问题,第一时间就是向法制询问该怎么处理,而不是自己先研究找寻处理办法,大到案件定性、处罚裁量问题,小到受理、管辖、移交问题,甚至于有的问题单位领导都不敢拿意见、不愿拿意见,而是先问法制该怎么办。久而久之,业务单位和办案单位的惰性越来越强,民警更加没有了自主学习、提高业务能力的动力,逐步变成一种恶性循环。
     
      (三)原预审人员未分配运用到一线审讯工作中
     
      原预审人员专业性较强,多数预审员都有多年办案、审讯经验,一线办案单位很需要这样的专业人才在“侦审一体化”磨合期乃至落地期指引本单位的案件取证、审讯工作。侦审改革后各分局在原预审人员分配做法不一,大体来说主要有三种模式,其中很大一部分预审人员均被安排到法制案审部门,负责审理需要呈报市局审核的重大、疑难、敏感、复杂等案件,并不能达到“好钢用在刀刃上”的效果,对预审资源也是一种浪费。
     
      (四)侦查活动缺乏内部监督制约机制
     
      侦审一体化以后,侦查活动的内部监督制约机制有所弱化,侦查人员承担起整个案件的侦查工作全流程,加之办案单位与所属辖区客观上联系紧密,涉及到的“人情”往来必然很多,而作为最重要实体监督环节的法制后期审核力量不足,监督也仅限于案卷层面,案件办理深层次问题很难发现。侦查人员如果由于动机不纯或办案水平有限,且短期内没有与办案权相对应的后期监督力量和制约机制,一旦主办民警熟悉了案件处理全流程,知晓了其中的监管漏洞,极易引发各类执法不规范乃至违法违纪等问题。
     
      侦审一体化改革还打破了原有的内部职能部门联合监管体系,很多拥有监督权限的部门被打散、被合并,监督体系还未理顺。对于案件质量进行监督检查的主体部门未予明确,现有的很多监督制约措施都是后置的、救济性的,缺少对侦查行为同步的、预防性的、制裁性的制约。案件办理质量的高低取决于主办侦查员个人能力、办案经验、工作责任心、敏感性等主观性较强的因素,而非法律意义或者制度层面上的程序约束、权利对抗。
     
      侦审一体化模式的改进方向
     
      (一)侦查监督体系之多元建构
     
      在中央政法工作会议上,孟建柱书记指出:“不受制约的权力必然腐败。政法队伍掌握权力大、面临诱惑多,特殊的工作性质和考验,决定了在监督上必须有更严的要求。” 侦查权力应当受到监督和制约,这种监督一方面要依靠外部的司法监督,以检察机关作为主力,巩固检察机关作为我国侦查监督的主力地位,让检察力量真正深入侦查活动当中,及时掌握案件信息,从实处强化其外部监督职能。另一方面要完善公安机关的内部约束机制,明确责任,细化分工,以职能部门监督力量的相互配合为依托,实现事前、事中、事后三个监督环节的密切配合。这种“内外结合”的机制是完善侦查权力制约的较好路径。
     
      (二)侦查预审职能之重新定位
     
      侦审一体化模式下,消失的只是预审机构,预审的相关职能还要发挥其作用。改革恰好给予了预审职能优化、凸显特色的契机,可以促进预审业务向更深层次发展。在“以审判为中心”改革的大背景下,我们应重新认识预审原有的五大职能,监督职能是预审工作的灵魂,保障职能是预审工作的要义,若从诉讼效率、办案理念、取证要求的角度出发,预审对侦查的监督和保障职能应当成为未来其职能调整的必然方向。
     
      (三)侦查队伍之专业化建设
     
      侦审一体化模式运行顺利与否,关键在于侦查队伍是否符合现阶段公安工作的要求,这就需要我们主动应对侦审一体化改革的挑战,加快推进与侦审一体化相匹配的制度建设,通过构建队伍专业化管理机制、权责清晰的办案责任体系、推行“法律至上”的工作理念,同时建设“学习型”侦查队伍,推行“终身学习”制,提高办案队伍整体的专业性,确保侦查队伍尽快适应侦审一体化改革的需要。
     
      (四)侦查取证模式之重构
     
      依据证据准确认定案件事实,这就是证据裁判原则之要义。公安机关要落实“以审判为中心”的诉讼制度改革,就要将侦查活动全部置于证据裁判原则之下,使整个诉讼活动从初始环节就是公平正义的。公安机关在侦查取证工作中要改变“从人到案”的侦查模式及以“口供定案”的取证方式,积极适应证据裁判原则之要求,转变侦查理念,提高取证能力,重视非法证据的排除和对客观性证据的收集认定,全面落实好侦查人员出庭作证制度,确保案件办理质量的同时兼顾侦查效率。
     
      总之,侦审一体化模式要想在侦查办案工作中真正发挥出自身的优势,就必须在“以审判为中心”改革的指导下,以公安工作的实际需求为导向,进一步优化升级,自我完善。这既要包括运行机制上的优选革新,又要包括实践层面的改革完善,从而真正确保侦查、预审等基础性工作高效率开展。

    【作者简介】
    王若旸,现为西城分局法制支队执法规范化大队民警。

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