《欧盟反危机措施的司法审查研究》(节选)
2020/6/3 15:08:15  点击率[13]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】司法制度
    【出处】微信公众号:法律那些事儿
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】2020年5月8日,德国联邦宪法法院在PSPP案的判决中指控欧盟法院此前对本案的初步裁决(有条件放行了PSPP计划)属于超越职权。5月8日,欧盟法院发表声明,反击德国联邦宪法法院的指控,强调只有欧盟法院是解释和适用欧盟法的最高机关,成员国法院挑战欧盟法将损害欧盟法的统一性。德国联邦宪法法院对PSPP案的最终判决是欧债危机后欧盟和成员国法院对欧盟采取的系列纾困措施进行司法审查的最新进展。
    【中文关键字】欧盟;反危机;司法审查
    【全文】

      二、对欧洲央行“直接货币交易计划”的司法审查
     
      在《里斯本条约》关于欧盟与成员国的权衡划分中,货币政策被排他性地划入欧盟的权能范围之中。根据《欧盟运行条约》第119条第二款之规定,欧元区范围内应当“制定和实施单一货币政策和单一汇率政策,二者的主要目标是维护价格稳定,并在不影响价格稳定的前提下,按照自由竞争的开放市场经济原则,支持联盟总体经济政策”。《欧盟运行条约》第282条第一款将这一职责赋予由欧洲央行和成员国央行组成的欧洲央行体系;该条第二款则再度强调了“欧洲中央银行体系的首要目标是维持价格稳定。”在随后的第三款中,欧洲央行的独立性即通过法律明示规定的方式得到了确立:“欧洲中央银行独立行使其职权及管理其财务。联盟机构、团体、机关和办事机构及成员国政府应尊重其独立性”。事实上,欧洲央行的独立性保障制度设计与其法定职权的履行相关联,是德国式秩序自由主义理论在欧盟制度设计中的体现。在央行独立性的支持者看来,首先,货币政策由于其技术性本质而应当与政治性事务相区隔,交由专业人士进行判断;其次,过往的国家治理经验显示,政客常常会滥用货币政策以追求短期政治利益而有害于长期的货币稳定和经济发展。当决策者利用货币政策图利特定政治集团和游说集团时,这一问题常常更为严重。面对这一政治人物往往难以抵抗的诱惑,赋予央行以货币政策制定的独立性就成为规避上述风险的方案之一。这一方案也得到了实证研究的支持:那些央行独立于政治影响的国家中往往具有更好的经济表现尤其是相对较低的通货膨胀。此外,二战后德国联邦央行的独立性的成功实践也是欧洲央行独立性制度设计的重要背景。
     
      欧洲央行的独立性制度可以分为四个方面。首先是其管委会成员的独立性。根据条约之规定,欧洲央行管委会成员任期相当之长(八年)且不可连任。条约对于成员国撤换本国派出的管委会成员(即该成员国本国的央行行长)设置了严格的标准——欧洲法院的佐审官Kokott于2018年12月19日在拉脱维亚央行行长罢免案中所发布的佐审官意见书即是一例。其次是欧洲央行的决策独立。欧盟系列条约规定,只有欧洲央行有权处理欧元事务,其他欧盟机构应当尊重其独立性。尽管理事会主席和欧委会委员可以参加行长委员会会议,但没有表决权;理事会主席可以向行长委员会提交动议以供审议,但是欧洲央行可以不必考虑该动议,更无须接受其立场。第三,对欧盟系列条约中有关欧洲央行的条款和《欧洲央行体系章程》的修改或废除标准相当困难,其过程相当冗长,并且需要获得全体成员国之赞同方可为之。具体而言,除了欧盟系列条约的修改需要获得全体成员国同意外,《欧洲央行体系章程》第40条1款所列举的条款可由普通立法程序由欧洲议会和理事会修改,其他条款之修改则亦需要获得全体成员国的批准。第四,最重要的是,欧洲央行无须对任何欧盟机构负责,仅在抽象意义上对欧元区人民负责。尽管欧洲央行要向欧洲议会、理事会、欧委会以及欧洲理事会提交报告,但这些欧盟机构既无权撤换欧洲央行的管委会,也无权修改或撤销欧洲央行的决定。
     
      在高度独立性的背景下,欧洲央行的治理合法性来源主要来自于“输出合法性”(output legitimacy),即其合法性来自于欧洲央行在确保物价稳定的治理绩效以及对欧洲货币联盟的捍卫。实际上,同样作为专业技术人士所组成的独立公共部门,欧洲央行与司法部门共享相似的合法性基础逻辑。首先,无论是货币政策还是司法裁决,都被认为是一项应当由专业人士做出的技术性判断。其次,从输出合法性角度来说,独立的央行和独立的司法部门都被认为应当服务于国家或社会的长期利益而非追求短期政治效应。第三,可能更重要的原因是,在一个推崇经由选举而获得治理合法性的民主时代,非民选机构的独立性和行使不受政治机构干预的职权行使也有赖于其自身所采取的自我限制的克制主义战略以换取来自民选机构的容忍。对于司法机构而言,这一战略表现为在案件尤其是政治性敏感案件的审判中将司法管辖权限定于其中的法律问题而避免做出政治决断。对于欧洲央行而言,相似的逻辑在《马斯特里赫特条约》时代已见端倪:该条约一方面将货币政策的权能单独授予欧洲央行并赋予其独立性以宪法保障,另一方面也将欧洲央行的权力严格限制在货币政策领域以防止其成为一个超级权力机构。禁止成员国公共部门融资的条款和禁止救市条款被写入条约,不仅仅是基于防止成员国采取合理的预算政策的动力被影响的考虑,也旨在避免欧洲央行成为成员国的最终债权人而导致成员国政府将其预算权力拱手让与欧洲央行的风险。此外,一旦公共机构的融资得到许可,将不可避免地产生将债务国的风险转移至债权国纳税人的问题,这一具有再分配性质的行为在民主时代本质上应属于民选的代议制机构的职权范围。因此,在欧洲央行将其职权行使范围限定于货币政策领域并具有治理绩效的情况下,欧洲央行的独立性不会面临严重质疑。
     
      另外,必须指出,在危机之前,欧洲央行就已经开始增强其在输出合法性之外的其他方面的合法性建构。这些努力主要包括提高决策过程的透明性和公开性(过程合法性)和强化与代议制机构尤其是欧洲议会之间的关系(输入合法性)两个方面。在第一个方面,欧洲央行在2000年后就开始公布年度预测和《月报》并在每次管委会会议后举行记者会说明其在货币政策的进展。在输入合法性方面,欧洲央行首要的主张是它是由各国民选政府所批准的欧盟系列条约所建立的欧盟机构,这是其最根本的输入合法性来源。欧洲央行在输入合法性方面的次要基础是其管委会成员皆是由民选的成员国政府所任命这一间接民主方式。除了来自成员国层面的输入合法性基础外,欧洲央行也在加强与欧洲议会之间的联系以增强来自欧盟层面的输入合法性支持。根据欧盟系列条约,欧洲央行有义务在年度报告中说明其活动和政策。欧洲央行行长应当对理事会和欧洲议会进行报告并且参与到后续的讨论中。欧洲议会可以要求欧洲央行行长及管委会成员在欧洲议会的相关委员会上发言。欧洲央行也接受了欧洲议会对于欧盟系列条约所作的宽泛解释,即欧洲央行也应当被进行民主问责。然而,在与欧洲议会的既合作又竞争的复合关系中,欧洲央行选择接受一般意义上的问责制尤其是对欧洲议会负责的理念但拒绝在将其权力与活动置于其他机构的控制和监督之下做出实质性让步。这种主要基于治理绩效的输出合法性基础、有限职权行使的策略辅之以对代议制机构的渐进负责,构成了欧元区债务危机爆发前欧洲央行的主要合法性来源。
     
      在金融危机传导到欧洲大陆后,负担债务的欧盟成员国迅速遭遇到国债价格直线下降、利率快速上升的危机并危及欧元区的稳定。为稳定金融市场,恢复金融市场参与者的信心,欧盟成员国建立了欧洲稳定机制。然而,这一机制所设置的资金上限影响了这一机制的效果和目标的实现。随后,欧洲央行推出了“直接货币交易计划”(Outright Monetary Transmission,以下简称OMT项目)作为欧洲稳定机制的加强版,授权欧洲央行根据相关成员国对宏观经济调整项目的接受和执行情况来在二级市场上购买特定成员国的政府债券,这一项目并未设置调用的财政上限。除此之外,欧洲央行声称这一项目纯粹系货币政策决定,欧洲央行相对于成员国对这一事务具有独享权能,无须由成员国议会以行使预算权力的方式进行背书。与欧洲稳定机制类似,直接货币交易计划与德国联邦《基本法》的合宪性问题亦被德国的左右两翼团体通过“机关争议程序”(OrganstreitProceeding)诉至德国联邦宪法法院。这一宪法诉愿的提出方认为,欧洲央行的这一项目系超越职权,而德国联邦政府和联邦议会却未能就此履行其守护德国的主权和宪法认同的义务。此外,宪法诉愿人还提出,这一项目违反了作为欧盟基础法的《里斯本条约》中关于禁止政府货币融资的条款。2014年2月7日,德国联邦宪法法院就相关欧盟法的解释及OMT项目的合法性问题向欧洲法院提出了初步裁决请求。在获得了欧洲法院于2015年6月16日所做出的初步裁决之后,德国联邦宪法法院于2016年6月20日做出了最终的宪法判决。
     
      德国联邦宪法法院的第一次裁决
     
      德国联邦宪法法院在将OMT案提交欧洲法院提出初步裁决请求时亦对该案表明了其初步立场。宪法法院在很大程度上认为这一项目超越了欧洲央行的职权。宪法法院通过多个路径表达了其忧虑。首先,OMT项目很可能已经属于经济领域的政策而非单纯的货币政策。这一判断是基于两项依据:1. 该项目的“立即目标”是“拉平欧元区某些成员国之间的国债价差”;2.从数个成员国购买和出售债券时的选择性本质。除了无须成员国议会批准这项区别之外,OMT项目与已经被成员国认定为明显的经济政策的欧洲稳定机制并无本质区别。根据欧盟和成员国的职权划分,欧洲央行无权制定属于成员国职权范围内的经济政策。其次,该项目所包含的选择性购买、国债价差的中和,持有政府债券到期的可能性以及对市场及相关要素的价格形成的干预,实际上与《欧盟运行条约》第123条所禁止的货币融资措施具有同等效果。当这一交易机制中止时,欧洲央行用以使该项目正当化的项目目标——修正货币政策传导机制的中止——将不可避免地授权欧洲央行在事实上重复推出类似OMT项目的新项目。然而,德国联邦宪法法院在裁决的最后部分突然转向,为认可OMT项目的合宪性预留了可能性。宪法法院暗示,如果欧洲法院做出限制性解释,并且为该项目的执行设定额外的条件和排除条款,OMT项目可以合宪。裁决同时指出,它只有在收到欧洲法院所发布的意见并且在其意见中具体设定这些条件后才会做出最终判决。在这个裁决中,大法官Luebee Wolf和Gerhardt提出了不同意见书。Wolf大法官认为,德国联邦政府与联邦议会处理与欧盟机构的行动时,其所做出的决定应当基于其政治自由裁量权而非预先设定的具体的行动规则。大法官Gerhardt则主张,联邦宪法法院的这一裁决实际上将个人权利延伸到可以援引《基本法》第38条第一款对欧盟机构的行动提起超越职权审查之诉,这已经超出了《基本法》的管辖范围。
     
      德国联邦宪法法院向欧洲法院提出的上述初步裁决请求与过往的由欧洲法院对欧盟法的解释握有最终决定权的请求不同,这一初步裁决请求实际上给欧洲法院形成了压力甚至是威胁:OMT项目必须进行限制性解释,否则,从上述裁决的内容来看,德国联邦宪法法院很可能会判决该项目违反德国《基本法》而违宪无效。此外,该裁决继德国联邦宪法法院做出的关于《里斯本条约》合宪性的判决之后再次确认了德国联邦政府抵抗欧盟法令或行动的权力:当欧盟机构的法令或行动与德国宪法的基本原则冲突时,德国联邦政府有权并且应当抵抗前者。这些基本原则包括民主原则和社会国原则等德国宪法的基本原则。其中,根据民主原则,核心国家主权不可让渡,预算权力必须由联邦议会所保留,德国人民的唯一代表系德国联邦议会,民主合法性只能由联邦议会而非欧盟层次的任何代议制机构所提供。此外,该裁决也表现了联邦宪法法院对于欧盟法令之执行进行司法审查时的司法管辖权的争夺。德国联邦宪法法院事实上通过间接的方式——通过对成员国执行欧盟法令的行为进行审查并且通过禁止本国政府参与到欧盟法令的执行中的方式——获得了对欧盟机构法令的司法审查权。此外,在之前的Honeywell案中,德国联邦宪法法院指出,在欧洲法院对德国联邦宪法法院提出的关于欧盟法解释的初步裁决请求做出答复之前不会对欧盟法令的超越职权之诉做出最终判决或者否决其在德国的适用,实际上意味着德国宪法法院主张自己拥有最终的裁决权。德国联邦宪法法院对《里斯本条约》合宪性的判决也是如此:在该判决中,德国联邦宪法法院指出宪法法院自己而非欧洲法院才是作为成员国法和欧盟法之间的连接之桥的议会批准行为的守护者。欧盟机构超越职权与违反民主原则之间的关系也在该案中得到了厘清:欧盟机构超越职权的法令必然构成对德国《基本法》中民主原则的违背,原因在于,当欧盟机构的法令超越条约的职权范围时,欧盟机构实际上是在行使并未得到成员国人民所许可授予的权力。因此,欧盟机构超越职权的法令必须面临着缺乏民主合法性的问题。即使是那些属于欧盟机构的职权范围之内的法令,当这些法令形成了对构成成员国宪法认同的一部分的议会权力尤其是预算权力的威胁时,也会产生违反民主原则的问题。
     
      简而言之,虽然德国联邦宪法法院再一次采用了“可以,但是”(yes,but)模式的判决 ,其判决中的措辞和分析仍然表达了对于OMT项目的担忧:如果不进行限制,该项目将在事实上成为一个经济领域政策,这将对成员国民主、自决以及以预算权力作为核心权力的议会主权形成严重影响。由于这一项目的推出并未在决策程序中经过足够的民主审议,该项目的执行将对成员国和欧盟层面的民主问责制构成损害。另外,从结果角度看,这一项目对民主的风险涵盖债务国与债权国。对于债权国而言,欧洲央行的项目会导致债务分摊与风险由投资人转移至纳税人 ;对于债务国而言,它们必须接受欧洲央行的重整项目和经济政策以获得欧洲央行的融资,相关成员国政府除了批准之外几无选择余地。伴随着欧洲央行成为债务国的债权人,“债权优于主权”来临,合法性控制将由公民和议会转移至国际金融机构。或许正是基于上述考虑,德国联邦宪法法院决定向欧洲法院提出初步裁决请求并且提议对OMT项目进行包括总额、期限、购买条件以及欧洲央行在执行OMT项目时应该避免的行动的负面清单等方面的限制。本案的特别意义在于,德国联邦宪法法院不止重申了它对不可让渡的主权的捍卫这一立场,而且进一步表达了它在欧盟—成员国关系相关的案件中应当具有最终决定权的观点。通过OMT项目的判决,德国联邦宪法法院进一步具体化了它对两项宪法原则之间——民主原则和参与欧洲一体化原则——进行平衡的立场并且继《里斯本条约》案判决之后为德国参与到欧洲一体化的限度划了更清晰的界限。
     
      欧洲法院的初步裁决及德国宪法法院的最终判决
     
      欧洲法院于2015年发表了它对该案的初步裁决。在这一裁决中,欧洲法院认定,即使该项目尚未实施,基于提供必要之法律保护的考虑,该案的初步裁决请求仍可接受。随后,欧洲法院强调,由于初步裁决的问题系欧盟法的解释和欧盟机构的法令的合法性,欧洲法院的初步裁决对于成员国法院具有约束力,成员国法院必须接受——这是对德国宪法法院试图在其裁定中主张最终该案的最终决定权的回应。在初步裁决问题的实体部分,欧洲法院从以下几个方面结构性地捍卫了OMT项目的合法性:该项目的目标、方式、比例性原则测试、该项目所带来的后果的非决定性和不可避免性以及项目实施时间和条件的限定性。在欧洲法院看来,OMT项目的目标是确保货币政策传导性以及保障货币政策的单一性,这一目标显示了该项目仍属货币政策范畴。其次,《关于欧洲中央银行体系与欧洲中央银行章程的议定书》也授权欧洲央行体系通过购买政府债券来参与到金融市场的运作中;至于该项目的选择性则是为了“修复货币政策传导之中断”所必要,亦并未为条约所禁止。在比例性测试方面,欧洲央行强调,鉴于对其进行专业评估的技术性本质,在该项目的执行过程中欧洲央行应当在实体问题上享有广泛的自由裁量权,司法审查应当主要关注于程序维度。在该项目可能对经济政策的影响和对市场运作的扭曲方面,欧洲法院认为,当条约和章程允许欧洲央行体系从二级市场上购买和售出金融工具并且并不必然享有优先债权人地位的情况下,这一影响是其必然结果。对于那些担忧《欧盟运行条约》第123条的禁止货币融资条款被实质性废弃而影响成员国采取合理的预算政策的质疑,欧洲法院回应,根据《欧盟运行条约》第119条、第127条和第282条之规定,欧洲央行体系有义务提出支持成员国经济政策的政策,这些政策并不能仅仅因为它们会在一定时期和特定条件下对成员国执行合理的预算政策的动力产生影响就被宣布违背了《欧盟运行条约》第123条而无效。
     
      德国联邦宪法法院在接受了欧洲法院对于OMT项目的初步裁决的基础上针对OMT项目的合宪性做出了最终判决。宪法法院认为,在欧洲法院所设定的限定性框架和条件的情况下,OMT项目仍然合法而且仍属于货币政策范围。在德国《基本法》与《欧盟条约》的关系中,德国联邦宪法法院指出,一方面,《基本法》通过授权联邦政府将部分主权让渡到欧盟而接受了欧盟法适用的优先性;另一方面,德国联邦宪法法院指出,根据德国《基本法》,作为《基本法》中不可修改的“宪章性宪法”,民主原则的位阶高于包括尊重和参与欧洲一体化之义务的宪法修正案。因此,只有当该项目的限定性框架和条件达到时,联邦政府和联邦议会才可以参与到该项目的执行之中,并且此二者应当对该执行过程进行密切关注。
     
      三、   对欧洲央行“公共部门购买计划”的司法审查
     
      就在欧洲法院和德国联邦宪法法院在对OMT项目施加了限制而有条件放行之后一年左右,德国联邦宪法法院再度就欧洲央行的另一项反危机措施向欧洲法院提出了初步裁决请求。该案争议所涉的是欧洲央行“公共部门购买项目”(Public Sectors Purchase Program,以下简称PSPP项目“)中的量化宽松政策。由于欧洲央行的OMT项目事实上从未实施,因此,德国联邦宪法法院和欧洲法院对PSPP项目的司法审查带有更为强烈的实践意义。但是,OMT案判决的司法逻辑仍然为PSPP案提供了足够的参考。根据该计划,欧洲央行体系有权从二级市场上购买欧元区公共部门所发行的债券,包括除了希腊之外的欧元区成员国中央政府、位于欧元区的管理局、国际组织和多边发展银行所发行的债券。所购买的债券中,欧洲央行购买所占的比例为10%,其余90%由成员国中央银行根据其在欧洲央行的资本额比例进行分配。根据该计划,到2017年底,欧洲央行将每个月购买600亿欧元的资产。实际购买情况是,从2015年3月至2016年3月,每个月购买额为600亿欧元;2016年4月至2017年3月底的月购买额为800亿;从2017年4月起至2017年底的月购买额为600亿。到2017年12月,该项目的购买额已经超过了1.9万亿欧元。到该案被诉至德国联邦宪法法院时,欧洲央行体系从二级市场上所购买的上述债券都未被出售,其中有些已经持有到期。在该次宪法诉愿中,诉愿人主张欧洲央行体系购买公共部门债券的计划违反了《欧盟运行条约》第123条的禁止货币融资条款以及《欧盟条约》第5条所规定的授权性原则。与OMT案类似,诉愿人也请求德国联邦宪法法院禁止德国央行参加到这一资产购买计划,并且德国政府和德国联邦议会必须采取适当措施抵制该计划。
     
      德国联邦宪法法院第二审判庭在对案件进行了审理后决定就其中涉及到的欧盟法的解释问题向欧洲法院提起初步裁决请求。初步裁决请求中提出的主要问题仍然是关于PSPP计划与《欧盟运行条约》第123条的禁止货币融资条款的一致性与该计划是否属于欧洲央行的货币政策权限范围。对于第一个问题,德国联邦宪法法院在回顾了欧洲法院在OMT案中的初步裁决后指出,宪法法院推定欧洲法院在OMT案的初步裁决中所设定的条件和施加的限制都是具有法律约束力的,那么,任何对于这些条件和限制进行规避的计划都将构成对《欧盟运行条约》第123条的禁止货币融资条款的违反。在PSPP计划中,德国联邦宪法法院指出,尽管该计划是只是从二级市场上购买债券,但是该计划的如下因素意味着其很可能违背了《欧盟运行条约》第123条:该计划所公布的购买细节可能在市场上产生所发行的政府债券将由欧元体系进行购买的确定性;无法确定债券在初级市场上发行日期与其在二级市场上为欧洲央行体系所购买的日期之间的时间间隔是否满足最低期限的要求;截至案件审理之日欧洲央行在PSPP计划下所购买的政府债券皆无一例外地持有至期满;所购买的债券中包括一些自一开始便收益率为负的债券。在第二个问题上,德国联邦宪法法院也采用了欧洲法院对货币政策和经济政策进行区分的路径,即从客观方面考察一项措施所试图达成的目标、为了实现该目标所选用的方法以及与其他条款的关联。在初步裁决请求中,德国联邦宪法法院第二审判院援引上述标准认为PSPP计划无法再被归类为货币政策而应当认定为经济政策:PSPP计划确实声称追求货币政策目标并以货币政策工具来实现这一目标;然而,该计划的数额及购买行为所产生的可预见性所产生的经济政策影响在计划设计时便为其所固有。即使该计划有利于追求货币政策目标,这一措施也已经不符合比例原则。此外,该计划所立基的决议缺乏可进行后续审视的充分理由,在该计划的后续执行中,这一问题将持续存在。最后,与OMT案一样,德国联邦宪法法院再度提出了该计划对德国的宪法认同的挑战。
     
      2018年12月11日,欧洲法院针对德国联邦宪法法院提出的初步裁决请求做出了初步裁决。在该裁决中,欧洲法院并不令人意外地认可了欧洲央行PSPP计划的合法性,认定该计划既没有超出欧洲央行的法定职权范围,也没有违反《欧盟运行条约》第123条的禁止货币融资条款。欧洲法院首先回顾了它在OMT案中的初步裁决,指出一项货币政策措施不能仅仅因为它会产生经济政策同样最求的间接效果就被等同于经济政策措施。相反,为了对通货膨胀率施加影响,欧洲央行体系必须采取对真实经济产生特定影响的措施,无论该影响是否会同样被一项经济政策为了实现不同的目的而追求。如果禁止欧洲央行体系采用这种措施,那么很可能会妨碍欧洲央行体系根据欧盟系列条约来实施某些实现其货币政策目标的手段。欧洲法院认为,相关的欧盟基础法原则上也允许欧洲央行体系通过使用欧元买卖营销工具来操作金融市场。在比例性原则方面,欧洲法院认为,PSPP计划并没有明显超过提高通货膨胀率的必要范围:尽管欧洲央行体系已经实施了大规模购买私营部门资产的计划,但是利率仍处于低端,欧洲央行体系已经不太可能有其他手段来抵御通货紧缩的风险。此外,该计划不具有选择性,并非为某一成员国的具体融资需要所设计;欧洲央行体系也考虑到了购买大量资产可能会对成员国央行造成风险而拒绝建立损失共担的一般性规则。其次,欧洲法院针对PSPP是否违反了禁止货币融资条款做出了回答。法院认为,尽管在宏观经济层面上可以预见到欧洲央行将从二级市场上购买政府债券,但是该计划的保障措施确保了私人运营商在购买成员国政府发行的债券时并不能确定在可预见的将来是否会被欧洲央行体系所实际购买,私人运营商无法确定他必然会成为欧洲央行体系直接购买成员国债券的中间人。此外,PSPP计划将使得成员国政府在决定其预算政策时必须考虑到如下因素:该计划的持续性并不确定已经在赤字的情况下他们将无法利用PSPP计划实施可能带来的融资条件的宽松来寻求市场融资。此外,PSPP计划对于执行合理的预算政策的动力将受到以下因素的限制:1. 公共部门资产购买月度总量的限制;2.PSPP计划的辅助性本质;3. 成员国根据其在欧洲央行资本额比例的分配;4. 单次发行和发行人的限制;5. 严格的资格标准(基于信用质量评估)。因此,PSPP计划的执行就不会对成员国实施合理的预算政策的动力造成明显的影响,也因此并未违反《欧盟运行条约》第123条的禁止货币融资的规定。
     
      作为对OMT案的推进,德国联邦宪法法院对PSPP计划所提出的初步裁决请求将宪法法院与欧洲法院之间关于欧洲央行法令的司法对话从对债券购买项目本身存在的合法性转移到对该项目的具体内容和条件的关注。德国联邦宪法法院延续了其在OMT案及其他在先案件中提出初步裁决请求的独特路径:在向欧洲法院提出初步裁决请求要求后者对相关的欧盟法律做出解释的同时提出自己对于相关欧盟法律解释的意见——这一做法既可能被解读为积极地开展与欧洲法院的司法对话,也可能被理解为逼迫欧洲法院接受自己见解的司法管辖权争夺之举。在本案中,相对于OMT案的司法审查,德国联邦宪法法院采取了更为巧妙的司法战略:通过接受和援引欧洲法院在OMT案中的判决要旨来要求欧洲法院以”禁反言“的方式对欧洲央行的债券购买项目进行更为有效的限制。然而,德国联邦宪法法院持续地采用超越职权审查的方式审查欧盟机构法令的合法性同样也会面临正当性的挑战:根据《欧盟条约》,对欧盟法进行解释的最终权威机构是欧洲法院而非成员国法院,关于欧盟机构的法定职权的厘清与审查从根本上说是对欧盟系列条约的解释问题;成员国宪法法院以本国基本法为依据审查欧盟机构法令的合法性问题会产生司法机构本身的司法管辖权的范围问题和所援引之基础规范的有效法域争议问题——德国联邦宪法法院以本国基础规范对欧盟机构法令的所进行的超越职权审查,其所产生的法律后果必然是全欧盟性的。
     
      欧洲法院在PSPP案的初步裁决中则延续了其在OMT案的初步裁决中的相似路径,即诉诸于强调欧洲央行决策的专业性和所享有的政策制定的广泛的自由裁量权作为对欧洲央行的法令进行司法审查时所采取的司法消极主义的依据,这与德国联邦宪法法院坚持《基本法》的宪法认同核心要素之一的民主原则形成了鲜明的对照。欧洲法院对于欧洲央行法令的合法性审查的逻辑依然是基于对于欧洲央行独立地位的合法性来源的既有立场:如前所述,欧洲央行独立地位和权力行使的主要合法性来源是输出合法性,既基于其专业性和货币政策效果(治理绩效)而选择将司法审查的范围限定于程序维度而不对法令的实体内容做出过多干预。由于初步裁决程序的对象是欧盟法律的解释问题,因此作为德国宪法法院最核心的忧虑之一的该计划对德国宪法认同的问题并未出现在欧洲法院的初步裁决中;但是,欧洲央行的计划对于作为德国宪法认同的核心内容之一的民主原则的可能侵害一直是德国联邦宪法法院审查欧盟机构尤其是欧洲央行系列计划的核心要素之一,从《里斯本条约》合宪性审查到欧洲稳定机制的合宪性审查、OMT案的合宪性审查直至PSPP计划的合宪性审查。事实上,欧盟机构的法令或权力行使与成员国民主制度之间的矛盾并不限于德国,在接受欧洲央行救助的债务成员国,这一冲突甚至更为明显:在接受救助和紧缩政策的情况下,债务成员国的经济政策和预算的制定权实质上已经由成员国的代议制机构转移到了相关的欧盟和国际机构手中,而这一违背欧盟系列条约中关于欧盟与成员国权能划分的(一定期限内的)主权转移是以”债权债务关系“的名义绕开了成员国和欧盟层面的民主机制,并在可预见的未来决定性地强化了欧盟成员国之间经济政策的协调性与趋同性,开启了由欧洲央行所发动且主导的欧盟经济治理的一体化之路。

    【作者简介】
    杨国栋,西南政法大学行政法学院。

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