正确认识“案-件比” 科学评价案件质效
2020/6/1 16:44:43  点击率[13]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】刑事诉讼法;检察院
    【出处】京俭在线总第1555期
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】案-件比;科学评价
    【全文】

      “案-件比”是最高人民检察院案件质量评价指标体系的核心概念,所谓“案”指发生在人民群众身边的具体案件,“件”指这些具体的案件进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件,二者之比,反映出具体案件在诉讼程序中的流转次数。一般说来,“案-件比”中的“件”越高,说明“案”经历的诉讼环节越多,办案时间越长;“件”越小,说明程序流转越少,诉讼周期越短。以刑事检察的“案-件比”为例,所谓“案”相当于自然意义的犯罪事实,如A故意伤害B,致B死亡。所谓“件”是司法统计意义上的计数,上述故意伤害案件进入诉讼程序后,经审查逮捕或审查起诉、复议复核、退回补充侦查,法院判决后被告人上诉等环节,上述诉讼环节虽然针对的是同一个犯罪事实(一案),但在统计中可能衍生出多个案“件”(多件)。
     
      “案-件比”以自然意义的事件或行为为基准,通过审视“件”所体现的诉讼环节数量,将人民群众、诉讼参与人的感知以数字化方式引入案件质量评价体系当中,使检察机关案件管理的视角从内部转向外部,有利于填补关于办案效率、数量、效果的司法统计与社会认知之间的鸿沟。在一定意义上,它开启了审视案件管理、评价案件质效的新视角,是落实司法为民的“风向标”,是多余业务活动的“挤压器”,是反映各层级办案质效的“温度计”,是观测业务运行态势的“放大镜”,对于避免程序空转,挤出统计水分,提高运转效能具有十分重要的意义。“案-件比”自2019年1月提出以来,在检察机关宏观业务指导中发挥了积极作用,检察人员本着“求极致”的原则,减少了低效退查、提高了补充侦查的针对性,当事人满意度也有很大的改进。
     
      但是,在具体实践中部分同志想当然地理解“案-件比”,不去具体分析“案”“件”基准的意义和导向,仅仅把它当作上级考核的标尺,机械地执行、盲目地落实。有的对“案-件比”一刀切,唯指标论,以数字论英雄,只盯着比率升降,不管背后问题;只追求办理速度,忽视案件质量;该退延的不退延,能简化的尽量简化,怠于深挖彻查,仓促结案甚至违规办案。有的以行政思维推波助澜,为求达到“1:1”的最优状态,人为压缩“件”数,并将之与绩效挂钩,使“案-件比”成为悬在检察官头上的利剑,对一些长于办理疑难复杂案件的检察官形成了逆淘汰。有的逆司法责任制改革原则,将延长审查起诉期限、退回补充侦查等决定权上收到分管院领导,使检察官主体地位大打折扣,这些认识和做法都背离了“案-件比”的初衷。我们认为,对办案工作的评价,应以具体案件的办理质效为根本。对于“案-件比”,既要看到它的科学内涵和积极意义,也要切实防止执行中产生的问题。下面,笔者提出对“案-件比”的初步认识,尚请方家批评指正。
     
      一、“案”是客观的,应当根据案件具体情况决定适用程序
     
      “案-件比”中的“案”是自然意义上的案件,它既体现为实体法中的犯罪行为或各类矛盾纠纷,也体现为诉讼法中指控的犯罪事实及诉求依托的事实。在刑事诉讼中,它指“犯罪事实”;在民事诉讼中,它指与财产关系、人身关系有关的“事实”;在行政诉讼中,它指可能侵害行政相对人合法权益的具体行政行为。案件事实是有待查明及证明的对象,也是规范涵摄及法律评价的对象。它们并不依附于案件统计,也与案件质量评价的理念无关,在它客观发生之后,依据诉讼法进入诉讼程序,成为统计意义上的“案”。
     
      但是,从整个诉讼流程来看,检察机关所称的“案”也不过是诉讼统计中的“件”。一个案件事实既可能经手几个机关,在每个机关都至少成为一个“案”件,也可能在一个机关经手几个诉讼程序,从而演变为多件案“件”。检察机关受理的案件,绝大多数来源于其他机关的移送或当事人的申请监督。检察机关以既有案件为前提,在已经进入诉讼程序案件的基础上进行审查,绝大多数情况下不是案件事实进入诉讼的第一个机关。所以,“案”“件”的概念具有相对性,一个案件事实经由几个机关分工负责、互相配合、互相制约,本身就是诉讼分工和法治文明的重大进步。在侦诉审合一的包青天式的办案模式下,“案-件比”最有可能压缩至“最优的”“1:1”,但早已是回不去的过去。
     
      “案-件比”中的“案”大致可以为诉讼案件与监督案件,前者指刑事检察,取受理的审查逮捕案件数与扣除采取逮捕强制措施的审查起诉案件之和;后者指“民事检察”和“行政检察”,分别取受理的民事、行政生效裁判监督案件数。诉讼案件针对的是自然事实,而监督案件针对的是其他机关的诉讼违法,性质并不一样。虽然说诉讼违法也依托于民事、行政裁判所针对的自然事实,但这些事实经由其他机关的处理,到检察机关予以监督复查,更像是对其他机关“案-件比”的反向审视。这种差异也反映在三大类“案-件比”选取的基准上,如刑事检察的“件”有16项,而“民事检察”、“行政检察”的“件”只选取不服初始监督处理决定的申诉数这1项,明显少的多。由此说明对诉讼案件和监督案件的案件质量评价机制应有所不同。鉴于此,下面的分析以最为典型的刑事检察“案-件比”为对象。
     
      刑事检察的16项“件”的基准,有的在现有统一业务应用系统中是独立的案件,如批捕(不批捕)申诉、不捕复议复核、不起诉复议复核、被告人上诉、国家赔偿;有的只是办案环节,如延长审查起诉期限、退回补充侦查,仍沿用之前的案件文号。而撤回起诉、法院退回只是案件处理的结果,也不是一个新的案件。就作为“案件”管理的诉讼环节来说,其产生各有原因,具有客观性、必然性。如申诉、上诉是被害人或被告人的权利,而复议、复核是侦查机关的权利,检察官可以通过释法说理降低这些环节发生的概率,但是否提出不在检察官的控制范围之内。将这些指标纳入“案-件比”有可能使之成为被害人、被告人、侦查机关与检察官协商交易的砝码。三个延长审查起诉期限的指标与两个退回补充侦查的指标,有利于抑制以延长或退回变相延长审查期限的冲动,但绝大多数情况下,延长审查起诉期限服务于追诉遗漏的嫌疑人、遗漏的犯罪事实,补充核实证据,开展自行侦查,以及制发检察建议促进社会治理。而退回补充侦查,往往肇因于侦查质量不高、关键证据缺失或者证据的真实性、合法性、关联性存疑。以上两种情形在重大疑难复杂案件、特别是涉众型经济犯罪案件中几乎是标配。延长审查起诉期限、退回补充侦查,是从案件实际出发、从法律规定出发作出的选择,不是检察官怠于履职,而恰恰反映了他们对法律负责、对人民负责的“求极致”态度。
     
      二、“件”是法定的,不能人为限制应当适用的法律程序
     
      “案-件比”中的“件”反映了案件在检察机关流转的环节。不过,它没有涵盖全部诉讼环节,只选取了表征诉讼进程延长、回转、衍生等具有标志意义的环节,如因不批捕、不起诉而引起的申诉、复议、复核,就属于衍生环节,此时诉讼程序近于终结;被告人上诉启动刑事二审程序,与衍生近似,但诉讼程序仍然向前;三个延长审查起诉期限的指标以及检察机关建议延期审理属于延长,退回补充侦查、撤回起诉、法院退回属于回转。可见,这些指标均为表征诉讼速度的负面指标。“案”件在前一个环节没有案结事了,因延长、回转、衍生需要继续投入司法资源。当然,以上指标提到了刑事二审程序,没有提到再审程序;提到了对检察机关不起诉决定的救济,没有提到对法院生效裁判的救济,导致刑事诉讼监督在“案-件比”中无法评价。所以,“件”主要反映检察工作环节的多寡,主要服务诉讼进程的速度控制,无法对具体的院、部门或检察官作出全面评价。其趋势分析、宏观指引、警示提醒的意义远远大于定性、定量的微观评价。在使用上,不能脱离案件质量评价体系中的其他86项指标。
     
      刑事诉讼环节到底是越多越好还是越少越好?从中难以得出一个明确的价值判断。刑事诉讼涉及对人身、财产的重大干预,为保障无罪的人不受刑事追究,在无数经验教训的基础上,发展出了一系列精巧繁复的程序机制和证据规则,如控审分离、控辩对抗、无罪推定以及管辖、审级、救济等。这些都是程序正义的体现,也是准确有效执行法律之必需。无法律无程序、无救济无权利。法律规定了可以选择的诉讼环节,可以提出的法律救济,正是为了最大限度避免冤错案件。换言之,刑事诉讼不能怕麻烦、图省事,该用的不用,反而可能导致权力乱用。申诉、上诉、复核是法律赋予的权利,也是启动层级复审复查的条件,如果强求案件在初次受理环节一次案结事了,将后级的层级复审复查压缩掉,刑事诉讼的审级构造也就失去了意义。法定程序不可违,法定权利不可减,这是程序保障的题中之义。
     
      “案-件比”中的“件”揭示了诉讼中的制约作用。《宪法》第一百四十条规定,人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。这里的制约主要通过权力分工、程序救济体现的。刑事检察的16项“件”的基准,有的体现了检察机关对侦查机关的制约,如退回补充侦查;有的是侦查机关对检察机关的制约,如复议复核;有的是人民法院对检察机关的制约,如撤回起诉、法院退回。这些诉讼环节环环相扣、前后嵌套,有效防止任何一个权力失去控制、恣意妄为。积极发挥诉讼制约作用,就要用好这些法定诉讼程序。比如,退回补充侦查既是查清事实、补强证据的需要,也有利于向侦查环节传导证据审查要求,提升侦查质量和水平,与提前介入组合使用,能有效提高审查引导侦查的质效,如果弃而不用,岂非自废武功?
     
      三、“人”是能动的,应当努力提升每一个法律程序的质效
     
      以检察官为核心的办案组织是具有能动性的责任主体,通过设置科学的“案-件比”测算标准,能够引导检察人员确立“求极致”“过得硬”的质效原则,落实以人民为中心的根本宗旨,守土有责、守土担责,将每一个环节做到极致。同时也要看到,在检察机关内部,为了防止权力集中带来错案及廉政风险,对于刑事检察的“件”往往由不同层级、不同部门、不同检察官办理。特别是检察机关参与刑事诉讼始终,从刑事立案到刑事执行,历经这么多诉讼环节,这么多检察官承办,如果只看到一个“案”而不考虑“件”,那么就难以评价不同环节检察人员的参与与质效,也无法有效调动检察人员的积极性、能动性。
     
      案件质量评价指标体系是一个系统工程,“案-件比”的测算只是反映诉讼环节多少、诉讼进程速度的一个侧面、一个纬度,在客观的案件面前,“案-件比”不能替代“查清事实”“分清是非”的固有功能,不能阻止诉讼参与人、其他执法司法机关行使诉讼权利增加程序的“回合数”,不能掩盖诉讼判断的主观特性,杜绝意见的分歧。为避免单一指标的片面性可能导致结论的不客观、不全面,必须将具有关联性的指标组合应用、相互映射、动态评价。如将撤回起诉率与无罪判决率、上诉数与上诉改判率、不捕不诉复议复核数与不捕不诉复议复核改变率结合起来,就有利于遏制部分检察人员规避负面数字、玩弄数字游戏的投机取巧行为。如果将“1:1”的最优“案-件比”绝对化,检察人员有可能过度考虑办案风险,人为压低“件”数,也可能助长私下勾兑、违规办案。如对有些有待进一步查实的事实,既不退回补充侦查也不自行侦查,只要够罪“一诉了之”。
     
      更为重要的是,“案-件比”以负面评价为主,激励作用不足。我们认为,当务之急是以“案-件比”为核心建立包括正向激励标准与反向限制标准的案件质量评价指标体系,将“案-件比”体系化、具体化。即根据法律规定、结合案件情况,提出明确要求:凡是应当避免和减少的办案环节、措施,是负面的,越少越好;凡是有助于发挥制约作用、提升社会效果的环节、措施,如引导侦查、认罪认罚从宽、制发检察建议、普法宣传等,是正面的,越多越好,况且有的延长审查起诉期限、退回补充侦查,就为了干这些“好事”。也就是说,要把当前主要着眼于速度控制的“案-件比”向统一的案件质量评价指标体系转变,吸收其他86项指标,真正实现从总体上反映一个院、一个部门、一名检察官办案质效的预期目标。从实施路径上说,要区分正向激励标准与反向限制标准两大类,通过“好的多做、坏的少做”,突出正向激励,强化反向限制,以正/负面的价值引导,调动检察官司法为民的主动性和能动性,推动从一开始就把好检察产品的质量关,大幅提升人民群众的司法体验和司法评价。
     
      综上,我们认为,“案-件比”具有贯通内部管理与社会感受,联结依法办案与全流程考量,平衡静态统计分析与动态办案指导等优越性,有利于强化检察官对于检察产品的责任意识,激发他们提升每一个程序质效的自觉,改变传统的办案观念和工作状态,导向“程序优化、诉讼便捷、效率提升、当事人满意”的生动局面。但考核评价工作应当以具体办案的质效为根本,而不能完全以单纯的、偏宏观的统计数据为标准。正确理解“案-件比”,就要把握三句话:“案”是客观的,应当根据案件具体情况决定适用程序;“件”是法定的,不能人为限制应当适用的法律程序;“人”是能动的,应当努力提升每一个法律程序的质效。要有效提高办案质效,就要明确正向激励标准和反向限制标准;要使“案-件比”更有效发挥作用,就要通过“案-件比”分析存在的具体问题,发挥其作为检察管理监督分析工具的作用。

    【作者简介】
    王志坤,北京市人民检察院法律政策研究室主任;何祎,检察官助理。

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