应对突发公共卫生事件的法治原则与法理思维
2020/6/1 8:52:41  点击率[33]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】疫情防控
    【出处】《法制与社会发展》2020年第3期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】突发公共卫生事件是对人民群众生命健康和国家经济社会发展的重大威胁,也是对国家治理能力和治理体系的重大考验。突发公共卫生事件紧急处置权的实施运行,特别是对公民权利的限缩,是否以及如何符合法治要求,都是重要的理论和实践问题。遵循法治思维和法理思维的要求,应对突发公共卫生事件至少应当遵守如下法治原则,即权利保障原则、权力依法行使原则、合理性原则、效率原则、比例原则、信息公开原则。这六项原则既是应对突发公共卫生事件紧急处置权必须遵循的法治原则,又是应对突发公共卫生事件法治化的基本法理。
    【中文关键字】突发公共卫生事件;法治思维;法理思维
    【全文】

      2019年末发生的新冠肺炎疫情将应对突发公共卫生事件法治化这一主题再次提到了国家治理和法学研究的最前沿。在2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上,习近平总书记强调:“当前,疫情防控正处于关键时期,依法科学有序防控至关重要……各级党委和政府要全面依法履行职责,坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作,在处置重大突发事件中推进法治政府建设,提高依法执政、依法行政水平。各有关部门要明确责任分工,积极主动履职,抓好任务落实,提高疫情防控法治化水平,切实保障人民群众生命健康安全。”[1]中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》对依法防控疫情从立法、司法、执法、守法、法治监督等方面作了系统安排。在2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上,习近平总书记进一步强调,“抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考”,[2]要求研究和加强疫情防控工作,从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平,强化公共卫生法治保障,全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设,认真评估《传染病防治法》《野生动物保护法》等法律法规的修改完善。
     
      新冠肺炎、SARS等重大突发公共卫生事件,是对人民群众生命健康和国家经济社会发展的重大威胁,是对国家治理能力和治理体系的重大考验。就其性质而言,突发公共卫生事件意味着对现有社会秩序的损害甚至重大破坏。应对突发公共卫生事件往往需要采取临时性紧急措施,负有相应职责的公权力机关将具备紧急处置权。突发公共卫生事件有可能局部破坏乃至悬置常态下的某些法律制度甚至法治体制,紧急处置权的实施运行可能涉及对某些公民权利乃至公民基本权利的特殊限制。在此意义上,突发公共卫生事件与法治秩序之间有着一定程度的张力。突发公共卫生事件的紧急处置权会对常态化法治秩序提出例外化诉求,法治秩序如何容纳、吸纳甚至预置突发公共卫生事件紧急处置权行使的法律空间,法律制度如何规范突发公共卫生事件紧急处置权实际执行过程中的各种例外情况,都是重要的理论和实践问题。
     
      基于此问题意识,本文认为,审视应对突发公共卫生事件法治化这一议题,我们要将紧急状态法治置于突发公共卫生事件特别是重大突发公共卫生事件场景下思考。一般而言,紧急处置权或者说紧急状态与法治之间,存在三种关系模式:一是紧急状态颠覆了法治秩序(包括宪法秩序);[3]二是紧急状态悬置了整体性的法治秩序,但法治秩序并未全部颠覆;[4]三是紧急状态并未脱离整体性的法治秩序,但是对法治秩序提出了特殊要求。本文所讨论的应对突发公共卫生事件法治化,有可能遭遇前两种情形。但恰恰是为了避免出现前两种情形,应对突发公共卫生事件应当在现有法治秩序的框架下进行,依法有效解决突发公共卫生事件所带来的各方面问题。这就需要我们系统地讨论应对突发公共卫生事件法治化的基本原则和基本法理。
     
      突发公共卫生事件提出了一个难题,即紧急处置权是否以及如何符合法治秩序的要求?为了应对突发公共卫生事件,紧急处置权意味着诸多不符合正常状态下的法治秩序要求的措施在特定情况下将被实施;意味着常态下的公民权利将会被加以特殊限制,其证成方式亦不同于常态下的证成,其保障措施和救济机制也不同于常态;意味着国家公权力机关的权力配置在应对突发公共卫生事件过程中将会重新配置,因此需要依据法治原则的要求加以规范和协调;意味着常态下的法治保障方式和法治监督机制的运行方式和价值排序发生了变化,需要加以规范;等等。针对上述问题,本文认为,需提出若干重要的法治原则,遵循法治思维和法理思维的要求,对其理论内涵和实践要求作进一步阐释,以保证应对突发公共卫生事件既遵守法治要求又及时有效。
     
      本文认为,应对突发公共卫生事件,至少应当遵守如下法治原则,即权利保障原则、权力依法行使原则、合理性原则、效率原则、比例原则、信息公开原则。这些原则既是应对突发公共卫生事件时紧急处置权必须遵循的法治原则,又是应对突发公共卫生事件法治化的基本法理。上述法治原则在常态下和应对突发公共卫生事件时的区别[5]是本文讨论的重点之一。原因在于,突发公共卫生事件并不必然意味着法治秩序的悬置甚至倾覆,因此也就不意味着上述法治原则和基本法理的失效、悬置和倾覆,而是上述法治原则在法治秩序能容纳的紧急状态下以一种新的方式呈现出来。
     
      需要说明的是,上述法治原则及其具体要求,应当体现在应对突发公共卫生事件的法治预案之中,但在应对突发公共卫生事件过程中则有所不同。突发公共卫生事件的“突发性”要求在时间紧迫、条件受限的情形下对突发公共卫生事件给予紧急处置。因此,“运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作”意味着,即便在特定情况下需要突破现有具体法律或者来不及充分梳理现有法体系之时,仍要坚持上述法治原则和基本法理。[6]从另一个侧面来说,在应对突发公共卫生事件过程中,要处理的事务千头万绪、繁忙紧急,依照上述法治原则和基本法理开展工作,有利于确保紧急处置权运作的正确方向和合法性。
     
      一、权利保障原则
     
      突发公共卫生事件常意味着对公民权利乃至公民基本权利的限制。在新冠肺炎疫情和SARS疫情中,面对突如其来的未知病毒,“隔离”这种传统但又有效的防疫措施发挥了重大作用,但相应的,就会存在对限制公民权利如何证成和如何救济的问题。[7]从具体措施看,需要大量繁琐细致的工作来保障因病隔离和自我隔离的公民的基本生活权利;从法治秩序的视角看,在突发公共卫生事件期间加强公民权利保障和救济,决定了防疫工作始终在法治轨道上运行。
     
      坚持人民主体地位是中国特色社会主义法治道路的基本原则,以人民为本是法治中国的基本法理。以人民为本体现在突发公共卫生事件应对中,就是要把确保人民群众生命安全和身体健康放在第一位。[8]所涉及到的具体权利不限于生命权、生存权、健康权,还包括“人民群众对突发公共卫生事件和疫情防控的知情权、建议权和监督权,保护患者和疑似病人的治疗权、预防权、个人信息权、人格权、隐私权、财产权等”。[9]坚持人民主体地位凝结成一个典型法治原则,就是权利保障原则。
     
      在常态下和应对突发公共卫生事件时,权利保障原则必然有所差异。不仅本文所讨论的诸法治原则间的优位顺序将因突发公共卫生事件而改变,权利保障原则所指向的具体权利之间的排序也将发生改变,对具体权利之限制的证成也将改变。其中,对权利之限制的证成,[10]特别是对常态下人民群众习以为常的生活方式和权利行使方式的限制,是应对突发公共卫生事件的焦点和难点。
     
      以生命健康权为例。在新冠肺炎疫情下,存在新冠肺炎重症患者与轻症患者、新冠病毒感染者与其他严重疾病患者、新冠病毒感染者与其他类型传染病患者、新冠病毒感染者与普通感冒发烧患者等的区分。新冠肺炎疫情的突发性和严重性使医疗资源集中于新冠肺炎感染者,使非新冠病毒感染者的生命健康权受到一定限制。在此情况下,需要协调社会资源投入,采取有效措施,在集中力量救治新冠肺炎患者的同时,切实保障非新冠病毒感染者的生命健康权。生命权、健康权、生存权是社会公平正义的底线,是社会公平正义最直观的体现。只有坚持以人民为本,遵循充分尊重和保障人民生命健康权的法治原则,才能够做好突发公共卫生事件的系统应对。
     
      以知情权和隐私权为例。在突发公共卫生事件应对过程中,常面临知情权、隐私权与突发公共卫生事件紧急处置权之间的冲突。在发生大疫大灾之时,需要信息公开和信息有效收集利用,而信息收集利用必然会涉及隐私权。[11]新冠病毒感染者的个人信息收集应当履行何种程序,密切接触者的个人信息收集又应当履行何种程序等,均应依照法治原则作出恰当规定,在突发公共卫生事件应对法治预案中加以规范。即便事发突然,对上述问题的处理也应当按照法治原则进行设计安排和执行。[12]对于应对突发公共卫生事件常面临的信息公开问题,下文还将详述。
     
      以财产权为例。应对突发公共卫生事件,常需要临时征收征用公民、法人和其他社会组织的财产。在新冠肺炎疫情中,就面临征用医疗器械厂家以生产口罩、防护服等防疫物资,征用展览馆、酒店、学校宿舍作为隔离场所和方舱医院。征收征用不只涉及合理补偿,还涉及征收征用过程中的合理处置、妥善保管和事后奖励激励等问题。[13]防疫工作的特殊性在于,在程序上,应对突发公共卫生事件可能会因为事情紧急导致征收征用程序简化,未能及时与所有权人充分协商,甚至会出现强制性临时紧急征用的情形;在危害性上,以新冠肺炎疫情为例,面临被征收征用物资需被消杀处理、可能无法恢复原状等情况。上述问题,需根据征收征用的一般情况和应对突发公共卫生事件的特殊情况综合考虑处理。
     
      遵循权利保障原则,需重视权利救济问题。“无救济,则无权利”这句法谚所阐述的基本法理在于,法律机构在作出影响当事人权利的决定时,应赋予当事人相应的救济权利。在常态下,法律赋予当事人一系列救济权利的渠道和方式,比如可以通过行政复议、信访、诉讼等寻求权利救济。由于权利救济的诸种渠道有制度化的程序,所以,负责权利救济的机构须依照法定程序开展工作,从而存在相应的时空场景和救济成本。在应对突发公共卫生事件的状态下,紧急处置权对公民权利的特殊限制如何救济?是否需要有相应的特殊考虑?应对突发公共卫生事件的紧急处置权,在“当机立断”的情况下,可能并不及时充分考虑当事人权利救济的问题。这要求从制度上对突发公共卫生事件的权利救济问题作预先考虑,加强事后救济。在设计应对预案时,要对应对突发公共卫生事件时权利救济的种类范围、渠道方式通盘考量;在制作公共预算时,要对突发公共卫生事件中的权利救济成本作出预案,提升应对突发公共卫生事件的财政能力。
     
      总体而言,应对突发公共卫生事件,首先需要遵循权利保障原则。面对突如其来的疫情,部分权利可能会减损,部分权利的重要性可能极端突出。越是在这时候,越需要把权利保障问题置于优先地位,越是要重视权利保障的重要性。以人民为本,保护人民群众的合法权益,要求在应对突发公共卫生事件时对限制公民权利进行更有力的论证。
     
      二、权力依法行使原则
     
      “法无授权不可为,法定职责必须为”,这是权力依法行使原则的基本法理。在应对突发公共卫生事件过程中,按照《突发公共事件应对法》的要求和应对突发公共事件的一般做法,公权力机关特别是行政机关在应对处置过程中发挥了主要作用。相对于常态,公权力的行使在范围上加以扩张,在性质上被赋予紧急处置权。问题在于,在应对突发公共卫生事件的“紧急状态”下,“法无授权不可为,法定职责必须为”这一法理是否可以被突破?
     
      对此问题,应遵循法理思维做全面的、体系化的思考。如上所说,本文是在突发公共卫生事件没有颠覆或者悬置法治秩序的意义上作思考,这意味着从法治秩序和法治体系出发,应当继续坚持权力依法行使原则,只是该原则的呈现形态会有所不同。
     
      首先,《突发公共事件应对法》《传染病防治法》等法律法规已经对相关机关在应对突发公共卫生事件时的特殊职权和紧急处置权作出规定。需要指出的是,我们应从体系化视角全面看待应对突发公共卫生事件所关联的各项法律法规,不能局限于那些与具体的突发公共卫生事件直接相关的特别法和专门规定,要从全局视角为紧急处置权的合法性提供充分论证。[14]
     
      其次,依据《突发公共事件应对法》《传染病防治法》的要求,各地应当建立针对包括突发公共卫生事件在内的各种突发事件的应对预案。这类预案是国家治理现代化的必然要求,为应对突发公共卫生事件时公权力机关特殊职权和紧急处置权的获得和行使提供了既定方案,在特定情况下其依法自动触发已经具备了法定授权基础,无需临时获得授权。
     
      最后,即便上述两方面均未对公权力机关的特殊职权和紧急处置权加以规定或者设置应对预案,立法机关也可以依照《宪法》《立法法》等宪法性法律的规定,为应对突发公共卫生事件及其具体事项作特别立法。十三届全国人大常委会第十六次会议于2月24日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》就是在应对新冠肺炎疫情过程中的一项重要立法。
     
      通过上述途径所获得的紧急处置权,应当遵循法治秩序的基本法治原则。
     
      一是紧急处置权的行使范围和行使方式,[15]即便在突发公共卫生事件的情况下仍然是有限度的,应当依照合理性原则作出科学决策,遵循比例原则的要求,综合考量公共利益与私人利益,在迅速有效地处置突发公共事件后对因紧急处置权造成的权利侵害给予公正补偿。
     
      二是应明确紧急处置权的退出机制。紧急处置权拥有常态下公权力不具备的动员特征,在权力范围、强制程度等方面实现了扩张。[16]为了维护法治秩序,对于紧急处置权及为其设置的临时性机构,其启动机制和退出机制都应当明确。[17]相应的,临时行使紧急处置权的主体所制定的政策性规范性文件也应当明确转化机制或者退出机制。对于应当继续施行以及须推广的政策,要考虑及时转化成法律和行政法规,或者由有权主体转化为常态化的政策性规范性文件;对于应当及时终止的,应当依法依规予以终止,妥善处理后续问题。
     
      三是紧急处置权应依法予以监督。法治监督是法治实施的重要环节,在应对突发公共卫生事件时也不应例外。但需要注意法治监督的重点、方式和处置措施,应根据应对突发公共卫生事件的需要作出调整和适配。[18]
     
      三、合理性原则
     
      合理性原则是法治实施过程中尤其是执法过程中的一项重要原则。[19]应对突发公共卫生事件,合理性原则关系到公权力决策及行使的科学依据、决策机制运行、自由裁量权边界、权力行使理由说明等问题,具有不同于常态下的特征和要求。
     
      一是决策讲究科学依据。应对突发公共卫生事件,高度依赖专业化的科学知识和科学判断,且不限于医学知识。应对突发公共卫生事件时的科学决策是一个系统工程,需要综合各学科知识加以考虑。其中,医学知识处于什么位置,如何处理医学各组成学科知识间的关系,[20]如何处理自然科学知识与社会科学知识(涉及政治因素、经济社会发展因素、人民群众心理因素等)之间的关系,均是决策者考虑的重要而紧迫的问题。[21]情况越是复杂紧迫,越需要科学决策能力。但是,这种能力应来源于常态储备和持续积累,特别是要注重培育专业化的科学机构和专家,注重在常态下系统培养担负相应职责之官员的科学决策能力和素养。习近平总书记指出,领导干部“要增强综合能力和驾驭能力,学习掌握自己分管领域的专业知识,使自己成为内行领导”。[22]
     
      二是明确决策机制运行。应对突发公共卫生事件需要科学决策,既期望负责官员是内行专家,也要有畅通机制,让专业机构和专家参与到决策之中。除了要建立应对机制以吸纳专家之外,更要明确专业机构及专家在决策过程中的角色作用。在应对突发公共卫生事件中,专业机构和专家扮演何种角色为舆论和民众所关注。[23]笔者认为,应当依据职权法定的法理,对党委、立法机关、行政机关、专业机构、专家等主体在决策中的职责作用,做到明确法律依据,制定应对预案。依法赋予专业机构一定行政权的,依法确定职权,激励专业机构用好权力,监督专业机构履行职责。这是“法定职责必须为”的应有之义。
     
      三是规范自由裁量权行使。应对突发公共卫生事件的紧急处置权常意味着公权力特别是行政机关自由裁量权的变通行使乃至便宜行使。但是,只要整体的法治秩序尚未被颠覆,公权力行使就应当遵循法治原则的要求。因此,合理性原则意味着,在应对突发公共卫生事件的情况下,自由裁量权的边界也将会被调整,但自由裁量权的扩张应当合理适度。一方面,需要在突发公共卫生事件应对预案中对自由裁量权变通行使的基准、程序和方式作出规定;另一方面,需要公权力机关在具体行使过程中克制自由裁量权的行使,有权不妄为。
     
      四是注重说明权力行使理由。程序正义和正当程序的理念意味着程序参与主体在特定时空下的充分或者至少是较为充分的交流、商谈和博弈,通过程序使法律决定更具可接受性和合法性。在应对突发公共卫生事件中,常态下法律程序所发挥的商谈、交流、缓冲等功能,[24]因其所需时空条件被公共卫生安全紧迫性所压缩而受到减损,同时,紧急处置权因效率原则要求可能无法及时充分遵照正当程序要求而便宜行使。就此而言,公权力机关仍然应当以较为充分的方式,向当事人或人民群众说明紧急处置的理由,缓解当事人的紧张情绪和可能的不满心理,维护社会基本秩序。更周延的做法是,在常态下,应当加强对全民的应急处置教育(不仅限于突发公共卫生事件),让公众知晓紧急处置权可能的行使方式及对公民权利可能产生的特殊限制,适当储备向公众快速宣传紧急处置措施的手段和材料。同时,在应对突发公共卫生事件过程中,应当加强宣传工作,让公众迅速知晓紧急处置权将要采取的特殊限制措施,并在紧急处置行为公布实施过程中,进一步及时说明处置理由。
     
      四、效率原则
     
      效率原则是法治领域的一项基本原则。在常态下,效率原则注重成本收益分析,对时间因素的考量只是成本收益分析中的一部分而非全部。然而,常态下事务的轻重缓急不同于应对突发公共卫生事件时事务的轻重缓急。在应对突发公共卫生事件时,人民群众的生命权、生存权、健康权处于优先位置,这意味着把“治病救人”“阻断疫情”置于最优先、最重要的位置。在与疫情和病魔斗争的过程中,时间效率、防控效率和医疗效率将被置于优先考虑的位置,经济成本、对其他合法权益(包括公民合法权益)的考虑,将可能被置于相对靠后的位置。效率原则在突发公共卫生事件中的表现形态和处理方式主要体现在以下方面:
     
      第一,突发公共卫生事件应对机制的启动应当及时、迅速、准确。根据《突发公共事件应对法》《传染病防治法》及其配套法规和规范性文件的规定,应对突发公共卫生事件有相应启动机制。需要考虑的制度性问题和困难在于,突发的公共卫生事件是否能够被纳入到现有分类体系以促使应对机制及时启动;负责监控公共卫生事件的机构如疾控中心系统,是否具有独立启动应对机制的职权;启动应对机制的权限和层级划分是否合理;等等。就突发公共卫生事件而言,启动时机不准确或者过早,可能会造成社会秩序不稳甚至混乱,给经济社会发展带来负面影响。
     
      第二,处置突发公共卫生事件应当注重资源配置向所应对的具体公共卫生事件倾斜,提升资源配置效率。在常态下,应当注重制度建设和制度创新,完善物质储备,提升储备效率。[25]以新冠肺炎疫情为例,N95口罩、防护服、呼吸机、ECMO等专门物资的缺乏和紧急调配牵动着亿万中国人的心,把医护物资给最需要的人成为了社会的呼声和共识。这反映了资源配置在特殊情况下应向一线人员倾斜,具有道德和民意上的正当性。公权力机关应当及时把这种资源配置的效率要求予以制度化、法治化,形成具有法律效力的制度措施,保障应当优先配置资源的群体及时得到物资。在常态下,除了注重应对突发公共卫生事件的物资储备,更重要的是加强常态下的制度建设,通过制度化方式保障应对突发公共卫生事件的人财物能够被及时投入,保障专责机构具备调动相应人财物的动员能力。
     
      第三,效率原则要求建立健全激励机制。谈到激励,人们最容易想到的是物质激励。在应对新冠肺炎疫情中,物质激励、成就激励在一段时间内成为了政策热点和社会关注焦点。[26]对于奋战在一线的医护人员、社区工作者、公务员来说,奉献精神和物质激励的结合是对他们的肯定、保障和支持。但激励又不限于物质激励、成就激励,还包括能力激励、环境激励等,以及更细分的其他激励类型。在应对突发公共卫生事件的过程中,应当更加重视环境激励,保障一线工作者展开手脚,无后顾之忧,充分发挥想干事、能做事的能力。在日常状态下,要注重健全甚至创新激励机制,在能力激励方面为应对突发状况做准备,把应对突发公共卫生事件作为能力建设的重要组成部分。
     
      应对突发公共卫生事件,需要明晰价值排序和利益考量,尽管这种排序和考量将会随着疫情的进展而发生变化。突发公共卫生事件的“突发性”放大了紧急处置权对时间效率的迫切要求。关键点在于,要明确公权力、私权利在特殊情况下的法律边界,这是应对突发公共卫生事件法治保障遵循法理思维的基本要求。以应对新冠肺炎疫情为例,强调公权力和私权利在此情况下的边界,一方面要把精力集中在防止疫情扩散,阻断疫情传播上,减轻医疗系统负担,保障医疗机构把治病救人的事情做好,另一方面要维持社会秩序稳定,防止疫情造成社会次生伤害。
     
      五、比例原则
     
      比例原则是法治国家建设的一项重要原则,其法理意涵在于,公权力行使对公民权利的侵害应当尽量最小。[27]从现代法治理念看,比例原则的前提是公民权利保障优先原则。[28]如上文所说,在应对突发公共卫生事件时,公民权利可能会被实施特殊限制,公民权利的诸种具体权利之间的优位顺序和保障方式亦将会被调整,但这并不意味着比例原则被抛弃、悬置或者弱化。恰恰在突发公共卫生事件应对过程中,紧急处置权的边界需依据比例原则加以规范,比例原则的重要性相较常态情况要更加突出。[29]
     
      比例原则主要涉及三个方面的要求,即手段的妥当性、均衡性和必要性。
     
      第一,手段的妥当性。在行政执法领域,手段的妥当性“要求所采取的手段(means)是能够达到所追求的目的(ends)的”,[30]亦即公权力行使所采取的手段应当是基于其目的需要所选择的妥当手段。以应对新冠肺炎疫情为例,公权力机关乃至社区、村组采取的具体应对手段,应当基于阻断疫情传播之需而采用。有些地方曾采取的“以疫情防范之名行地方保护主义之实”的疫情防控措施,之所以被及时纠正,就在于其不符合手段的妥当性要求。[31]此类措施违背疫情防控目的,给群众生活带来阻碍,给经济社会发展造成损失。
     
      第二,手段的均衡性。“在所有可以到达某一行政目的的手段中,给私人权益造成损害最小的手段,其所造成的损害仍然超过该行政目的所追求的公益时,则这个行政目的不值得追求,应该放弃。”[32]比例原则上的手段的均衡性一般要求在公共利益与私人利益之间进行理性考量,具体手段对私人利益的侵害应当小于通过侵害私人利益所获得的公共利益。就本文而言,在应对公共卫生事件过程中,问题会变得更复杂。手段的均衡性对公共利益与私人利益的考量,关涉复数意义上且相互交织在一起的公共利益和私人利益。在应对新冠肺炎疫情时,紧急处置权需要处理一种公共利益与另一种公共利益之间的关系,例如,就疫情防控与经济社会发展之关系而言,阻断疫情的措施与经济社会发展所需的复工复产之间需要协调统一,“统筹推进疫情防控和经济社会发展工作”,[33]复工复产又关系到人民群众的基本经济生活。紧急处置权还需要协调不同群体的私人利益之间的关系:新冠肺炎患者、无症状新冠病毒感染者的私人利益已经转化为了公共利益或者与公共利益交织在一起;疫情防控措施必须处理好新冠肺炎患者与健康群体、新冠肺炎患者与其他疾病患者之间的关系;同时也必须处理好新冠肺炎患者中的危重症之间、重症与轻症之间、无症状感染者与有症状感染者之间的关系等。手段的均衡性意味着具体手段有阶段性、时间性、针对性。在新冠肺炎疫情防控中,区分高风险、中风险、低风险区域并采取不同的防控措施,[34]及时纠正不正确和不再适用的防控措施,就是手段的均衡性的一种体现。
     
      第三,手段的必要性。《突发公共事件应对法》第十一条规定,“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。比例原则上的手段的必要性的法理意涵在于,为了达致其目的,公权力所采取的手段对公民、法人和其他组织的侵害,应当尽可能最小,对其权益的保护应当尽可能大。随着市场经济发展,市场机制作用更大,社会自治能力增强,公权力规制手段也出现了更多强调“助推”而非“强制”的倾向。[35]手段的必要性是一个复杂的实践判断,很大程度上依赖于上文讨论合理性原则时指出的知识储备和科学判断。应对突发公共卫生事件放大了手段的必要性的重要性及其面临的困难。在来不及作全面周详考虑的情况下,即便事先制定的应对预案有所准备,也常常需要根据紧急处置权迅速决策,其中包括关于应对预案的修改完善和应对过程中的风险考量。[36]
     
      需要指出的是,虽然比例原则聚焦公权力机构的行动边界和手段选择,[37]但公权力机构以科层制为基本架构,在应对应对紧急状态时存在局限性。风险社会理论[38]则揭示了另一种局限性:比例原则意味着公权力机关在应急状态下不应也不可能垄断所有技术手段和资源,公权力机关的力量是有限的。相比于常态,应急状态同样需要甚至在某些方面更加需要重视市场力量和社会力量的作用。在应对新冠肺炎疫情中,互联网公司、高技术企业、商贸物流公司、社会自治组织、志愿者等市场力量和社会力量发挥了非常重要的作用,上述市场力量和社会力量无法被公权力机关科层体制所完全吸纳和囊括。
     
      六、信息公开原则
     
      “阳光是最好的防腐剂”“让权力在阳光下运行”,通俗地表达了信息公开原则作为现代法治原则的法理意涵。近年来,中国政府大力推进政府信息公开,是法治政府建设的亮点和重要经验。信息公开原则不仅涉及信息公开和知情权保障,还涉及公权力和私人通过公开透明的信息以稳定预期、优化决策。在这种意义上,只有坚持信息公开原则,才能发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。
     
      应对突发公共卫生事件作为一种非常态,其信息公开方面的要求具有以下特点:
     
      第一,信息公开原则要求信息公布的及时性、准确性和全面性。《政府信息公开条例》第十九条要求行政机关应当公布突发公共卫生事件的应急预案、预警信息及应对情况。在应对突发公共卫生事件时,准确及时全面的信息是公权力机关和公民、社会组织等主体作决策的权威依据。尤其对非专业人士来说,突发公共卫生事件往往超出了其已有的经验知识,必须借助权威信息作决策。因此,信息公开的意义不仅仅是公开披露信息,其更重要的意义是为科学决策提供准确有效信息。唯有这样,才能引导和保障公权力主体和公民、社会组织等作出理性决策,避免盲目和骚乱。
     
      第二,信息公开原则要求形成信息高效利用机制。应对突发公共卫生事件,不应当是一个消极防御的过程,而应当是一个主动进攻的战役。突发公共卫生事件是由无数信息构成的信息流。[39]积极应对突发公共卫生事件,意味着要充分利用信息流中的有效信息,而不是只注重公布法律所规定或者应对预案所要求的信息公开要点。形成信息高效利用机制要求形成信息共享机制,避免信息垄断和信息堰塞,集聚更多更大的力量投入到应对突发公共卫生事件之中。
     
      第三,信息公开原则要求提升谣言治理能力。在出现大灾大疫时,往往出现各种谣言,而网络谣言早已成为当代社会全球范围的“痛点”和难题。[40]应对突发公共卫生事件,存在着谣言与传闻并行、造谣与辟谣争锋的现象,原因在于信息公开不够全面及时,谣言治理能力明显欠缺。提升谣言治理能力,要针对问题本质和信息传播方式做深入研究,依法采取有效对策,避免甚至杜绝采用简单粗暴的管理手段。对涉及公共卫生安全的网络言论,要严格按照法定程序进行实事求是的调查,要坚持用主动透明的信息公开来对冲那些不够全面、存在误差的网络信息,对恶意捏造、蓄意制造网络谣言的行为依法予以处理。
     
      七、结 论
     
      应对突发公共卫生事件是一项兼具复杂性和紧迫性的工作。事情越是紧迫,越是需要冷静理性的决策,越是要坚持运用法治思维和法理思维开展工作。本文通过阐述六项法治原则,旨在揭示:即便在应对突发公共卫生事件的紧迫状态下,公权力行使仍然必须遵循法治秩序所要求的法治原则和法理思维。本文所讨论的六项法治原则或者说六点基本法理,只是应对突发公共卫生事件法治化系统工程的一小部分。通过全面总结和深入研究应对突发公共卫生事件的经验教训,应对突发公共卫生事件法治化的理论基础必将更为坚实,法治政府建设更为精细化,人民美好生活的制度基础必将更为完善。

    【作者简介】
    王奇才,上海师范大学哲学与法政学院副教授,国家“2011计划”·司法文明协同创新中心研究人员。
    【注释】
    [1] 习近平:《全面提高依法防控依法治理能力健全国家公共卫生应急管理体系》,《求是》2020年第5期,第4-6页。
    [2]同注[1],第6页。
    [3]关于紧急状态与法治秩序的关系,笔者曾作过讨论。参见王奇才:《例外状态在中国——反思中国政治宪法学对“例外状态”的运用》,载许崇德、韩大元主编:《中国宪法学年刊(2012)》,法律出版社2013年版,第113-123页。
    [4]《突发公共事件应对法》第六十九条规定:“发生特别重大突发事件,对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害,需要进入紧急状态的,由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施,依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”这也就意味着,即便在依法宣布紧急状态的情况下,法治秩序也仍然具有合法性基础,法治秩序并不必然被全部颠覆。
    [5]江必新认为:“把握应急状态下法治的特点。……在疫情防控的应急状态下,政府必须发挥更加鲜明的主导作用,集中力量和资源,加大投入和力度,在一定范围和限度内,通过行使紧急行政权,采取某些特殊应对措施,以更好地维护社会公共利益,不完全受‘法无授权不可为’的局限。”江必新:《用法治思维和法治方式推进疫情防控工作》,《求是》2020年第5期,第33-34页。
    [6]这是法律思维、法治思维、法理思维之间一脉相承又逐步提升之关系的一种具体体现。参见张文显:《法理思维的基本特征》,《法制日报》2019年3月20日,第9版。
    [7]江必新认为:“应急状态下的公民权利要受到适当限缩来服从抗击疫情的大局,接受公权力机关的统一指挥,承担必要的容忍义务。应急状态下的法治呈现公权力扩张、部分私权利受限的特点,但是对私权利的限制必须坚持人道主义底线,不能突破保障基本人权的原则限制,过分压缩私权利的行使空间。”同注[5],第34页。同时参见赵宏:《疫情防控下个人的权利限缩与边界》,《比较法研究》2020年第2期,第11-24页。
    [8]参见中央全面依法治国委员会办公室:《为赢得疫情防控胜利提供法治保障和服务》,《求是》2020年第5期,第22页。
    [9]张文显:《依法治疫长治久安》,《法制与社会发展》2020年第2期,第2页。
    [10]张帆认为,《突发事件应对法》应当认真对待普通民众的基本权利,设置一种动态的限权原则。参见张帆:《论紧急状态下限权原则的建构思路与价值基础——以我国〈突发事件应对法〉为分析对象》,《政治与法律》2020年第1期,第116-127页。
    [11]李维安、张耀伟、孟乾坤认为:“应急治理体系顺畅运行应遵循的顶层设计原则、借用原则、分类治理原则、成本分享原则和信息披露原则。……加强信息安全保护,完善应急状态下公民个人信息运用和保密制度,尊重个人隐私。”李维安、张耀伟、孟乾坤:《突发疫情下应急治理的紧迫问题及其对策建议》,《中国科学院院刊》2020年第3期,第235-238页。
    [12]微信公众号“个人信息与数据保护实务评论”编译报道:“2020年3月16日,欧洲数据保护委员会主席Andrea Jelinek发表了《关于在新冠肺炎疫情期间处理个人数据的声明》。该声明指出,包括GDPR在内的欧盟数据保护法,与为对抗疫情而采取的措施并不矛盾,包括:(1)在法律依据方面,GDPR提供了若干允许雇主和公共卫生主管部门可以在流行病情下处理个人数据、而无需征得数据主体同意的法律依据;(2)在电子通信数据(例如,位置数据)的处理方面,《电子隐私指令》(e-privacy)规定,只有当数据被匿名化处理(例如,通过汇总)或征得数据主体同意的情况下,相关服务提供商才能使用此类数据,这将使公共机构通常可以基于数据汇总来生成有关某个位置的移动设备集中度的报告;(3)若数据无法进行匿名化处理,则《电子隐私指令》第15条允许欧盟成员国采取紧急立法权,即允许其在未征得数据主体同意的情况下,对可识别的电子通信数据进行处理。但如果采取此类措施,则成员国有义务采取适当的保障措施,例如授予个人司法救济权等。需要注意的是,该声明同时强调,数据控制者(包括雇主)以及政府仍应当考虑多种因素,以确保合法处理个人数据。”参见个人信息与数据保护实务评论:《欧洲数据保护委员会发布关于在新冠肺炎疫情下处理个人数据的声明》,载微信公众号“个人信息与数据保护实务评论”,2020年3月18日。
    [13]由于应对突发公共卫生事件的特殊性,以应对新冠疫情为例,征用还涉及对隔离场所、方舱医院、医护人员居住场所等的消杀和用品处理等问题。
    [14]王旭认为,重大传染病危机要求优化危机应对的组织结构,妥善处理中央政府与地方政府、政府与社会的关系,要站在解释论立场,寻求相关规范的最佳解释并实现体系化。参见王旭:《重大传染病危机应对的行政组织法调控》,《法学》2020年第3期,第76-93页。
    [15]在应对突发公共卫生事件时,政府的角色是多元化的,可能并不容易厘清边界,从而也会带来相应问题。参见祝哲、彭宗超:《突发公共卫生事件中的政府角色厘定:挑战和对策》,《东南学术》2020年第2期,第11-17页。
    [16]例如,戚建刚认为,行政紧急权力具有超法规性、集中性、扩张性及程序简化性的特点。参见戚建刚:《行政紧急权力的法律属性剖析》,《政治与法律》2006年第2期,第46-52页。
    [17]《突发公共事件应对法》第五十八条规定:“突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施,同时采取或者继续实施必要措施,防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。”
    [18]参见《中央纪委常委会召开会议强调进一步学习贯彻习近平总书记重要指示精神科学精准稳慎有效做好疫情防控监督工作》(2020年2月13日),http://www.ccdi.gov.cn/ldhd/wbld/202002/t20200214_211462.html,2020年3月22日访问。
    [19]参见张文显主编:《法理学》(第五版),高等教育出版社2018年版,第249页。
    [20]关于专业机构及专家参与制定的诊断标准的重要性,以及诊断标准科层化,参见[美]罗森伯格:《诊断的暴政》,杨璐玮译,余新忠校,载余新忠、杜丽红主编:《医疗、社会与文化读本》,北京大学出版社2013年版,第64-81页。
    [21]关于传染病风险提示的及时性与传染病科学认知的准确性之间的关系,参见陈云良、陈煜鹏:《论传染病防治决策的法治化和科学化》,《比较法研究》2020年第2期,第25页-39页。
    [22]习近平:《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》(2020年2月23日),http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/23/c_1125616016.htm,2020年3月22日访问。
    [23]参见丁蕾、蔡伟、丁健青等:《新型冠状病毒感染疫情下的思考》,《中国科学:生命科学》2020年第3期,第5页。
    [24]参见注[19],第263-264页。
    [25]《突发公共事件应对法》第三十二条规定:“国家建立健全应急物资储备保障制度,完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况,与有关企业签订协议,保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。”
    [26]关于新冠肺炎疫情期间对医护人员等的政策激励措施,主要有中共中央《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》(2020年1月28日),国务院办公厅转发国家卫生健康委、人力资源社会保障部、财政部《关于改善一线医务人员工作条件切实关心医务人员身心健康若干措施的通知》(国办发〔2020〕4号,2020年2月10日),《中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组关于全面落实进一步保护关心爱护医务人员若干措施的通知》(国发明电〔2020〕5号,2020年2月22日),《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于聚焦一线贯彻落实保护关心爱护医务人员措施的通知》(国发明电〔2020〕10号,2020年3月11日),《中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组关于全面落实疫情防控一线城乡社区工作者关心关爱措施的通知》(国发明电〔2020〕8号,2020年3月3日)等。上述文件以及新冠肺炎疫情防控相关文件,参见中国政府网“政策/最新”栏目,http://www.gov.cn/zhengce/zuixin.htm,2020年3月22日访问。
    [27]关于比例原则的一个阐释是,“禁止任何国家机关采取过度的措施;在实现法定目的的前提下,国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度。”[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第106-107页。
    [28]在杨登峰看来,合理原则与比例原则之间的关系应值得注意,比例原则更符合我国法治需要。本文认为,就应对突发公共卫生事件对多学科知识的迫切需求而言,合理原则和比例原则都应当予以重视和讨论。参见杨登峰:《从合理原则走向统一的比例原则》,《中国法学》2016年第3期,第88-105页。
    [29]姚小林认为,《突发公共事件应对法》第11条第1款确立的比例原则有进一步研究和改进的空间。参见姚小林:《论我国应急法制的比例原则》,《法学杂志》2008年第4期,第151-154页。
    [30]余凌云:《论行政法上的比例原则》,《法学家》2002年第2期,第31-38页。
    [31]2020年2月8日,国务院办公厅印发《关于做好公路交通保通保畅工作确保人员车辆正常通行的通知》,要求全力保障公路路网顺畅运行,“各地区、各有关部门要按照‘科学有序、依法依规’原则,调整优化公路交通管控措施,严禁擅自封闭高速公路出入口,严禁阻断国省干线公路,严禁硬隔离或挖断农村公路,严禁阻碍应急运输车辆通行,严禁擅自在高速公路服务区和收费站、省界和国省干线公路设置疫情防控检疫点或检测站,已违法违规设置的要坚决撤销。要加强交通疏导,防止发生长时间、长距离公路交通拥堵,确保应急车道畅通。”《国务院办公厅印发通知:做好公路交通保通保畅工作确保人员车辆正常通行》,http://www.gov.cn/zhengce/2020-02/08/content_5476266.htm,2020年3月22日访问。2020年3月3日,《国务院办公厅关于进一步精简审批优化服务精准稳妥推进企业复工复产的通知》(国办发明电〔2020〕6号)要求“及时纠正不合理的人流物流管控措施”。《国务院办公厅关于进一步精简审批优化服务精准稳妥推进企业复工复产的通知》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-03/04/content_5486767.htm,2020年3月22日访问。
    [32]姜明安:《行政执法研究》,北京大学出版社2004年版,第103页。
    [33]同注[22]。
    [34]参见国务院联防联控机制:《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》(2020年2月17日),http://www.gov.cn/zhengce/2020-02/18/content_5480514.htm,2020年3月22日访问。
    [35]参见[美]理查德·泰勒、[美]卡斯·桑斯坦:《助推》,刘宁译,中信出版社2009年版,第253-272页。
    [36]关于应对新冠肺炎疫情中的风险决策,参见刘鹏:《科学与价值:新冠肺炎疫情背景下的风险决策机制及其优化》,《治理研究》2020年第2期,第51-58页。
    [37]关于比例原则自身在紧急状态下的局限性,参见梅扬:《比例原则的适用范围与限度》,《法学研究》2020年第2期,第57-70页。
    [38]乌尔里希·贝克认为,风险社会的“风险”跨越了专业和学科的边界,也跨越了专业能力和制度化责任的边界,参见[德]乌尔里希·贝克:《风险社会》,何博闻译,译林出版社2004年版,第84页。
    [39]关于从信息流看危机决策,参见钟开斌:《危机决策:一个基于信息流的分析框架》,《江苏社会科学》2008年第4期,第126-131页。关于传染病疫情信息公开中的信息流问题,参见王锡锌:《传染病疫情信息公开的障碍及克服》,《法学》2020年第3期,第19-35页。
    [40]关于谣言及网络谣言所造成的困扰,参见[美]卡斯·R·桑斯坦:《谣言》,张楠迪扬译,中信出版社2010年版,第1-9页。

    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码