撞了南墙请回头,矫正国企改革的十大错误——一些国企改革纲领方向的“夺命问”
2020/5/29 14:33:38  点击率[66]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】经济法学
    【出处】微信公众号:烹茶说法
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】国企改革;纲领方向
    【全文】

      中国国企改革进入关键期,市场上弥漫着一种“平等竞争”“国企死亡”的声音,仿佛国企改革的未来就是“消灭国企”。如果不对国企改革的政策进行根本性调整,这样的声音最终真的会“消灭国企”。本人坚信,在中央的强力支持下,国企在中国有强力的存在基础,但与国企相关的政策与法律应当做根本性改进,以下对这些改进提出纲领性建议。
     
      一、应当明确国企的含义和边界
     
      什么是国有企业?现行立法是不清晰的。应当明确定义国企的含义与边界。最理想的方式是用“公共企业”取代国企的概念,凸显其“公共性”的一面,目前将国企区分为公益类国企和商业类国企的政策,很容易让人误解商业类国企并非公共企业。商业类国企因也系公共财产投资形成,也具有公共企业的本质。因此,应当用公共企业概念取代国企的概念,同时,明确界定公共企业的内涵和外延,使其于法有据。
     
      二、应当更改国资委名不副实的名称
     
      目前国企改革已经从管资产转向管资本,因此,“国务院国有资产监督管理委员会”的名称已经过时。应当将其修正为“国务院公共企业监督管理委员会”,或者“国务院公共资本监督管理委员会”,或者最次,应当修改为“国务院国有资本监督管理委员会”。由此,方能名副其实。
     
      三、应当废除《全民所有制工业企业法》
     
      《全民所有制工业企业法》自其诞生,已经随着国企公司化改制完毕而完成了其历史使命,该法基本上属于没有意义的“废法”,应当立即予以废除。同时,制定中国的《公共企业法》或《公共投资法》或《公共资本法》,一体调整各类公司化的国企,让国有企业完全撤出《公司法》的调整。当然,退求其次,如果不制定《公共企业法》,至少也应当在《公司法》内设立公共企业专章,废除目前《公司法》仅调整“国有独资公司”的偏狭的制度安排。
     
      四、应当废除或修订《企业国有资产法》
     
      《企业国有资产法》强调“管人”“管事”“管资产”,在国资改革走向“管资本”之后,《企业国有资产法》从名字到内容都不再适应国企改革的需要。因此,应当立即废除《企业国有资产法》,另行制定《公共企业法》或者《公共资本法》,或者退求其次将《企业国有资产法》的名称修订为《国有资本法》,删除其中不适应现行国资管理体制的内容,补充相应的管资本的内容。而且,还应扩张该法的适用范围与国资委的职能范围,国资委不仅应监督管理国企的公共资本,还应监督管理高校等事业单位的公共资本,解决目前国有资产由国资委、财政部、教育部等多头管理,政出多门,九龙不能治水的问题。
     
      五、应当严控国企的对外投资
     
      国企乱投资是国有资产损失的重要原因,在某种意义上,控制了国企投资也就控制了国企的风险。
     
      首先,应当控制国企的海外投资——公共企业究其本质,应当主要进行国内投资,解决国内经济发展需求及国内民众的公共需求,而且,鉴于国企海外投资所产生的巨大损失,以及中外贸易摩所潜藏的巨大风险,应当严控国企海外投资,避免以海外投资方式损害国有资产。除非基于特定全球战略资源储备及一带一路战略输出需要,不应再提倡国企进行无节制的海外投资,而且,应当全面清理“无效的海外投资”,特别关注打击海外投资的资源浪费及腐败现象。
     
      其次,对国企的国内投资病也应予以严格限制,转变国企通过投资扩大规模的粗放经营模式,实现国企改革从“重投资”的粗放管理阶段向“重经营”的精细管理阶段转型。
     
      六、应当调整国企的存在范围
     
      基于现代社会的变化,国企应成为“国家科技攻关”“全球科技竞争”的主战场,目前关于国企的“主业控制”政策基本是失败的,应改变央企和地方国企经营范围“无处不在”的现状,进一步进行关键主业的控制,国企应将主要经营范围和力量集中于国家重大科技需求和民生方面,例如,在人工智能、关键军事与科技领域、关键民生领域存在。
     
      未来在以下领域应充分发挥国企资金实力雄厚、科技力量突出的优势,集中国企科研力量进行重点攻关:(一)新一代信息技术领域,主要包括半导体和集成电路、电子信息、下一代信息网络、人工智能、大数据、云计算、软件、互联网、物联网和智能硬件等;(二)高端装备领域,主要包括智能制造、航空航天、先进轨道交通、海洋工程装备及相关服务等;(三)新材料领域,主要包括先进钢铁材料、先进有色金属材料、先进石化化工新材料、先进无机非金属材料、高性能复合材料、前沿新材料及相关服务等;(四)新能源领域,主要包括先进核电、大型风电、高效光电光热、高效储能及相关服务等;(五)节能环保领域,主要包括高效节能产品及设备、先进环保技术装备、先进环保产品、资源循环利用、新能源汽车整车、新能源汽车关键零部件、动力电池及相关服务等;(六)生物医药领域,主要包括生物制品、高端化学药、高端医疗设备与器械及相关服务等;(七)关键民生领域,主要包括满足民众日常基本生存需要,对安全度要求高的食品、住房(主要是保障房)等领域。
     
      七、应当进一步下放国企的关键权力
     
      在董事及高管任免、员工及管理层持股激励、工资总额控制(管理层工资)决定权、政策支持的并购领域决定权等方面,应进一步下放对国企的权力控制,使国企能尽快适应市场发展的需求,及时应对市场竞争的需要。
     
      尤其是,应当改变目前国资委不对央企等国企董事发任命状的窘况。国企包括央企的人事任免权应回归法律的安排——由国资监管机构具体行使,应当改变目前由组织部门直接任命央企领导的惯常做法。党管干部主要应体现为对干部进行任前考察、任中监督和任后检查,但央企领导人的任免仍应依法由国资委直接进行,由此方能彰显国资委的人事权威,有助于国资委完成国有资本的具体监管工作。一旦国资委在重要人事任免方面成为傀儡甚至完全不颁发任命状,则国资委对央企的各项工作的监管就缺乏权威,国资委如果只能成为人事工具,难以正常履行出资人职责。
     
      同时,鉴于国企作为公共性的特殊存在,应废除普遍认同的“竞争中性”原则,应当对国企实行“竞争优位”原则。
     
      八、应当扁平化国企的治理机制
     
      国企内部治理层级过多,决策环节重复,导致决策效率极度低下,多层治理最初存在的动因是试图进行决策监督以确保决策科学,但追求多层次决策的科学性转已在实践中异化为追求“决策留痕免责”,国企内部决策看起来规范,实际上重复决策严重,决策科学性极低。例如,投资可研报告形式化、投资盈利预测虚化、投资效果后评价有名无实、董事会决策一言堂、决策形式化现象严重、市场化明显不足,等等。应当重新定位董事会的职责,将其聚焦于战略和监督,经营事项完全下移到经理层,并由其进行决策担责,同时,强化董事会对经理层的考核。以此结构性改变,扁平国企的决策环节,提升决策效率。
     
      尤其是,党组织嵌入国企治理的方式可以多元化,我党讲究“实事求是”,实践是检验真理的唯一标准,党组织参与公司治理以来,实务界积累了很多经验。每个企业状况不同,党组织参与内部治理决策的方式也要一企一策,允许实现多元化。要改变目前害怕承担政治风险、一律采取事前决策的方式,极大增加了企业运行成本,形成重复决策、效率低下、保密责任增大、责任风险增加等问题。如此统一嵌入公司治理,未来可能会发生针对党组织决策不当的诉讼,或者将其视为实际控制人追责的诉讼,这将极大影响党组织的政治形象。鉴于此,党组织参与公司治理决策,应当根据企业情况,可以采取事前参与、事中异议、事后追责等多种方式进行。其中,必须进行事前参与的,应在党组织决议中以“董事会建议”的方式提出,最终由董事会负责决策,以避免“刚性决议”,导致其承担实际控制人责任的风险发生。
     
      九、应当建立公共的国企信息披露平台
     
      全部国企应当建立统一的网络信息披露平台,便于国企披露公共信息,便于公众进行公开监督。除非有特别保密需求的企业以外,国企应当在该公开平台上进行财务及重大投资信息披露。
     
      十、应当建立公共企业争端解决局
     
      鉴于国企合规风险日益严重,应当在国资委内部司局建设中,建立公共企业争端解决局或者诉讼局,或者在法规局内部专门建立该种机构,负责国企争端解决及诉讼指导。同时,应当仿造股东代表诉讼制度,建立公民代表诉讼制度,或者公民集团代表诉讼制度,落实全民所有制的救济机制,方便公民对国企董事、高管滥权现象进行诉讼监督。
     
      国企改革任重道远,期间很多政策安排均是前无古人的探索性试验,但试验结果出来了,就应该及时调整相应规范和政策,不能撞了南墙也不回头。

    【作者简介】
    蒋大兴,北京大学法学院教授。

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