产业转移污染的法律应对
2020/5/21 11:41:19  点击率[9]  评论[0]
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    【学科类别】环境保护法
    【出处】《《中国政法大学学报》2020年第2期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】我国产业转移包括区际转移和城乡转移。腾格里沙漠污染的爆发使我们不得不再次审视产业转移带来的环境污染,其中表现的环境法律实施缺位问题,具体体现为环境影响评价环节的缺失、排污监测系统的失效以及行政权力的过度使用。深入分析我国近几十年的经济发展模式,发现产业转移是中西部地区和农村环境污染的重要原因。但作为全球经济发展通行模式,也作为我国经济发展战略决策,产业转移不可避免。因此,如何有序地引导产业转移成为决策者和执行者考虑的重要问题。宏观上国家发展战略应具有可持续,充分利用主体功能区划制度;微观上将环境法落到实处,相关环境行政管理机关和地方政府强化环境执法,合理充分地利用环境司法工具作为最后一道屏障。
    【中文关键字】产业转移;污染;腾格里沙漠;环境法实施;司法工具
    【全文】

        产业转移是经济发展的必经路径,不论是发达国家向发展中国家或不发达国家转移还是我国东部地区向中西部转移、城市向农村转移,企业作为投资方都是为了便于获取原材料、利用廉价劳动力、享受一定的税费优惠,以获取更高额的利润,而转出地政府则是为了调整产业结构,使得有限空间可以发展更优的产业,转入地政府则更多考量本地经济的发展和本地居民的收入。但是承接地一方不应忽视还有生态的保护的居民的生命健康。产业转移承接地通常生态保存较好、环境法制不健全、法律意识不强,如何规范企业在获取利润的同时保护环境是国际社会共同面临的问题,也是我国亟待解决的问题。
     
        一、我国产业污染转移路径
     
        我国环境污染是随着产业的区际转移和城乡转移而转移的。产业转移和污染转移几乎同步实现,在近十年污染在产业承接地呈现爆发式增长,主要原因是基于媒体的报道、当地居民环境意识的提高、环保组织的介入等监督主体发挥作用,当然水、土壤、大气等各种环境介质污染到一定阶段和时间对人体的危害也相继显现出来,这也倒逼着各种产业转移导致环境污染案件的曝光。
     
        (一)区际转移
     
        一国内产业区际转移大致可以分成跨大区转移以及区域内的邻省转移和省内的跨市转移。1986年中国东部和西部工业产值分别占全国的59%和41%,到1995年分别占64%和36%。10年间,工业产值向东部“迁移”了5个百分点。与此同时,标志污染的两个指标——化学需氧量和二氧化硫排放量,却都向西迁移。1986年东部和西部的化学需氧量各占一般,二氧化硫排放量分别占48%和52%;到了1995年东部和西部的化学需氧量分别为43%和57%,二氧化硫为45%和55%。10年间,化学需氧量排放向西迁移7个百分点,二氧化硫排放向西迁移3个百分点。[1]污染一旦形成,通过治理,且不说回复至污染前的生态环境状况,单是消除对水和土壤造成的污染就需要成倍的时间,有些甚至产生了不可逆的生态破坏。
     
        1.跨大区域转移,如东部向中西部转移。近几年最为典型的例子是腾格里沙漠污染,2014年9月6日《新京报》刊登“沙漠之殇”一文[2]披露了腾格里沙漠当下污染情况,由此展开了后续的中央政府介入,启动司法程序。腾格里沙漠位于我国西部地区,生态脆弱,但拥有丰富的地下水资源、珍贵的古湖泊和生物资源,沙漠腹地还是农牧民聚居地,我国在该地区的治沙工程也取得一定成就。1999年成立的“腾格里精细化工园区”(现称腾格里工业园区),主营精细化工、煤化工、盐化工,招商引资项目多集中在污染型工业,曾吸引了数十家东部化工企业投资建厂,主要以硫化碱项目为主,这些高污染企业每年生产上万吨的硫化碱、对氨基苯甲醚和邻苯二胺以及硫化染料和硫代硫酸钠等。[3]在十多年的发展过程中,腾格里工业园里以硫化碱项目为主的精细化工产业链为当地GDP贡献颇多,受到当地政府全力扶持。但同时,大量工业污水直接排入沙漠腹地的蒸发池,也就是说,对腾格里沙漠的污染至少已经持续了近十年。从精细化工园区成立的1999年到2009年,园区就没有污水处理能力,各厂工业污水废水废液,都是直排进沙漠里,连预处理都没有。2009年到2012年间建成的四个蒸发池,也逐渐废弃不用,排水管道被锯断,而且蒸发池的防渗透效果并不理想,因此也相当于对污染没有任何处理而直排沙漠。虽然在2012年底,园区有开展全面污染整顿,15家企业彻底停产搬迁。污染处理厂也2013年投入正式运营的,但效能极低,每月接收的工业污水不足百吨,远远不能容纳园区排放的污水总量。
     
        2014年9月腾格里沙漠被陆续报道出来的污染情况是:大量含有高浓度酸性液体的废水废渣,废渣在沙漠地标沉淀散发硫化物气体恶臭,污水从蒸发池下渗到污染地下水。此前有环保组织检验地下水,发现酚类超标400多倍。地下水的污染可能对邻近的黄河水质构成严重威胁;生态环境的恶化会造成腾格里沙漠中骆驼数量急剧减少;另外水资源破坏,也会导致植被枯死、草场退化、古湖泊干涸,直接影响牧民生存。在此之前,2010年,正义网调查并曝光了宁夏中卫市的造纸厂将大量造纸污水排向腾格里沙漠的污染事件,对此政府进行处理,但处理结果不是很有效。此后几年间,媒体先后报道过腾格里沙漠工业园区污染问题。[4]2012年,央视对该工业园违规生产曝光后,有15家企业停产,另有6家污染预处理设备的企业仍可生产。[5]管理机构和污染企业都是在被曝光后整顿一番,等过了风头继续污染。但2014年9月这一次,在媒体连续报道和中央高度关注下,内蒙古自治区阿拉善盟、阿拉善左旗、开发区管委会成立调查组,对污染事件进行调查和整改,最终进入司法程序。
     
        从污染结果回溯至腾格里工业园区开发建设,可以发现污染的必然性,而导致这一系列污染最根本的原因是产业转移。为了西部开发和平衡地区间的发展,地方政府下大力气招商引资,但在没有考虑地方具体情况和缺乏有效环境监管的前提下,招商引资往往引发生态环境破坏的恶果。
     
        2.跨小区域转移,包括一个区域内的邻省转移和省内的跨市转移。《中国新闻周刊》曾报道过“中国污染迁徙路线图”专题[6],分析了产业和污染在国内小区域的转移和省内的转移。一个区域内的邻省转移,例如浙江省向江苏省不发达区域转移。2005年,浙江省台州市政府决定搬走污染的化工企业。台州市黄岩区王西路的化工业集中区从上世纪80年代开始经过90年代的鼎盛发展再到跨入新世纪污染的出现,经历二十年的发展,为地方政府和地方经济作出贡献的同时污染的危害开始蔓延,台州沿海滩涂养殖的鱼虾逐渐绝迹,出产的蔬菜也没人敢买。台州市政府先是搬迁化工厂到附近的村庄,但厂进人退,无法根治,最终决定让企业搬迁。寻找新的落脚点成为企业当时唯一的出路,低成本也成为了首要考量因素,杭州湾在当时虽然已经聚集着中国最具活力的化工业,并正在努力成为世界最大的化工原料生产基地,但中小化工企业要落户从政策上不允许从成本上也不划算。往北的邻省江苏盐城响水县作为曾经是江苏最贫困的县域正努力通过招商引资吸引化工厂落地,建成新兴化工基地,打造“全国十大最具潜力的化工园区”。响水县政府为这些化工企业提供各种优惠条件,例如地价便宜、税收优惠、环境容量高、环境标准低等。迁出地政府通过决策转移搬迁某些企业的目的非常明确,即淘汰小的、老的、污染大的企业;而迁入地这方随着化工企业的落成投产,不仅因企业不愿雇佣当地劳动力而使得转移当地剩余劳动力的愿望没有实现,反而因征地使得当地农民无地可种引发了社会问题,而且最为突出的是空气、水、土壤污染开始出现。响水县流入黄海的灌河受到污染,水质为劣Ⅴ类,虎头鲸群洄游产卵几近绝迹;距离工业园区不远的丹顶鹤保护区面临食物匮乏的问题;当地的水产养殖业也因水质污染而受到重创;当地居民的身体健康受到严重影响,能离开的年轻人都选择到大城市打工,无法离开的人则只有忍受恶劣的生存环境。
     
        省内转移也不乏例子,例如广东省的重污染产业从沿海的珠三角地区向粤北山区转移、江苏省境内由苏南向苏北的转移。以江苏为例[7],在江苏省的13个市当中,因为地理位置而被划分为苏南、苏中、苏北三大区域。根据江苏省统计局的统计,早在2004年,苏州、无锡、常州、南京、镇江5个苏南城市共实现地区生产总值9591.8亿元,而徐州、盐城、连云港、淮安、宿迁5个苏北城市实现地区生产总值是3220.1亿元,两者相差近三倍。经济数据上反应的差距,实质上是经济发展阶段的不同,一个是处于工业化中期向后期过渡阶段,传统工业产业在空间上的布局已经饱和,而另一个则还是农业经济向工业经济过渡的工业化早期阶段。为了平衡南北之间的巨大差距,江苏省着力推动苏南地区的产业向苏北地区转移[8]。根据江苏省发改委的统计,仅2004年和2005年两年,苏南向苏北产业转移的总投资超过千亿元,投资额同比增长高达82%。“腾笼换鸟”正是苏南地区政府作出污染产业搬迁决策的目的,劳动力密集、能耗大、占地多的企业往外迁移,腾出的地方可以接纳更多高新技术产业,可以创造更高产值的同时也有利于改善当地环境。
     
        (二)城乡转移
     
        产业从城市向农村转移,除了每个城市特殊的原因外,基本上与区际转移的原因相类似,迁出地政府为了保证城市土地的有效利用和控制污染,企业为了能够获取更低的投资成本,迁入地政府为了发展本地经济、提高财政收入和本地居民的收入水平。
     
        我国各大城市基本都实行了工业污染搬迁的做法。广东省作为沿海最发达省份,由于城市居民环保意识的提高,城市环保执法越来越严格,其污染产业从城市转移到农村从上个世纪90年代末到21世纪初开始,污染也随之转移。肉联厂、生猪交易市场、奶牛场、生猪饲养基地等污染工厂企业的迁建导致农村地区大量排放污水,且大多直接排入农田保护区的主灌河,严重污染农业环境和地下水源。从市区转移来的电镀、造纸、塑料等工业排放的酸性、含有害重金属的废水,以及砖场、水泥厂等排放的粉尘、二氧化硫等有害气体,不仅造成农作物损失和农产品质量下降,且直接影响当地居民的正常生活,因污染产生的纠纷不断发生。此外,还有大批耕地直接被侵占,如分布在白云区、具有一定规模的采石场达100多个,滥采滥挖严重破坏植被,致使水土不断流失,灌渠、河道、农田淤塞;该区各地兴办的砖厂更是遍地开花,如人和镇平均一村一砖厂,造成大气污染和农田土壤严重破坏。[9]另外一个较为明显的例子是2008年奥运会前的北京,“污染企业将全部迁出五环路,落户到五环以外的农村”成为当时北京市发改委的重要决策。“城市产业的每次升级,都伴随着农村工业的立即跃进。但如果搬迁企业不能很好地结合技术升级,那这种做法在减轻城市环境污染的同时,只能造成新的农村污染”。[10]
     
        党的十九大报告提出乡村振兴战略,2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,同年中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》。全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国,最艰巨最繁重的任务在农村,最广泛最深厚的基础在农村,最大的潜力和后劲也在农村。农村发展是我国建设现代化经济体系的重要基础,乡村振兴战略中农村经济发展和农民富裕仍然是首要解决的问题,但是仍然要牢牢把握建设美丽中国也是乡村振兴战略中关键举措,不能走原先“生态让位经济”的老路,环境法律的规范应该在乡村振兴中发挥积极作用。
     
        二、我国产业污染转移根本原因
     
        追根溯源,我国产业转移及其带来的污染转移的根本原因是产业梯度转移。产业梯度转移理论是区域经济学的重要理论,主张发达地区应首先加快发展,然后通过产业和要素向较发达地区和欠发达地区转移,以带动整个经济的发展。[11]简而言之是通过产业的梯度转移先富带动后富,实现区域的平衡发展。但是,我国现实中的产业转移一定程度上偏离了理论本身,浙江省台州市政府对黄岩区王西路化工企业的整顿和转移遵循着一条原则:产业转移不应该是某一产业的整体转移,而是以产业中某一部分的生产环节为主要内容,特别是劳动密集、资源消耗大的生产制造环节的转移。这样的转移虽然在短期内能够给污染企业承接地经济带来数字上的快速提升,但是长期来看经济的增长会被污染带来的恶性后果所抵消,污染显现,当地居民受害,社会稳定受到冲击。
     
        不论是大区转移的污染案例、小区域范围内转移的污染案件还是城乡产业转移导致的污染,从表面看是环境法律落实不到位,行政机关监管不力,企业违法排污。但深入分析我国经济发展脉络和污染企业发展历程可以发现,中西部经济发展和人民生活水平的差距,从东部地区发展起来的污染企业为寻求较低的环境成本而将产业转移至西部地区。
     
        (一)东中西部和城乡的差距需要产业转移
     
        由于东部地区沿海优势,自宋代以来我国东西部地区就存在发展水平差异。上个世纪70年代,改革开放政策的推行让东部地区优先发展,更是加大了这种差距。城乡之间的差距毋庸置疑,存在方方面面的差距,包括居民收入差距、教育资源差距、医疗水平差距、消费差距、就业差距和政府公共投入差距。不论是东中西部之间还是城乡之间,污染产业的转移对于承接地和转出地而言,在缩小经济差距上都是“双赢”举措,东部发达地区和城市把污染产业迁出,解决了社会矛盾,也为发展高新技术等提供更广阔的空间;中西部不发达地区、不发达县市或农村承接这些工业企业,GDP快速提高,就业岗位增多,温饱贫困问题得以解决。
     
        近十年的国内区域产业转移在一定程度上缩小了地区差异,东北、东部、中部、西部的发展差异逐步减小。东部地区工业增加值占全国比重在2004年达到最高,为60.36%,但2004年以后随着产业转移的持续推进和中西部地区经济的加快发展,东部地区的工业增加值占全国的比重开始逐步下降,2009年为55.05%,2013年降为50.2%。东北地区的工业增加值比重相对较为平稳,2004年占比为8.68%,2009年降为8.59%,2013年略微上升,达到8.83%。中部、西部地区的产业比重都实现较大幅度上升,中部和西部地区工业增加值占比分别从2004年的16.88%、14.07%上升到2009年的19.48%、16.88%,2013年比重进一步上升,分别达到21.64%和19.33%。[12]但是以上缩小差距的代价,很大程度上是中西部较不发达地区的生态破坏。
     
        (二)招商政绩引导产业转移
     
        招商引资,即地方政府吸收外来投资的行为。伴随着西部大开发战略的提出以及各地为了增加财政收入振兴本地工业,地方政府纷纷开展招商引资,吸引企业落户、资金流入,以推动经济增长,缩小地区差距。[13]各级地方政府甚至将招商引资作为主要工作,积极参与各种投资洽谈会,并在政府报告和工作计划中体现出来,作为一项重要的政绩考核内容,将指标逐级下放,在江苏省响水县引进项目成了政府各部门考核的主要业绩之一。
     
        中西部地区的大规模招商引资,导致政府不计成本地招纳外来企业。地方政府会提出许多“优惠条件”,包括放松对企业污染的监管,其中就有“环境容量”成为引资地政府的“卖点”,在与潜在投资商对接的过程中,明确提出污染物排放量可以比原企业所在地高,排放标准也可以放宽。这种妥协性的招商引资强化了企业铤而走险违反环境法。腾格里工业园区为了吸引企业,把帮助各家企业处理污水为优惠条件之一,这为企业节省了大笔投入。园区最终引进数十家东部化工企业,并且主要以重污染的硫化碱项目为主。也由于化工行业利润较高,能强有力第带动上下游行业,地方政府招商引资过程中都希望通过落实化工园区来带动当地经济发展。
     
        (三)环保让位经济导致产业转移污染
     
        在腾格里沙漠污染案中,政府为了保护支撑当地经济的污染企业,向他们颁发“重点保护企业”的牌子。[14]政府的背书让企业的污染行为更加肆无忌惮。正是由于东西部地区发展不均衡,西部各地为了加快发展步伐,提高经济水平,在招商引资过程中难免操之过急,环境成本考量不足,使得重污染企业得以往这类区域转移。产业转移使得西部地区获得一定经济发展的同时,对于东部沿海企业来说迎来再次发展的机会,东部发达地区越来越高的环境成本已经成为重污染企业发展的瓶颈,而中西部地区为了吸引投资,通常会以土地资源、劳动力成本以及环境容量为优势条件。
     
        在落后地区政府的认知里,“现污染后治理”是国际上通行的做法,是行得通的。响水县政府在当初招商时也正是抱着这样的态度,为了解决当地经济落后的面貌,解决温饱、发展经济是第一要务,因此招商过程中不加筛选地引进投资者。
     
        三、我国产业转移污染反映的环境法律问题
     
        对比分析不同类型产业转移产生污染,环境法律问题贯穿其中,从污染企业的转移建设开始到生产运转再到污染形成后的执法全链条环境法律规制失灵,这在腾格里沙漠系列污染案可以窥其一二,其中最为突出的有如下三个:
     
        (一)事前预防不足——环境影响评价的缺失
     
        腾格里沙漠污染案涉及的一份《污水处理工程建设项目环境影响报告表》中,有关污水处理工程建设概况中写道:“园区内现没有任何污水处理设施,大量废水未经处理直接超标排放到周边的低洼地,对园区及周边地区地表及地下水造成严重污染。据统计,园区内年产工业污水总量已达520000吨。”“本项目的建设是非常必要的。”[15]另外,从开发区招商引资项目服务流程图也可以看到,其主要环节有“签订投资协议书”——“招商局协助企业完成工商注册手续,并缴纳履约保证金”——“园区服务中心会同经发、国土、城建、水务、环保等相关部门进行项目最终选址,并完成项目建设所需的临时用水、用电、通路、场地平整等工作”——“各相关职能局办理手续,其中包括‘环境保护局办理环评相关手续’”。环境影响评价手续是在投资协议和项目基础设施全部落实完毕后,作为其中的一类手续予以办理。
     
        环境影响评价制度的目的在于预防投资项目可能产生的环境污染,而从《环境影响评价法》出台至今,环境影响评价则大多数仅仅停留于为项目建设增加一道手续的阶段。在腾格里沙漠污染案中,在项目已经确定投资建设的情况下,办理环评手续,更体现了环境影响评价制度的失效。
     
        (二)事中规制失灵——排污监测系统的失效
     
        《环境保护法》(2014年修订)第四十二条[16]和第六十三条[17],分别规定了重点排污单位对所排放污染物的监测义务,严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物;以及违法排污应承担的法律责任。环境保护部[18]在2013年发布了《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》 和《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法(试行)》要求国家重点监控企业自行监测污染物排放并公布监测数据。但是这两个部门规章仍然存在问题,首先在《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》中并没有对监测数据作假的行为进行严厉处罚,无法达到应有的效果;其次国家重点控制企业只有1.5万多家,其他企业的排污如何监测,仅仅依据《环境保护法》不足以实施具体的监测行为和违法处罚行为。
     
        在腾格里沙漠污染案中,相关的企业很少受到行政处罚。中卫市环保局的解释是,‘很少开罚单,因为认为只有搬迁才能解决根本问题,而关停、搬迁企业的权力不在环保部门’。”[19]这从侧面反映了企业污染物排放监测系统在腾格里工业园区是失效的。只有根据准确的排放监测数据,环保部门才能作出针对违法排污的行政处罚,或者甚至将案件移交刑事犯罪侦查部门。污染企业径直向沙漠排污造成污染物超标,却没有受到行政处罚或采取任何措施,而环保部门的解释却是“罚单”不能解决问题。
     
        (三)事后执法不可持续——环境法实施常态化不足
     
        农村地区污染企业治理上,近些年中央和各地方政府都出台了相关政策,也采取了看似强有力的措施。例如河北省2013年出台了《农村污染企业治理和环境监管实施方案》将以“改造提升”行动计划3000个村为重点,开展农村污染企业治理专项执法检查行动,尤其对农村地区工业企业,采取有效措施,防止工业污染向农村地区转移,同时严禁污染企业到水源保护区、江河源头及水库库区建设。但是均以“专项行动”的方式开展执法,这种运动式执法在短期内效果明显,但是执法过后污染企业照样违法排污,甚至出现反弹态势,污染企业为了弥补执法期间因整改或关停而带来的损失而进行的“报复性”增加工厂运转和排放污染物。
     
        在腾格里沙漠污染案中也存在类似问题。媒体从2010年开始披露,此后每年都有相应报道,但是屡次曝光,屡次整改,污染仍然存在。直至2014年9月6日《新京报》再一次曝光了腾格里工业园在沙漠中露天排污的情况后,同年12月,习近平总书记作出重要批示,国务院专门成立督察组,敦促腾格里工业园区进行大规模整改,[20]国务院由此开展全国范围内的环境整治工作。最高检将内蒙古阿拉善盟腾格里工业园部分企业污染环境案、宁夏中卫明盛染化公司污染环境案、宁夏中卫工业园区部分企业污染环境案、甘肃武威市荣华工贸有限公司污染环境案等列为重点挂牌督办案件。2015年11月,环保部下发通知,解除腾格里沙漠地区环境污染问题挂牌督办。
     
        “如果没有去年习近平总书记对腾格里沙漠污染事件的批示,沙漠违法排污行为会怎么处理?对重大的环境污染、破坏行为,什么时候能走出靠领导批示才查处的怪圈?”[21]我国的环境立法已较为完善,如果在各个项目建设中按照环境法律法规规定的各项制度实施行政管理和企业生产建设,环境影响评价和排污许可预防可能造成的环境污染,排污监测控管超标和其他类型的违法排放,行政处罚特别是“按日计罚”以及环境犯罪追究起到震慑作用。加上其他辅助制度,企业在法律规定的范围从事生产活动,行政管理机关严格把关各项审核和监督检查,在此前提下,保证经济发展的同时也不至于以破坏环境为代价。反复地以运动性执法或像本案中的“高层批示”解决环境问题,环境法的实施无法常态化和日常化,不利于形成环境法治,我国法治社会建设也会受到影响。
     
        四、我国产业转移污染解决路径
     
        产业转移是我国乃至全球必经的发展历程,政府和企业必须面对其中潜在的和已经出现的污染问题。在我国,必须要回答的两个问题是:第一,如何在我国的中西部产业转移中保护环境和合理利用自然资源,制定可行的法律法规并予以严格执行,通过规范化的途径突破发展与环境之间的瓶颈。第二,如何在振兴乡村的战略中,保证建设美丽中国的目标毫不动摇,带动乡村经济发展的同时守住生态红线。
     
        产业的区际转移和城乡转移都是基于产业梯度转移,发达地区为了调整产业结构向不发达地区转移淘汰产业、落后产业和污染产业,不发达地区为了解决温饱、发展经济,以各项优惠条件(其中就包括环境成本)吸引发达地区所淘汰的产业到本地投资。在经济政策的制定或调整中,对于不同类型的产业转移需要加以区分并采取有针对性的措施,但是在环境法律应对中,不同类型的产业转移在一定程度上共性大于差异,主要应该采取如果应对策略。
     
        (一)国家战略的可持续性
     
        从大处着眼,在制定国家发展战略时必须将可持续发展作为最终目标,认识区域差异化,落实主体功能区规划制度。
     
        1.认识区域和城乡差异化
     
        国家在制定和实施区域发展大政方针时,应以防止现有环境恶化原则为指导,充分认识区域间的差异,发展有利于保护当地生态的产业,确保西部地区不再重蹈东部污染的覆辙。例如,中卫市已经在向旅游业城市转型,中卫的沙坡头景区现在已成旅游大品牌。2010年国务院28号文件《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》指出“引导和支持中西部地区承接产业转移,是深入实施西部大开发和促进中部地区崛起战略的重大任务”,其指导思想包括“着力加强环境保护,节约集约利用资源,促进可持续发展;着力深化区域合作,促进要素自由流动,实现东中西部地区良性互动,逐步形成分工合理、特色鲜明、优势互补的现代产业体系,不断增强中西部地区自我发展能力。”
     
        由于城乡发展不平衡,主要体现在经济发展、收入、公共服务、教育、医疗、就业等存在不均衡,我国历来针对乡村的战略和政策都侧重于消除城乡差距,例如统筹城乡发展、乡村振兴战略等等。与此同时,应该承认并正视城市和乡村之间存在客观环境、资源禀赋上的差异,城市人口集中、技术集群、地价高等因素的存在导致有限的空间应该腾挪给高技术、高附加值的产业,而农村地区普遍地广人稀、耕地面积大、生态环境较为优良、劳动力成本较低,土地较为富余和劳动力成本低可以承接城市无法容纳的产业,也因此在产业转移时忽略了农村农业发展需要干净的土壤、水和大气以及优良的生态环境需要予以保护等事实。
     
        2.落实主体功能区规划
     
        主体功能区划是指在对不同区域的资源环境承载能力、现有的开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上,以自然环境要素 、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据,划分出具有某种特定主体功能的地域空间单元。[22]2010年国务院46号文件发布了《全国主体功能区规划》,此后省级行政区的主体功能区也陆续出台。
     
        另外,国务院发布《全国国土规划纲要(2016—2030年)》,坚持保护作为规划的核心,坚持保护优先、自然修复为主,在保护中开发,在开发中保护。按照保护的主题,具体划分成五类保护主题,一是环境质量,二是人居生态,三是自然生态,四是水资源的保护,五是耕地资源的保护。在人居生态保护方面,对重点开发的城市群地区,加强对城市绿地和人工湿地的保护,同时推进河湖水系的连通,加大地质灾害的防治。首要就是要对农村人居生态环境进行保护,重点要严防城市污染和工业污染向农村转移。
     
        应该着力制定主体功能区规划具体实施的配套方案,尽快推进落实主体功能区规划。在区域发展中中西部地区既是我国经济增长的新引擎,也是重要的生态保护屏障;[23]在城乡发展中,农村人口和面积占据我国人口总数和总面积的大半,国家提出乡村振兴战略,是我国经济发展的强大后盾。因此,应摒弃以损害环境为代价的“追赶模式”,转为以国家主体功能区规划和地区环境资源承载力为基础,科学有序地承接产业转移。对此,首先,国家应从宏观层面上着手,根据主体功能区规划的具体要求,列出各区域发展的负面产业清单,引导符合主体功能区规划的企业向相关地区有序转移。其次,产业转移承接地应当完善企业引入中的各项制度,确立项目环境准入制度、建立环境决策专家咨询制度以及开通公众参与监督渠道。从国家到地方、从宏观到围观,规范产业转移,从源头切断污染源,同时进行有效监督。
     
        (二)环境法律实施与执行的常态化
     
        从1980年代开始的大规模环境立法,现在已经形成了较为完善的环境法体系,但是环境执法却一直为社会所诟病。从环境执法机构及其工作人员的角度出发,他们认为近年来中国环境执法已经在改善并取得相当的成就,但是反观环境污染事件却层出不穷。这看似矛盾的观点中其实蕴藏着背后更深层次的原因——宏观执法层面还未理清环境保护与地区经济发展的关系,以及机构设置中环境执法机构缺乏独立性。这也就导致我国环境执法的奇怪现象——“整顿式”执法,在引起中央高层领导的重视下,对“出事”区域或行业进行大规模整顿。当然,我国很多执法领域都存在类似问题,例如在食品安全执法中也存在“整治周、整顿月”等运动式或风暴式执法,执法部门开展突击执法,事后又放松日常监管,影响了执法效果和执法力度的长效性,甚至使违法者产生不应有的侥幸心理。[24]
     
        在法治理念的指导下,法律的施行应该具有一定的稳定性、可预期性和长效性,而不应过度依赖政治权力介入下的“整顿式”执法。环境执法常态化要求执法机构对项目投资的事前环境影响评价,企业运行过程中的排污监测,企业违法的行政处罚和刑事移送。在具体的执法过程中,应当完善企业排放监测体系,企业排放监测数据是环境执法的基础之一,因此应当通过制度设计确保企业提供真实数据。首先,环保部门在对企业自行监测的监管过程中,应该有基本的判断方法,例如通过企业生产的无聊平衡原则;其次,应当设定严厉的数据造假责任,这样环保部门在对企业进行排放抽查时,一旦发现必须依法惩处。[25]
     
        (三)合理运用环境司法工具
     
        在传统诉讼种类的基础上,环境法进一步发展了更契合自身特点的“环境公益诉讼”,符合条件的环保组织可以提起诉讼,这在一定程度上引入了另外一支力量——非政府组织——参与环境保护。我国对《刑法》中环境犯罪条款通过《修正案(八)》予以修改降低了“污染环境罪”的定罪门槛,2013年进一步对环境犯罪条款作出司法解释。另外,对于党政领导干部,我国也建立了一套针对性的司法前先行介入制度,可以辅助司法工具的运用。
     
        1.环境公益诉讼
     
        2014年新环保法确立了民事环境公益诉讼制度,2015年最高院发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,赋予符合一定条件的环保组织能够通过公益诉讼,请求污染环境、破坏生态的行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险,修复生态环境,赔偿生态功能损失。这一规定进一步落实了“污染者付费”原则,避免由政府财政负担因企业造成的环境污染修复费用。
     
        2015年8月中国生物多样性保护与绿色发展基金会(“绿发会”)在宁夏中卫市中级人民法院起诉8家企业[26]的违法排污行为污染腾格里沙漠。起诉状中绿发会提出了8项诉讼请求,包括要求法院判定被告停止侵权,消除环境污染危险,恢复生态环境或成立沙漠环境修复专项基金并委托第三方进行修复,由环保专家、人大代表等进行验收,赔偿环境修复前生态功能损失,在全国性媒体上公开赔礼道歉等。[27]中卫中院提起未予受理,理由是“主体资格不适格”。法院认为,绿发会的宗旨与业务范围虽然是维护社会公共利益,但其章程中并未确定该基金会同时具备《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条规定的“从事环境保护的业务”,其业务范围也未写明包括从事环境保护的业务,因此不符合原告资格。[28]2015年11月6日,宁夏高院做出维持原裁定,不予立案的二审裁定。但2016年1月29日,最高人民法院作出最终裁定,绿发会符合原告资格。2016年2月15日,宁夏中卫中级人民法院对该案予以立案。[29]最终该系列公益诉讼以调解结案,8家被诉企业需承担5.69亿余元用于修复和预防土壤污染,并承担环境损失公益金600万元。[30]此案的胜诉,说明了环境公益诉讼在产业转移纠纷中发挥的重要作用,为今后同类案件提供范本,从另一侧面也反映环境公益诉讼在协助环保机关环境执法中发挥的不可替代的作用。
     
        2015年7月,最高检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定“检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。”试点的13个省、自治区和直辖市就包括内蒙古和甘肃在内。试点两年后,检察机关提起公益诉讼这一制度正式在《行政诉讼法》和《民事诉讼法》中确定下来。
     
        2.环境犯罪
     
        在腾格里沙漠污染案件中,8起案件最终全部作出有罪判决。其中包括宁夏、内蒙古管辖的6起涉嫌环境污染罪案件作出有罪判决;甘肃管辖的2起涉嫌玩忽职守罪的案件作出有罪判决。[31]以内蒙古三家污染企业(恒盛化工、新亚化工和渤亚化工)的判决为例,其因触犯污染环境罪被判处罚金,相关被告人也被判处刑罚和罚金。从判决结果可以看出,法院对被告单位和个人的量刑明显较轻,首先是罚金数额不高,其次在个人量刑上均是缓刑。法院的理由是“事发后,涉事企业与个人能正确认识到自身的行为给环境、社会带来的危害,且能及时拆除排污管道,清除污染物,并在第一时间拿出整改措施并实施,有悔罪表现,法院予以从轻处罚。”
     
        追究刑事责任是对单位或个人最严厉的惩罚,我国在环境犯罪方面的立法越来越健全,从《刑法修正案(八)》到两高司法解释,对于罪名和具体量刑标准均予以完善。但在某些概念的界定上仍有待进一步探讨。例如2013年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第三条规定“实施刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的行为,具有下列情形之一的,应当认定为‘后果特别严重’:……  (四)致使公私财产损失一百万元的;……。”这些条款中仍然有些未界定清楚的概念,例如 “公私财产”一词,是否应将“生态损失”包括在内,以及如何计算“生态损失”等等,法院应该在这些概念和损失计算清楚的前提下再做出判决。
     
        法律体系的健全并不意味着法律能够得到很好地实施,我国经济发展过程各种污染环境的现象层出不穷,但最终受到刑事法律制裁的极为有限。从立法到执法、司法等法律的实施有一定距离,特别是在产业转移导致的污染中追究污染企业及其相关责任人的刑事责任更有一定难度。由于污染产业向不发达地区的转移通常是以招商引资方式落地,政府方的允诺成为污染企业的保护伞,使得在对这些企业的环境执法和责任追究中往往会受到压制,环境犯罪立法无法真正得到实施。对于从城市向农村转移的污染产业,东部发达城市从二十几年前开始向农村转移淘汰产业,存在两方面的问题也使得环境犯罪立法难以实施,首先当时的农村居民而言不知环境法律为何物,不知道转移过来的工厂会对人身健康、农作物和家畜养殖产生多大的危害,因而缺乏有效的群众监督;其次由于淘汰产业的城乡转移通常是在一个城市内部完成的,企业搬迁通常是政府作出的决策,而如果出现污染,政府方通常无法以第三方监督者的角色采取强硬手段追究污染企业的刑事法律责任。因此,在应对产业转移产生污染中应运用好我国不断完善的环境犯罪立法,当然立法本身有不足之处应先予以完善。
     
        3.党政领导干部环境追责
     
        由企业排污造成严重污染的案例中,地方各级政府在其中扮演了重要角色。产业转移承接地政府更容易成为污染企业排污的“开脱者”,招商引资时设置的环境排污优惠条件使得企业肆无忌惮地排放污染物,而政府方为了留住污染企业这些纳税大户则会选择宽松执法甚至公然违法环境法律。可以说,在各类大型环境污染案件中,污染企业与政府起到了互为补充的作用。在追究企业责任的同时,也应该严格追究相关政府职能部门和党政领导干部的环境保护法律责任。腾格里沙漠污染案中,最终相关党政领导干部和政府职能部门工作人员受到问责和党政纪处分。[32]
     
        2015年中共中央和国务院共同发布《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,规定在贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力;环境资源决策违法法律法规政策;违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界,不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果的;本地区发生严重环境污染和生态破坏事件等情形下,应当追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任,责任形式包括诫勉、责令公开道歉、组织处理和党纪政纪处分。追责对象涉嫌犯罪的,应当及时移送司法机关依法处理。地方政府也出台了有关党政领导干部生态环境损害责任追究的实施细则,建成了从中央到地方的追责体系,给党政领导干部确立了生态环境损害责任的终身追究机制。
     
        2018年《监察法》的出台,针对履行国家公职权力的相关人员贪污受贿、失职渎职实施监察。相较于《刑法》,在监察对象上,首先《监察法》扩大被追责主体,覆盖所有行使公权力的公职人员,除了典型意义的直接履行国家公职权力的相关人员之外,还明确包括了党的机关、人大机关、政协机关、民主党派中的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员、基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员;其次《监察法》既包括监察一般性的违纪行为,也要监察涉嫌职务犯罪的严重腐败行为。从这两点来看,在职务犯罪的追究方面《监察法》是对《刑法》的补充。在与刑事司法的衔接上,《监察法》通过监察机关行使调查权也在一定程度上协助检察机关的侦查取证,使得每一例职务刑事犯罪都受到准确定罪量刑。对于党政机关领导干部在生态环境和自然资源保护方面的渎职犯罪同样如此,《监察法》的出台使得环境渎职类违法违纪和犯罪行为进一步受到严格规制。
     
        五、结语
     
        长期以来,畸形的唯GDP政绩论地区执政成败导致生态优良的西部地区和农村地区屡屡受到环境污染的困扰。对于我国目前形成的东中西差异和城乡差异,不应以盲目追赶的方式来缩小差距,而应该从国家区域发展战略决策的角度认清区域差异,落实主体功能区规划,避免产业转移带来对环境的二次伤害。同时,在环境法律制度完善的前提下,严格实施各项制度规定,充分发挥环境司法的功能,使得企业不再心存侥幸通过区域转移节省环境成本。由此扩展开去,可以提出产业转移污染的另一个相类似也是不同层面的问题。由于产业梯度转移是产业发展和区域发展的客观规律,资本向低成本地区流动。目前我国部分国内加工制造业,包括加工密集型产业,也到成本更低的国家寻求投资发展机会。在实施一带一路倡议和倡导全球命运共同体的大背景下,不仅要看到产业在我国国内转移中带来的环境问题,同时也要关注我国产业向其他国家转移的过程中给他国带来的潜在环境污染和自然资源破坏,对外投资东道国固然会有相应的法律规制,我国作为投资输出国也应该对企业的对外投资行为有相应的规范。

    【作者简介】
    陈世寅,中国政法大学民商经济法学院环境与资源保护法学专业博士研究生。
    【注释】
    [1]中国社科院数量经济与技术经济研究所研究员郑易生向《中国新闻周刊》记者说到。李杨:《污染迁徙的中国路径》,载《中国新闻周刊》2006年第4期。
    [2]陈杰:《沙漠之殇》,载《新京报》2016年9月6日,第12版。
    [3]孙元华、胡国庆:《“沙漠之祸”:十年污染全是“招”来的》,载《华商报》2014年9月15日,第12/13/14版。
    [4]参见:(1)中华环保联合会:《我国部分工业园区环境问题调查报告》,载《中国化工报》,2011年10月24日;(2)严友良:《“工业奇迹”污染中的腾格里沙漠》,载《时代周报》,2011年11月24日;(3)《央视曾对腾格里经济技术开发区违规生产进行过曝光》;(4)中央电视台:《内蒙古:记者调查——沙漠里涌起“黑色的湖”》,载人民网,2013年3月22日发布,见http://tv.people.com.cn/n/2013/0322/c39805-20883446.html,最后访问日期:2019年10月5日;(5)邵文杰:《腾格里工业园为何屡教不改》,载《南方周末》,2014年9月11日。
    [5]刘素宏:《沙漠腹地排污池腾格里启动调查》,载《新京报》2014年9月7日,第1版。
    [6]王刚等:《中国污染迁徙路线图》,载《中国新闻周刊》2006年第4期。
    [7]孙展:《苏南污染“出走”苏北?》,载《中国新闻周刊》2006年第4期。
    [8]孙展:《苏南污染“出走”苏北?》,《中国新闻周刊》2006年第4期。
    [9]《企业厂场大量转移污染从城市漫向农村》,载人民网,2000年06月22日发布,见http://www.people.com.cn/GB/channel1/907/20000622/114066.html,最后访问日期:2019年10月6日。
    [10]李杨:《污染迁徙的中国路径》,载《中国新闻周刊》,2006年1月22日。
    [11]周起业等编著:《区域经济学》,中国人民大学出版社1989年版,第8页。
    [12]陈雪琴:《中国产业转移呈现新特征:大迁移》,载《化工管理》2016年第28期,第14-17页。
    [13]前瞻产业研究院:《2013-2017年中国招商引资模式与发展战略分析报告》,第13页,内部研究报告未出版。
    [14]孙元华、胡国庆:《“沙漠之祸”:十年污染全是“招”来的》,第12版。
    [15]孙元华,胡国庆:《沙漠之祸:十年污染全是“招”来的》,第12版。
    [16]2014《环境保护法》,第42条。
    [17]2014《环境保护法》,第63条。
    [18]现更名为生态环境部。
    [19]《宁夏一企业沙漠排污被查》,载《新京报》2014年9月9日,第1版。
    [20]邹春霞:《七常委去年560次批示“环保”——习近平批示17件李克强批示73件》,载《北京青年报》2015年1月16日,第4版。
    [21]中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所王灿发教授表达出这样的感慨。魏博,王虔:《腾格里沙漠排污事件折射新常态下生态治理隐忧》,载中国网,2015年3月25日发布,见http://news.china.com.cn/2015-03/25/content_35151724.htm,最后访问日期:2017年5月7日。
    [22]国家发展和改革委员会编:《全国及各地区主体功能区规划》(上),人民出版社2015年版,第15页。
    [23]陈耀:《中西部跨越发展必须堵住“先污后治”老路》,载《中国党政干部论坛》2014年第4期,第24-28页。
    [24]王海燕:《运动式执法影响执法效果》,载《解放日报》2011年9月23日,第2版。
    [25]马中:《政府和企业,谁该对环境监测负责?》,载《中国环境报》2015年8月3日,第4版。
    [26]分别是:中卫市美利源水务有限公司、宁夏蓝丰精细化工有限公司、宁夏华御化工有限公司、宁夏大漠药业有限公司、宁夏中卫市大龙化工科技有限公司、宁夏瑞泰科技股份有限公司、宁夏明盛染化有限公司、中卫市鑫三元化工有限公司。参见:《中华人民共和国最高人民法院民事裁定书》[(2016)最高法民再51号]。
    [27]李雅娟:《8家企业涉嫌污染腾格里沙漠被提起公益诉讼》,载《中国青年报》2015年8月19日,第4版。
    [28]陈世寅:《环境民事公益诉讼主题资格研究》,载李楯主编:《环境公益诉讼观察报告(2015年卷)》,法律出版社2016年版,第304-308页。
    [29]孙莹:《最高法回应腾格里沙漠公益诉讼案:进入再审审查程序》[EB/OL].http://china.cnr.cn/gdgg/20151229/t20151229_520963763.shtml,2017-12-1.
    [30]张亮:《宁夏腾格里沙漠污染公益诉讼案以调解结案》[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2017-08/28/c_1121558117.htm,2017-12-2.
    [31]对企业及其负责人的判决有:(1)宁夏中卫市企业明盛染化有限公司向腾格里沙漠排污案由中卫市沙坡头区人民法院审结,被告单位宁夏明盛染化有限公司犯污染环境罪,被处罚金500万元,公司法定代表人廉某某犯环境污染罪被判处有期徒刑一年六个月,缓刑两年,并处罚金5万元。(2)被告单位阿左旗恒盛化工有限公司犯污染环境罪,判处罚金人民币四百万元,上缴国库;被告人葛建忠犯污染环境罪,判处有期徒刑一年六个月,缓刑二年,并处罚金人民币十万元,上缴国库;被告人田鹏犯污染环境罪,判处有期徒刑一年,缓刑二年,并处罚金五万元,上缴国库。(3)被告单位内蒙古新亚化工有限公司犯污染环境罪,判处罚金人民币三百万元,上缴国库;被告人赵宪岐犯污染环境罪,判处有期徒刑二年,缓刑三年,并处罚金人民币十万元,上缴国库;被告人孙宝岐犯污染环境罪,判处有期徒刑一年,缓刑二年,并处罚金五万元,上缴国库。(4)被告单位内蒙古渤亚化工有限公司犯污染环境罪,判处罚金人民币三百万元,上缴国库;被告人孟庆强犯污染环境罪,判处有期徒刑二年,缓刑三年,并处罚金人民币10万元,上缴国库。见孙静:《腾格里沙漠污染系列案4起已判决》,载《北京青年报》2015年10月16日,第12版。
    [32]内蒙古自治区环保厅、阿拉善盟、阿拉善左旗、腾格里经济开发区共24名相关责任人先后被问责,并受到党纪政纪处分。内蒙古阿拉善左旗旗长被行政警告,分管环保副旗长被行政记过,阿拉善盟环保局局长被停职检查,分管副局长被行政警告,环境监察支队长被停职检查。同时,时任腾格里工业园区党工委书记、主持工作的副主任被停职检查,时任管委会主任被免职。此外,责令腾格里经济技术开发区管委会党工委书记、管委会主任作出书面检查,对管委会分管副主任给予行政警告处分。对于阿拉善左旗管理的干部,按照干部管理权限,责令阿拉善左旗调查处理。甘肃省武威市、凉州区环保局不严格履行监管职责,监督检查流于形式,存在失职行为,其主要负责人也被停职接受审查。参见:(1)张瑾娴:《内蒙古阿拉善盟多名领导因腾格里沙漠环境问题被追责》,载中国新闻网,2014年9月26日发布,见http://www.chinanews.com/fz/2014/09-26/6635755.shtml,最后访问日期:2019年12月7日。(2)牟健:《甘肃武威一企业违法向沙漠排放污水8万多吨专家正在对受污沙漠评估》,载人民网-甘肃频道,2015年3月21日发布,见http://gs.people.com.cn/n/2015/0321/c183348-24232515.html,最后访问日期:2019年12月7日。

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