全面推进社会治理法治化的对策思路
2020/5/9 9:27:59  点击率[16]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】法律社会学
    【出处】《中国领导科学》2020年第2期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】社会治理法治化是全面依法治国的重要组成部分。目前中国在社会治理方面规则体系逐步建立,法治宣传以及法律服务更加普及,公众参与社会治理更加普遍。与此同时,社会治理也面临着包括社会治理法制体系仍需完善、社会治理法治思维仍需加强、运用法治手段的水平仍需提高等诸多问题。未来在社会治理法治化过程中,应当进一步完善社会治理法律体系,统筹规划社会治理格局,提高法治思维和法治水平,提高基层普法宣传的效果。
    【中文关键字】社会治理;法律体系
    【全文】

      社会治理法治化既是全面依法治国的重要内容,又是提高社会治理水平的有效路径。为了推动社会治理体系向纵深迈进,就需要总结现有成效,直面存在的各类问题,夯实基层调研,抓紧理论研究,推动社会治理法治化发展。
     
      一、社会治理法治化的现状
     
      “十三五”期间,是中国实现全面建成小康社会目标的决胜阶段。“十三五”规划纲要指出,“建设平安中国,完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。总结国家社会治理体系方面取得的成就,主要集中在以下几个方面。
     
      (一)社会治理规则体系逐步建立
     
      社会治理需要制度支撑,需要积极推动规则制定,健全社会治理法制体系。“十三五”期间完成了一系列重要的社会领域立法,为社会治理法治化提供了制度基础。例如,《慈善法》的出台对慈善活动进行明确界定,同时在规范慈善组织设立运营、慈善财产来源和使用、开展慈善服务、促进慈善事业发展等方面作出规定,开启了中国慈善活动的新时代。再如,《民法典》的出台将助推社会治理步入新时代,部分制度既有利于社会组织治理结构的完善,也有利于促进社会治理的创新;部分制度解决了在中国社会治理结构中起着极为重要作用的政府机关、村民委员会、居民委员会等组织的法律性质和法律地位问题。规则体系的建立令社会治理有法可依、有规可循,社会公众可以从容安排学习生活,企业组织可以合理进行生产工作,政府部门可以合法监督管理。
     
      (二)社会治理法治宣传逐步深入
     
      社会治理离不开法治宣传教育,离不开正确的规范指引。全国各地在落实“七五”普法的过程中,将社会治理方面的法律法规宣传列为重点,社会各个领域形成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的良好氛围,尤其是随着法律普及的深入推进,居民社区矛盾纠纷、企业劳资矛盾、医疗纠纷等矛盾化解逐步趋向法治道路和法治途径。例如,江苏省通过开展以农民工维权、法律顾问走访服务单位、矛盾纠纷集中排查化解、入户走访征询法治需求、公共法律服务中心和 12348 平台推广等“法润江苏”系列联动服务宣传活动,使群众形成了办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯。
     
      (三)基层公共法律服务更加普及
     
      法律服务是全面依法治国的重要内容,是建设社会主义法治国家的重要路径,对推进法治社会发挥着重要作用。全国范围内的法律服务下基层正在逐步发挥作用,有的地方运用“互联网 +”的思路,将法律顾问集结在网络平台中,真正做到送法下乡,居民、村民可以通过网络平台远程咨询法律问题。例如,四川开发的“司法行政公共法律服务平台”汇聚律师服务、法律援助等内容,居民、村民足不出户就可以享受到优质的法律服务。 [2] 有的则考虑到不同地区的重点需求,量身定做法律服务方案,做到有的放矢。例如,珠海市在推动公共法律服务过程中,重点照顾需求量较大的村居,选择专业团队根据实际需求制定特殊“订单”,为重点村居提供“精准式”法律顾问服务,配合属地党委政府从源头上预防和化解基层矛盾纠纷,推进全市社会基层治理法治化进程。
     
      (四)基层社会公众参与更加普遍
     
      社会治理应当引入公众参与、共同治理的理念,通过体制、机制和方法创新,创造和谐稳定的社会环境。在全国部分地区,社会治理的公众参与方式有了新突破。有的利用网络技术,极大地扩展了公民参与的范围、广度和深度。例如,朝阳区综治办与公安分局共同开发“朝阳群众”APP,上线 4 个月,约有 10 万名用户实名注册,不但实现了人员覆盖规模的增加,而且在结构上实现了从“离退休人员为主”向“各年龄段群体广泛参与”的转变。有的通过城市治理委员会搭建起政府与群众之间的沟通桥梁,委员会的各位委员成为群众呼声的代表,反映群众诉求,参与社会治理。例如,南京成立城市治理委员会广泛吸收专家、市民、社会组织代表进入其中,有关社会治理的重要决议,委员会均会全程跟踪、参与,执行决议过程中,公众委员组成的监督小组进行回头看督促检查,并在城治委会议上汇报执行情况,有效地促进了问题的解决。
     
      二、我国社会治理法治化面临的挑战
     
      目前中国社会治理法治化的道路依旧曲折、过程依然艰辛。尤其是面临突发社会问题,诸如面对地震、台风、传染病等重大突发事件的应对能力不足,运用法治思维和法治手段解决基层社会治理问题的能力还有待提高。
     
      (一)社会治理法制体系仍不健全,基层治理中无法可依的情况仍然存在社会治理涉及面极广,已制定的法律法规不足以涵盖社会治理的方方面面,大量的领域仍然存在无法可依。其一,在信用体系建设方面缺少国家层面统一立法。目前指导信用实践的基本都是地方性法规,例如《南京市社会信用条例》《上海市社会信用条例》《河南省社会信用条例》等。其二,劳动就业领域法律无法动态适应时代需求。中国现行《劳动法》于1994 年通过,在二十多年的时间里面,中国社会的各个方面都发生了深刻的变化,市场经济更加成熟,就业格局、就业形式也发生显着的变化,城镇化的发展、社会保障的发展以及国际趋势都对劳动关系的调整提出了新的要求,虽然《劳动法》在 2009 年、2018 年进行了一定的修改,但都属于小修小补,无法适应新时代的变化。其三,校园安全领域法律规定过于零散。关于校园安全的法律法规,散见于《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《侵权责任法》《义务教育法》等,限制了法律效果的正常发挥,根本无法满足校园安全的法律需求。其四,弱势群体保护领域法律规定原则性较强,可操作性较差。国家尊重和保障人权,为充分保障特殊群体的权益,已经颁行《未成年人保护法》《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》和《残疾人保障法》。但从现实状况来看,在未来的立法过程中要增强其可操作性,明确法律责任,确保严格执行。
     
      (二)社会治理法治思维尚待进一步加强
     
      善于运用法治思维就是在看待问题、想办法、定计划、做方案过程中要善于守住法治的底线,牢记法律依据和法定程序,做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。提高法治思维能力,“提高领导干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、推动发展的能力”。中国区域发展不平衡,不同地区面临的社会治理难题也各不相同,因此社会治理没有固定模板,各个地方应当遵循地方发展需要和规律,推动社会治理规范化、精细化、科学化。部分地方在解决实际问题过程中,一些举措值得商榷,缺少法治思维的指引。例如,广东省茂名市电白区组织开展针对电信诈骗犯罪的专项整治行动,有 7 户重点诈骗户均有家庭成员是涉嫌诈骗证据确凿的刑拘在逃人员,且其家人拒绝承诺配合公安机关进行追逃,当地基层组织联合民间反诈同盟在逃嫌疑人家门上喷涂“电诈逃犯户”字样。门前喷字或许会有一定的助力效果,但却有违依法办事的原则。再如,在抗击新冠肺炎过程中,部分乡镇、村居、社区为了防止外来流动人口进入,直接堵塞公路,严重违反《道路交通安全法》的规定。
     
      (三)运用法治手段的水平需进一步提高
     
      在推动社会治理中应当善于运用法治手段;在调解社会关系、预防化解矛盾、保障人民权益过程中,应当牢固树立法治理念,依法全面履行社会管理与基本公共服务职能 ;在实际工作中应当提高运用法治方式预防社会风险、处理社会纠纷、破解治理难题、及时化解各类社会矛盾的能力,切实保障人民群众参与社会建设和社会治理的各项权利,建立健全群众利益表达机制、协商沟通机制、依法维权和社会矛盾化解机制、救济救助机制,畅通利益协调、权益保障的法律渠道,有效防范和化解危害群众权益、影响社会安定的各类问题,实现人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。但在实践中,部分地方没有很好运用法治手段,有的处理方式简单粗暴,缺少公民参与和必要的论证,依靠暴力手段直接推行。例如,部分城市为了减少交通事故,开展了所谓史上最严的“禁摩限电”的整治运动,为此还拘留数百人。有的则依靠运动式执法采取各项行动措施,而非依靠制度规范处理城市问题,例如,针对城市养狗,部分地区执法者一段时间内对不合规养狗采取严打,并未形成长效机制,也未能辅之以必要的舆论宣传,一旦严打风口消散,则会恢复到原有的状态。
     
      三、 全面推进我国社会治理法治化的对策思路社会治理是社会建设的重要内容,也是国家治理的重要组成部分。社会治理法治化,就是在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下,推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法,将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系,促进社会治理体系和治理能力的现代化。今后应当着重从以下几个方面着手。
     
      (一)进一步完善社会治理法律体系
     
      坚持立法先行,立改废并举。在立法上应当贯彻落实党中央的精神,认真做好法律法规的起草、审议、修改和废止工作,着力解决立法中的焦点和难点问题,注重从源头上提高立法质量。
     
      一方面,坚持科学立法、民主立法、依法立法并行。在科学立法方面,立足中国国情和社会治理的实际情况,遵循和体现客观规律,增强立法工作的科学性、协调性和系统性,使制定出来的法律经得起实践和历史的检验。在民主立法方面,坚持立法为了人民、依靠人民,拓宽人大代表和人民群众参与立法的途径,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。在依法立法方面,要严格依照法定权限和程序行使立法权,完善立法体制机制,优化立法职权配置,维护国家法制统一。
     
      另一方面,值得关注的是当前在推动立法项目过程中,立法计划要反映人民最急迫的需求。一部《我不是药神》把《药品管理法》修改提上日程,全国爆发的未成年人霸凌事件使得《预防未成年人犯罪法》修改变成舆论热点。当下中国正全面抗击新冠肺炎,无论是社区排查、志愿者参与、小区隔离等都与社会治理法治化息息相关。此时更应当总结实践经验,推动社会治理法律体系进一步完善,争取将相关立法纳入计划。
     
      (二)进一步统筹规划社会治理格局
     
      社会治理必须围绕中国法治建设的大格局,社会治理法治化目标不能简单将建设的目标切割为各个部门、组织、行业的自身任务来完成,而应当统筹规划、协调发展、整体推进。社会治理相关部门、组织、行业应当将自身的工作置身于法治国家、法治政府、法治社会建设这一大背景下。唯有如此,才能避免出现部分部门、组织、行业将局部工作和自身利益置于大局和整体利益之上,推行地方保护主义,将地方特色作为借口,破坏中国法治建设的大格局。在统筹规划过程中要发挥好中央和地方两个积极性,既要维护中央的权威,又要保障地方有足够的创新和活力。这就要求社会治理格局划分要遵循财权、事权与规则相统一,有多少资金、有多大的权力就办多大的事情。若不考虑财权,则社会治理容易成为口号,无法真正落到实处。例如,既要求村社区网格员实时上报社会治理信息,又不提供经费支持,长此以往难以为继。若不考虑权力,要么出现小题大做要么无力承受。例如,要求中央解决城市随地吐痰问题显得小题大做,或要求设区的市解决春运客流问题则心有余而力不足。若不考虑规则,极容易违反现有法律法规,破坏法治建设。例如,在缺少人大授权的情况下开展与现行法律规定不一致的创新。
     
      (三)进一步增强法治思维
     
      推进社会治理法治化,一方面要提高基层领导干部的法治思维,另一方面则要提高基层工作人员运用法治手段的能力。要积极发挥领导干部模范带头作用,引导并带领基层工作依法开展,基层各项事务依法办理,基层问题依法解决。这就要求定期对领导干部开展法治培训,在长期培训中培养法治思维,在日常工作中养成法治观念,坚守法治底线思维,规范权力运行。基层工作人员作为党和国家大政方针的具体执行者,面对纷繁复杂的情况,善于运用法治手段解决问题是一种需要培养和锻炼的能力。要求基层工作人员不断加强学习,紧跟时代步伐,在工作中发现需要学习的理论问题,在学习中反思工作的不足。同时要求工作部门进行业务培训、推广优秀经验、总结经典案例,不断提高运用法治手段化解矛盾、解决纠纷的能力。
     
      (四)进一步提高基层普法宣传的效果
     
      大力培育法治文化,在全社会树立起“法治信仰”,促进全民尊重宪法和法律权威,坚守社会公平正义,真正认识到法律不仅是公民必须遵循的行为规范,而且还是保护自身权益的有力武器。每一个企业、社会组织真正做到自觉守法、遇事找法、化解矛盾靠法。要求进一步健全普法宣传机制,区分不同对象进行不同层次的普法宣传,区分场合进行不同内容的法治教育。例如,针对普通消费者重点普及《消费者权益保护法》,针对进城务工人员重点普及《劳动法》《劳动合同法》等法律。普法过程中应当创新载体,全力提升普法实效性。既通过普法讲师团、法学专家咨询组等传统方式普法,又需要开发法治宣传以及普法志愿者等多种社会普法组织,引导法律服务资源向社会各个方面延伸。通过全方位、多层次的普法工作,最终真正将法治融入公民日常生活,增强公民的法治素养,提高基层普法的宣传效果。
     
      

    【作者简介】
    刘雁鹏,中国社会科学院法学研究所助理研究员。

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