因“域”施策开展行政公益诉讼
2020/4/28 12:17:23  点击率[5]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】诉讼法学
    【出处】正义网
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】行政公益诉讼;公共安全
    【全文】

      疫情爆发之后,出现了猎捕交易食用野生动物、生产销售假冒伪劣防治防护产品药品、防护用品乱涨价、抗拒执行防疫措施等违法行为,相应的行政职能部门已经高度重视且都能比较快速地进行处理。针对野生动物交易,2019年12月31日武汉市卫健委发布通报称,“近期部分医疗机构发现接诊的多例肺炎病例与华南海鲜城有关联”,2020年1月1日,华南海鲜市场正式休市整治。此后全国各地纷纷开展针对野生动物猎捕交易的专项整治行动,2月3日,由国家市场监管总局、生态环境部、农业农村部、公安部等10部委(局)联合部署打击野生动物违规交易专项执法行动从更广层面以更大力度进行推进。针对哄抬物价特别是疫情防控物资,从1月20日开始,广东、北京、湖北、上海等全国各地市场监督管理部门先后下发通知,严厉查处各类哄抬价格、囤积居奇、价格欺诈等价格违法行为。1月26日,国家市场监督管理总局也发布了一批防控疫情期间各级市场监管部门查办的价格违法典型案件。针对生产销售伪劣防治防护产品药品,根据网络媒体报道的消息,全国各地市场监管部门也查处了一批该类案件。针对抗拒执行防疫措施的,从媒体报道的信息梳理看,基本是即时发现即时查处。

      猎捕交易野生动物、生产销售假冒伪劣防治防护产品药品、防护用品乱涨价、抗拒执行防疫措施等行为如果情节比较恶劣,还可能涉嫌犯罪。疫情期间司法机关也加大了对这些行为的打击力度。最高人民检察院2月11日对外发布了首批十个妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例涵盖了抗拒疫情防控措施、制假售假、哄抬物价、破坏野生动物资源等行为。对于破坏野生动物资源、生产销售假冒伪劣防治防护产品药品等案件,检察机关可以提起刑事附带民事诉讼。从目前报道的已有信息看,各地检察机关办理的跟疫情防控相关的行政公益诉讼案件较少,更多地是刑事附带民事诉讼。原因其实不难理解,从我国政治体制的特点进行分析,往往具有以下特点:党委政府领导高度重视(往往成立由政府负责人及各行政职能部门负责人参与的处置指导组)、事件处理要求行政机关机动灵活高效(紧急状态带来的问题需要行政机关高效处理)、有一套督导问责机制跟进(上级部门会派出督查人员进行监督)。以上特点往往决定了重大公共卫生突发事件处置期间,行政公益诉讼理论上可以介入但实践操作起来其实介入的空间很小。

      检察机关如果发现这些领域的线索,在案件处理方式上,本着疫情防控期间高效处理尽快维护社会公共利益的原则,宜先直接将该线索移送行政职能部门处理,如果行政职能部门拖延或者拒绝处理的(这种情况在疫情防控期间应该会很少),再以司法办案化的形式(诉前检察建议)快速推进,此时诉前检察建议的回复时间可以要求更快。当然也可以将相关情况通报其上级单位或者所在地的防控疫情工作领导小组。

      根据相关法律法规规章办法,检察机关可以在以下方面积极稳妥开展公共安全领域的行政公益诉讼:

      第一,野生动物资源保护和动物防疫领域。根据对《野生动物保护法》《动物防疫法》的梳理,理论上这些法律所涉及的行政执法监管事项都可以开展行政公益诉讼(具体请查看《野生动物保护法》《动物防疫法》条文规定的罚则部分)。1月27日,最高人民检察院下发《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》(下称《通知》)要求各级检察机关“要结合公益诉讼检察职能,积极开展源头防控。一方面严惩非法捕猎国家保护的野生动物的行为,注意发现野生动物保护中存在的监管漏洞,积极稳妥探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼;另一方面,注意发现生鲜、肉类市场检验检疫中存在的漏洞,及时提出检察建议,促进完善相关治理措施。

      可以确定的是围绕野生动物保护,今年各地检察机关公益诉讼部门必将作为一项重点工作进行开展(从各地报道的信息看目前已经有一批案件立案)。当前,行政机关在推进严禁任何形式的野生动物交易活动,严查猎捕、杀害国家重点保护野生动物,严禁违法出售、购买、利用、运输、携带、寄递野生动物及其制品,不得为出售、购买野生动物及其制品发布广告及提供交易服务等工作,围绕破坏野生动物栖息地、动物防疫等领域,检察机关应逐步加大行政公益诉讼开展力度,可以对以下情况加以关注:在相关自然保护区域建设违反法律法规规定的项目,威胁破坏野生动物栖息地;人工繁育野生动物场所、动物园等场所没有履行相应的防疫要求;饲养动物的单位和个人没有依法履行动物疫病强制免疫义务或未按照兽医主管部门的要求做好强制免疫工作;经强制免疫的动物未按照国务院兽医主管部门的规定建立免疫档案实施可追溯管理;动物饲养场(养殖小区)和隔离场所、动物屠宰加工场所不符合动物防疫条件的要求;经营动物、动物产品的集贸市场不具备国务院兽医主管部门规定的动物防疫条件;随意处置染疫动物及其排泄物、染疫动物产品,病死或者死因不明的动物尸体;屠宰、经营、运输、生产、经营、加工、贮藏、运输依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的、染疫或者疑似染疫的、病死或者死因不明的动物或动物产品;不具备法定条件设立从事动物诊疗活动的机构或从事动物诊疗活动;动物诊疗机构违法处置诊疗废弃物;不具备法定条件设立从事动物诊疗活动的机构或从事动物诊疗活动、动物诊疗机构违法处置诊疗废弃物(往往并不能从店名判断里面有没有从事宠物诊疗活动);随意处置染疫动物及其排泄物、染疫动物产品,病死或者死因不明的动物尸体,这在有禽流感、猪流感爆发的时期,尤要加以关注。养殖户存在直接处理病死鸡、猪;动物屠宰加工场所不符合动物防疫条件或者经营动物、动物产品的集贸市场不具备国务院兽医主管部门规定的动物防疫条件,非法屠宰厂等。

      对于比较专业或者线索比较难发现的行为,如野生动物保护主管部门、兽医主管部门没有对野生动物疫源疫病进行监测,组织开展预测、预报等工作,并按照规定制定野生动物疫情应急预案;未经海关依法实施进境检疫从境外引进野生动物物种、将从境外引进的野生动物放归野外环境;采集、保存、运输动物病料或者病原微生物以及从事病原微生物研究、教学、检测、诊断等活动违反国家有关病原微生物实验室管理的规定等行为,检察机关可以保持关注,待条件具备或者借助第三方专业力量稳步探索开展。

      第二,传染病防治领域。根据《传染病防治法》《艾滋病防治条例》《医疗机构传染病预检分诊管理办法》《医院感染管理办法》的规定,理论上这些法律所涉及的行政执法监管事项都可以开展行政公益诉讼(具体请查看《传染病防治法》《艾滋病防治条例》《医疗机构传染病预检分诊管理办法》《医院感染管理办法》条文规定的罚则部分)。这些事项相当一部分的责任主体都是县级以上人民政府或省级、国务院卫生行政部门等等,对于属于具有明确法律依据指引的公共卫生执法监管事项,检察机关主要通过行政公益诉讼的个案办理进行督促,也可以通过如类案检察建议、专项行动、综合治理检察建议、报送给党委政府或人大阅览的检察建议年度报告或者其他专项工作报告等等。

      第三,医疗废物监管领域。根据《医疗废物管理条例》《医疗卫生机构医疗废物管理办法》《医疗废物管理行政处罚办法》的规定,理论上这些法律所涉及的行政执法监管事项都可以开展行政公益诉讼(具体请查看《医疗废物管理条例》《医疗卫生机构医疗废物管理办法》《医疗废物管理行政处罚办法》条文规定的罚则部分)。对于这些监管事项,可以围绕一些比较容易成案且可能存在监管疏漏的地方先行探索开展,如相当一部分农村地区的乡村诊所,可能不具备集中处置医疗废物条件,也就可能是监管容易疏漏的地方;再如部分医院存在将医疗废物混入其他废物和生活垃圾进行处置的情况,这在医院的住院部表现得更为突出;还如医疗废物集中处置单位未安装污染物排放在线监控装置或者监控装置未经常处于正常运行状态,这些都是监管部门极易忽视的地方。

      第四,医疗活动监管领域。根据《执业医师法》《献血法》《乡村医生从业管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》《医疗广告管理办法》《医疗美容服务管理办法》的规定,理论上这些法律所涉及的行政执法监管事项都可以开展行政公益诉讼(具体请查看罚则部分)。对于这些监管事项,可以围绕一些比较容易成案或人民群众比较高度关注的行为先行探索,如美容服务机构开展医疗美容业务的,未申请设置相应类别的医疗机构;美容院没有相应资质突破经营范围给消费者打美容针、做微创美容手术等;未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业(以美容医疗机构、私人诊所尤为明显);乡村医生未经注册在村医疗卫生机构从事医疗活动;发布宣传治愈率、有效率等诊疗效果,利用患者、卫生技术人员、医学教育科研机构及人员以及其他社会社团、组织的名义、形象作证明等违法医疗广告等。

      第五,疫苗管理领域。根据《疫苗管理法》《疫苗流通和预防接种管理条例》的规定,理论上这些法律所涉及的行政执法监管事项都可以开展行政公益诉讼(具体请查看罚则部分)。前年长春疫苗事件发生后,疫苗管理法律得到了修改完善,监管也更为严格,该领域比较专业,违法线索获取很难,未来诉讼介入的可能更多体现为刑事附带民事诉讼。当然围绕一些形式方面的审查,也可以尝试着探索一下,如针对”疾病预防控制机构、接种单位未按照规定提供追溯信息、接收或者购进疫苗时未按照规定索取并保存相关证明文件、温度监测记录或未按照规定建立并保存疫苗接收、购进、储存、配送、供应、接种、处置记录“,该工作可能在部分疫苗接种单位存在不规范,证据审查也以形式审查为主,根据本地实际情况可以尝试。

      第六,公共场所卫生监管领域。根据《公共场所卫生管理条例》《公共场所卫生管理条例实施细则》《学校卫生工作条例》《消毒管理办法》的规定,理论上这些法律所涉及的行政执法监管事项都可以开展行政公益诉讼(具体请查看罚则部分)。前年”花总“曝光十几家五星酒店的卫生乱象多多少少反映出来当前我国公共场所的卫生工作存在不少的监管盲区,特别是疫情之后民众对公共场所的卫生安全需求进一步加强的情况下,检察机关对此大有可为,可以围绕一些比较容易成案且可能存在监管疏漏的地方先行探索,如公共场所直接为顾客服务的人员未持有健康合格证;公共场所(经营单位)未向卫生行政部门申请办理卫生许可证擅自营业的;未按照规定公示公共场所卫生许可证、卫生检测结果和卫生信誉度等级的;未按照规定办理公共场所卫生许可证复核手续的;托幼机构未执行消毒管理制度,未对室内空气、餐(饮)具、毛巾、玩具和其他幼儿活动的场所及接触的物品定期进行消毒等。

      第七,职业病防治领域。根据《职业病防治法》《尘肺病防治条例》《职业健康检查管理办法》的规定,理论上这些法律所涉及的行政执法监管事项都可以开展行政公益诉讼(具体请查看罚则部分)。可以围绕一些比较容易成案且可能存在监管疏漏的地方先行探索,如建设项目的职业病防护设施未按照规定与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的;产生职业病危害的用人单位,应当在醒目位置设置公告栏,公布有关职业病防治的规章制度、操作规程、职业病危害事故应急救援措施和工作场所职业病危害因素检测结果;未按照规定组织职业健康检查、建立职业健康监护档案或者未将检查结果书面告知劳动者的;未提供职业病防护设施和个人使用的职业病防护用品,或者提供的职业病防护设施和个人使用的职业病防护用品不符合国家职业卫生标准和卫生要求等。

      第八,病原微生物实验室监管领域。根据《病原微生物实验室生物安全管理条例》、《人间传染的高致病性病原微生物实验室和实验活动生物安全审批管理办法》的规定,理论上这些法律所涉及的行政执法监管事项都可以开展行政公益诉讼(具体请查看罚则部分)。此次疫情爆发之后,网络上一度有关于此次病毒可能是武汉病毒研究所泄露的谣言,谣言归谣言,但以此为契机加强病原微生物实验室监管或许是将来卫生安全监管不能忽视的一个重要内容。从行政公益诉讼角度而言,如果能够在此项工作有所突破,协助卫生监管部门加强该领域的监管,进而推动卫生领域开展全国性的专项行动则一方面回应群众的关注,另一方面堵上一个公共卫生安全的巨大隐患。该领域的涉及的监管事项大多是很专业的,但是行政公益诉讼也不是完全找不到可以突破点,根据前文的分析可以从形式审查监管来寻找切入点。以下方面都可以做一些尝试:如病原微生物实验室采集高致病性病原微生物样本的工作人员在采集过程中未对样本的来源、采集过程和方法等作详细记录;未经批准,运输高致病性病原微生物菌(毒)种或者样本;从事高致病性病原微生物相关实验活动的实验市未向当地公安机关备案,并接受公安机关有关实验室安全保卫工作的监督指导;实验室工作人员未经技术规范、操作规程、生物安全防护知识和实际操作技能考核合格上岗工作;从事高致病性病原微生物相关实验活动的实验室,没有履行每半年将培训、考核其工作人员的情况和实验室运行情况向省、自治区、直辖市人民政府卫生主管部门或者兽医主管部门报告的等等。上述违法事项在违法的判断上大部分都采用形式审查为主,证据固定也较为容易,可操作性强,检察机关可以在锁定一两个违法事项之后,督促卫生监管部门履职。

      行政公益诉讼很多都要用到个案或类案检察建议,如能针对同一时期所在区域某个监管事项排摸出多个同类型违法行为,督促行政监管部门去进行整治,更易于让行政监管部门主动查找背后存在的执法漏洞。那么,检察机关如果在办案中发现存在执法监管体制机制问题,在诉前检察建议文书中能不能提出堵漏建制的具体建议?从以往的文书中可以看到部分诉前检察建议往往先提出让行政监管部门去查处某某违法行为,接着提出希望监管部门加大某某领域排摸力度、完善某某执法机制。笔者觉得诉前检察建议毕竟不是综合治理的检察建议,本真可诉性的原则,这些事项都是不可诉的,不太适宜在诉前检察建议文书中提出。如果在个案或者类案中发现存在公共卫生执法体制机制问题,如何向行政部门提出?比较正式的形式,可以尝试以行政检察作为切入点(当然能否切入目前各地检察机关口径不一),通过检察建议文书的方式提出或者以综合治理类型的检察建议文书提出。至于非正式形式,在行政部门愿意接受的情况下,通过附件调研报告、工作提示等等都是可以尝试的。如果发现涉及的公共卫生安全监管事项比较重大,反映背后的隐患比较突出,根据《人民检察院检察建议工作规定》第二十条的规定,办理案件的检察机关可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。

      关于行政公益诉讼专项行动,当前常规做法主要以最高检或省级检察机关根据全国或本省的的实际情况进行部署,实际执行的主力军其实以基层(县区)检察机关为主。从个案办理的角度而言,这当然没有问题,毕竟监督对应的行政执法监管事项承担的行政职能部门主要是基层执法机关。但是如果要拔高到推进优化执法监管体制,促进完善公共卫生安全领域治理能力和治理现代化的高度,基层检察机关作为的空间其实并不是那么大。如前述,基层检察机关当然可以通过个案办理发现一些问题,督促所在地区的行政职能部门加以改进。然而这里有两个问题,第一,基层检察建议掌握的个案样本其实比较少,除了比较常见的违法事项可以形成类案外,针对监管空白、监管有阻力的领域能够挖掘出个案已经相当不错了,比如前述的病原微生物实验室监管领域,估计一个省能做成几个案子已经相当不错了。那么个案掌握数量比较少,是不是不能挖出一些体制机制管理弊端。答案是可以,但是很难,或者挖出来的也只是比较浅层次的,很难形成足够的样本去推进机制建设。而当前真正能够掌握比较多个案样本的是地级市检察机关乃至省级检察机关、最高检,其有足够多的个案样本存在深挖行政监管体制机制弊端的可能。虽然从实践操作角度地级市检察机关乃至省级检察机关(最高检更不必说了)具体办理行政公益诉讼案件量很小,但是针对从下级检察机关办理的案件梳理分析出来的反映本市本省(直辖市)乃至全国的某个公共卫生行政监管领域存在的某类损害社会公益的现象多发、频发,或者已发生的案件暴露出明显的公共卫生管理监督漏洞,完全可以以改进工作或综合治理类检察建议制发给对应的市省级行政监管部门乃至对应的国家部委。这方面最高检其实也已经做了很好的探索和表率,2018年根据办案和调研中发现的问题,向教育部制发的一号检察建议,在全国范围内推动了加强校园安全、教职员工管理,以及预防性侵害教育等,经过一年多的实践,成效巨大。借鉴这种模式,未来结合办案,根据办案中发现的问题从市级省级层面乃至全国层面向公共卫生监管部门制发检察建议,推动更广范围的堵漏建制,将是一个非常好的探索。

    【作者简介】
    董绍静,上海市金山区人民检察院。

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