“国际索赔”靠谱吗?
2020/4/23 14:22:11  点击率[20]  评论[0]
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    【学科类别】国际法学
    【出处】中国日报中文网2020年4月23日
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】国际索赔;国际法
    【全文】

      近段时间以来,国内自媒体充斥着一些国家的组织和个人就新型冠状病毒的全球蔓延向中国“索赔”的消息,忽而国内诉讼,忽而“国际法庭”,甚至出现了“庚子赔款”之类耸人听闻的字眼,让人毛骨悚然之余又不禁错愕:事情果真如此吗?
     
      是,也不是。说是,是因为“索赔”确有其事;说不是,则是因为这些自媒体对“索赔”的内容、动机和效果存在相当普遍的误读、误解和误判,夸大了事态的严重性,生生营造出一派兵临城下的紧张气氛。
     
      目前国际上对中国的“索赔”主张和所求不一而足,但大致可以归纳为以下三种形式。
     
      一是在外国法院对中国政府提起诉讼。例如,美国佛罗里达州博尔曼律师事务所代表佛罗里达州居民,就新冠病毒疫情在美国佛罗里达州南部地区法院对中国提起集体诉讼,指控中国未能有效遏制新冠病毒传播,使其扩散至全球,成为代价高昂的全球性大流行病,引发人员伤亡和其他损害。
     
      二是要求本国政府对中国施压、索赔。例如,美国印第安纳州共和党籍众议员吉姆·班克斯在接受美国福克斯电视台采访时称,要让中国支付新冠病毒给美国造成的负担和成本,可以采取的方法包括迫使中国免除美国的大部分债务;澳大利亚国会议员、贸易投资委员会主席乔治·克里斯滕森提议,收回中国公司在澳大利亚拥有的土地,作为中国“传播”新冠病毒的赔偿。
     
      三是向相关国际机构提出“追责”和“索赔”诉求。例如,印度非政府组织“国际法学家理事会”和“全印律师协会”向联合国人权理事会提起申诉,要求中国“赔偿国际社会因新冠疫情造成的损失”;美国律师拉里·克莱曼向国际刑事法院提交材料,指控新冠病毒是中国“故意开发的致命生物武器”,中国政府和军队“未能防止武汉病毒研究所的人员传染这一生物武器,将该病毒带进周边社区,并扩散到美国”,犯下“危害人类罪”,并请求国际刑事法院对此展开调查。
     
      下面我们先从程序角度,看看这些主张和诉求的“效果”是什么,能否有意义地触发国内或国际法律机制;再从实体角度,看看要求中国“承担责任”“赔偿损失”的主张在法律上是否站得住脚。
     
      根据由主权平等原则衍生而来的主权者之间无管辖权原则,一般而言一国法院不能对另一国行使管辖权,此即所谓主权管辖豁免。中国实行绝对主权管辖豁免,不受理任何针对外国政府的诉讼。美国则实行相对主权管辖豁免,基本做法是将外国国家的行为区分政府行为与商业行为,对于政府行为给予管辖豁免。对于商业行为则可以实施管辖。但即便如此,无论从哪个角度说,中国政府的疫情防治行为也均属政府行为而非商业行为,因此享有主权管辖豁免,美国法院无权行使管辖权。
     
      国际刑事法院是依据《国际刑事法院罗马规约》成立的国际组织,负责对灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪四类国际罪行进行调查和审判。根据《罗马规约》,国际刑事法院调查程序的启动方式有三种,即检察官自行调查、安理会移交情势和缔约国提交情势;其他途径,包括个人或其他组织递交材料,都不会直接触发调查程序。唯一的可能性,是这些材料引起了国际刑事法院检察官的足够兴趣,以致后者自行启动调查。但从克莱曼律师所提主张的荒谬性来看,这种可能性微乎其微。
     
      人权理事会不是什么“国际法庭”,而是由47个通过联合国大会选举的成员国组成的联合国下属政府间机构,负责在全球范围内加强促进和保护人权的工作,解决侵犯人权的状况并对此提出建议。人权理事会以处理国家间往来为主,虽然根据2007年第5/1号决议,个人、团体和非政府组织可以就一贯严重侵犯人权和基本自由的情况向人权理事会来文申诉,但这些申诉必须满足严格的受理条件,包括必须基于事实而不能完全依赖传闻信息、已经用尽国内补救办法等。从印度非政府组织提起的申诉看,根本不具备这样的条件。顺便说一下,听起来十分高大上的“国际法学家理事会”(ICJ)和“全印律师协会”(AIBA),其实是“山寨”组织,组织者都是印度律师Adish Aggarwala。正规的国际法学家组织和印度全国性律师组织分别是国际法学家委员会(ICJ)和印度律师理事会(BCI);前者同“国际法学家理事会”的英文缩写完全相同,后者负责管理的全印律师资格考试(AIBE)与“全印律师协会”的英文缩写也极为接近。Adish Aggarwala律师为了“蹭流量”,也算煞费苦心了。
     
      至于直接“赖账”中国持有的美国国债、擅自收回中国公司在澳大利亚合法拥有的土地等主张,是将与新冠肺炎疫情没有任何关联的事项强行捆绑,直接侵犯中国政府和公司的契约及财产权利,纯属“脑洞大开”的妄言。
     
      上面分析了现有“索赔”诉求在程序层面的不靠谱,下面再看看实体层面。从实体角度看,某个行为要导致一国的国际法律责任,必须具备三个条件:一是即该行为可以归因于国家;二是国家具有主观过错,包括故意和过失;三是国家违反了所承担的国际义务。
     
      就归因而言,首先,新冠病毒的起源和传播尚待科学验证,仅凭疫情首先在中国暴发这一事实并不必然表明新冠病毒起源于中国。其次,即便最终确定病毒起源地是中国,也不能凭此就将疫情传播“归因”于中国政府。在国际法上,可归因于国家的行为包括国家机关的行为以及经授权行使政府权力的机构或个人的行为,其他主体的行为不能归因于国家。由此,即便最终发现“零号病人”确系在中国,显然也不能说该病人自身患病和传染他人的行为是代表国家而为,不能将此个体行为归因于中国政府。
     
      就过错而言,关于新冠病毒系中国故意制造的“生化武器”的主张纯属歇斯底里的阴谋论,不值一驳。比较而言,更易混淆视听的是过失论,即中国政府在疫情应对中存在过失,导致疫情向其他国家蔓延。但这种主张同样经不起推敲。中国地方政府在疫情初期的应对中确实存在问题,湖北省和武汉市主要领导均被免职也说明了这一点。但是,上述处理更多地是一种政治问责,并不能由此就得出中国存在国际法上的过失,或者说足以导致国际法律责任的过失。首先,对于一种“狡猾”程度前所未有的新型病毒,对其危害程度和应对举措的认识和探索无疑需要一个过程(这一点从某些发达国家在疫情之初误判不断、昏招迭出也可见一斑),不能简单地以事后诸葛亮的眼光来指责当时“为什么不早点做”。其次,在疫情国际暴发之前,中国政府已经采取前所未有的严厉防治措施,迅速控制了疫情蔓延,为其他国家应对疫情赢得了足够的时间窗口。从美欧国家疫情暴发的时间节点看,与我国地方政府在疫情初期应对中的疏漏也并不吻合,不存在直接因果关系。一个显而易见的例子是,韩国、新加坡等国家与中国近在咫尺,却并未出现疫情暴发,反倒是远在大洋彼岸、率先撤侨断航的美国成为了疫情“暴风眼”。
     
      就义务而言,根据世界卫生组织的《国际卫生条例》,成员国的核心义务是通报义务。具体来说,各成员国应在评估公共卫生信息后24小时内,以现有最有效的通讯方式,通过国家归口单位向世卫组织通报在本国领土内发生、并根据决策文件有可能构成国际关注的突发公共卫生事件的所有事件,以及为应对这些事件所采取的任何卫生措施;通报后,缔约国应该继续及时向世卫组织报告它得到的关于所通报事件的确切和充分详细的公共卫生信息。新华社2020年4月6日公布的《中国发布新冠肺炎疫情信息、推进疫情防控国际合作纪事》(以下简称《纪事》)显示,在国家卫生健康委于2020年1月2日制定《不明原因的病毒性肺炎防控“三早”方案》后,中方自1月3日起就定期与世卫组织、有关国家和地区组织以及中国港澳台地区及时、主动通报疫情信息。显然,中国的做法符合《国际卫生条例》的上述要求,没有违反任何国际义务。世卫组织对中国疫情防治工作的充分肯定,也足以说明这一点。
     
      基于上述分析,要求中国就新冠病毒的传播承担国际责任显然缺乏国际法依据。
     
      事实上,当前国际上要求对中国“索赔”的声音看似喧嚣,但只是某些政治人物、专业人员和民间机构的个体行为,尚无迹象表明存在政府层面的组织和推动。而从这些主张和诉求背后的动机看,与其说是义愤填膺的仗义执言,毋宁说是各怀心思的利益驱动。例如,律师事务所和非政府组织的主要目的在于哗众取宠、吸引眼球,利用公众在疫情期间的慌乱和不安情绪制造热点,扩大知名度和客户群;政客们则更多地是在习惯性地打中国牌,塑造对华强硬姿态,迎合民粹主义情绪,博取部分选民支持。当然,这些利益也可能会掺杂在一起。例如,上述博尔曼律师事务所就有着深厚的民主党政治背景,美国前副总统乔·拜登的兄弟弗兰克·拜登以及前民主党参议员约瑟夫·阿布鲁佐均系该所合伙人,其起诉行为不排除为背后政治势力造势、拉票的因素。
     
      这样一些法律专业价值甚微,有的甚至纯属闹剧的“索赔”举动,何以能在国内舆论场中掀起如许波澜?我想大概有三方面原因。
     
      一是中国在法律领域的国际化程度仍然不高,大多数人对国际法律机制和相关国际组织的了解和接触非常有限,有着因陌生和疏离而来的“神秘感”,但凡听到“国际诉讼”“国际法庭”“国际索赔”,就觉得是了不得的大事,本能地觉得紧张。
     
      二是中国近代以来的屈辱历史,加之近些年来国际上的一些不友好的声音,使得国内舆论场中或多或少地存在着某种“受害者”情结,在涉及中外关系的问题上分外敏感,导致相关事实和信息的冲击力加倍放大。
     
      第三则是某些自媒体在有意无意地推波助澜。例如,澳大利亚国会议员克里斯滕森关于向中国“索赔”的原话是“应当让中国对于新冠病毒的暴发做出赔偿,但鉴于他们不大可能这样做,(澳大利亚)也许可以收回他们的外资公司拥有的土地作为赔偿”。而这番话到了国内自媒体那里,却被概括成了“割地赔款”!稍有语文和历史常识的人都知道,“割地”是有其特定内涵的,克里斯滕森的主张虽然涉及土地,但与“割地”却是风马牛不相及。这样的“神翻译”,除了刻意挑动民族主义情绪,或者为了增加浏览量和点击率,我实在想不出别的解释。
     
      当前国际上闹哄哄你方唱罢我登场的“索赔”举动,总的来说是个体行为而非政府行为,是个体主张而非国家诉求。即便不排除某些国家出于转移公众视线、转嫁国内矛盾的考虑而予以纵容的可能性,显然也不能直接与相关国家的政府立场划等号。例如,在“国际法学家理事会”和“全印律师协会”向人权理事会提起申诉后,印度政府就曾公开表示,上述组织系私人性质,其行为并不代表印度政府立场。惟其如此,我非常反对国内一些自媒体甚至个别主流媒体使用“庚子赔款”“新庚子赔款”这样的用语。这不仅大大高估了提出这些诉求的组织和个人的地位和作用,也严重低估了国际法律规则和机制本身的严肃性和公正性。更重要的是,这种论调混淆了个体行为与国家行为的区别,容易造成各国对我群起而攻之的错误印象。基于同样的原因,我也不赞成随意使用“某国对中国索赔”这样带有误导性的简单化表述。
     
      总之,对于形形色色的“索赔”主张,最好是秉持一颗平常心,从容看待。无论是在外国法院提起诉讼,还是向国际机构请求调查,都不是什么了不得的大事,本身既不代表太多东西,也不说明太多东西。对于现在已有以及将来可能出现的各种“脑洞大开”的主张和诉求,不妨一笑置之,而不必耿耿于怀。毕竟,你永远也叫不醒一个装睡的人。另一方面,进攻是最好的防守,积极主动地通过各种方式向国际社会呈现事实、披露细节、展示真相,胜过被动的反驳和辩解。《纪事》就是很好的做法,未来需要有更多类似的尝试。
     
      

    【作者简介】
    廖凡,中国社会科学院国际法研究所研究员

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