意大利反腐败法律体系研究
2020/4/13 15:22:17  点击率[27]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】刑法学
    【出处】《经济刑法》第19辑
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】意大利社会在发展中始终饱受腐败问题困扰,2012年意大利出台反腐败专项法律,并在2014年成立了国家反腐败局,一系列的举措体现了意大利政府打击腐败犯罪的坚定决心。本文通过对意大利反腐败法律体制及制度的整体介绍,反映了意大利如何通过在立法层面、各部门协同合作及国际合作方面,实现对腐败犯罪行为的有效预防与打击。
    【中文关键字】腐败犯罪;反腐败法;意大利;国际合作
    【全文】

      一、意大利基本法律制度
     
      (一)立法机构
     
      意大利现行宪法规定意大利议会是该国最高立法和监督机构,由意大利共和国参议院和众议院组成,参、众议员均由普选产生。意大利议会的主要职能是:制定和修改宪法和法律,选举总统,监督政府工作,对总统、总理、部长有弹劾权,决定战争状态和授予政府必要的政治决定权力等。
     
      意大利民主共和国总统为国家元首和武装部队统帅,由参、众两院联席会议选出。意大利总理由总统任命,对议会负责。意大利最高司法权力机构是最高司法委员会,拥有独立司法体制和任命法官的权力。
     
      意大利共和国的组织机构包括议会、总统、政府、司法、区省市等,实行权力的分立与制衡。议会主要享有立法权、监督权以及财政控制权,每年批准政府提出的预算和决算。总统作为国家元首,主要权力有颁布法律和具有法律效力的命令和条例、任命国家官员、主持最高司法会议等。政府由内阁、国家行政机关、辅助机关组成,辅助机关包括审计法院和国家经济与劳动委员会、国务委员会。
     
      (二)司法系统
     
      最高司法委员会是最高司法权力机构,拥有独立司法体制和任命法官的权力,进行法官的任命、分配、调遣、提升和颁布管理措施等数项权力。司法委员会由33人组成,总统任主席,最高法院院长和总检察长为当然成员。其他成员由议会选举的10位委员(律师和司法教授)和全体法官选出的20位法官组成,任期4年,不得连任和兼职。宪法法院主要是检查和监督法律条文是否符合宪法,由15名法官组成,任期9年,不得兼职,享有豁免权。此外,还依次设有地方调解法官、初审法院(轻罪)、法庭、初审法院(负责民事和刑事案件)、上诉法院、审计院(主管公共账目和养老金)等。
     
      意大利司法体制是典型的大陆法系模式,其司法体系由普通法院、宪法法院和特别法院(如审计法院、军事法院)三大部分组成。普通法院受理民事和刑事案件,并且只对建立在合同法或者侵权法上的关于行政机关的控告(如公共工程和政府采购)进行裁定。宪法法院于1955年12月15日正式组成,其最重要的职能是审查法律的合宪性问题,其他职能还包括审理国家各权力机关之间关于权限的冲突、国家和地区之间的冲突,以及根据宪法的规定审理对共和国总统的弹劾。意大利民主共和国的20个大区享有一定的立法权、行政权和司法权。意大利大区立法权既包括与中央共享的立法权,也包括诸如有关环境保护、农业、商业等具体规定实施中央制定法律方面的立法权。特别法院包括审计法院与行政法院、军事法庭,它们分别对公共账目的案件、对抗公共行政的案件以及军事罪等法律所规定的事项享有审判权。意大利宪法第101条和104条对司法制度作出了专门规定,涉及了司法独立、法官职责及级别设置的相关内容。
     
      (三)监察体制
     
      意大利《反腐败法》第2款规定了公共行政管理评估、透明和廉洁委员会(Commissione per la valutazione,la trasparenza e l’integrita delle amministrazione pubbliche)为意大利国家反腐败机关。2014年意大利通过第114号法律,对该委员会再次进行改革,成立了意大利国家反腐败局,专门负责反腐败工作,也同时负责行使监察权,为此反腐败局的监察权范围包括:(1)为保证公共合同的透明公开,有权要求公共行政部门向其提供相关的消息、信息、文书和文件;(2)对刑事诉讼程序的监控,以保证程序的公平和透明;(3)保证对中小企业的保护,以确保其适当履行合同并遵守法律。
     
      二、意大利预防和惩治腐败的法制概况
     
      意大利反腐败法律是一个健全的法律体系,包括刑法、刑事诉讼法、民法以及关于公共部门、洗钱和法人责任的专门法规的相关规定。2012年11月6日,意大利颁布第190号法律,自2012年11月28日起生效,简称为《反腐败法》,该法律在意大利现行法律制度中为预防和惩治公共行政部门服务和违法行为建立起一套特别规范体系。
     
      (一)关于腐败犯罪的刑事立法
     
      意大利关于腐败犯罪的规定,主要由《意大利刑法典》加以规定,设定有多项具体罪名。
     
      1.贿赂本国公职人员
     
      意大利《刑法典》第317条至321条将主动和被动贿赂公职人员规定为犯罪,并规定了不同的法定刑。其中:
     
      (1)索贿(Concussione)。第317条规定,公务员或者受委托从事公共服务的人员,滥用其身份或者权力,强迫或者诱使他人非法地向自己或者第三人给予或者许诺给予钱款或其他利益的,处4年以上12年以下有期徒刑。
     
      (2)因职务行为受贿(Corruzione per l’esercizion della funzione)。第318条规定,公务员因履行其职务行为而为自己或者第三人接受表现为钱款或者利益的,处6个月以上3年以下有期徒刑。如果公务员因已经履行的职务行为而接受上述报酬,处1年以下有期徒刑。
     
      (3)因违反职责义务行为受贿(Corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio)。第319条规定,公务员为不履行或者拖延其职务行为或者因曾未履行或者曾拖延其职务行为等,为自己或者第三人接受钱款或者其他利益的,或者接受有关许诺的,处2年以上5年以下有期徒刑。
     
      (4)在司法行为中受贿(Corruzione in atti giudiziari)。第319条第三款规定,如果实施第318条和第319条列举的行为是为了帮助或者损害诉讼活动中的一方当事人,处3年以上8年以下有期徒刑。如果这些行为导致对某人不公正地判处5年以下有期徒刑,处4年以上12年以下有期徒刑。如果导致对某人判处5年以上有期徒刑或者无期徒刑,处6年以上20年以下有期徒刑。
     
      许诺和提议的要素,则规定于《刑法典》第322条教唆受贿(Istigazione alla corruzione)之中。本条所规定的内容是,向公务员、有公职身份的人员或者受委托从事公务的人员主动提出或承诺,会给予上述人员本不应该接受的钱财或者利益,从而使得上述人员实施相应的职务行为。需要注意的是,无论行为人主动提出的或者承诺给予财产的提议是否被接受,都构成教唆受贿,同时公务员、有公职身份的人员或者受委托从事公务的人员促使私人提出给予财产、利益的提议或者承诺,同样也构成本罪,可见教唆受贿所规定的主体,并不限于非公职人员。
     
      《刑法典》第357条对公职人员的定义是由1990年第86号法律所规定的,公职人员(Nozione del pubblico ufficiale)被界定为履行立法、司法和行政公职的人。事实上,这也是意大利学界颇有争议之处,特别是如何区分履行行政公职人员与从事公共事务的人员,立法者为了能够清晰划定行政公职人员的范围,强调了行政公职人员应是依据公法原则以及履行公共授权行为的人员。其次,行政公职人员还应当是在能够体现出公共行政部门职能特征或者从事具有批准权或证明权的工作,例如,在意大利铁路公司中工作的检票人员或者公证人员。发展至今,意大利法学理论对“公职”作了尽可能广泛的解释,并且还可以将正式获许从事公共服务的公营企业和公司的雇员包括在内。
     
      2.贿赂外国公职人员
     
      意大利《刑法典》第322条-2第1款将主动和被动贿赂欧盟及欧盟成员国的官员规定为“贿赂外国公职人员罪”(Peculato, concussion,induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri delle Corti internazionali o degli organi delle Comunità europee o di assemblee parlamentari internazionali o di organizzazioni internazionali e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri),通过第322条-2第2款参照《刑法典》第321条和第322条而将在国际商业活动方面主动贿赂外国官员和国际公共组织的官员规定为犯罪。
     
      3.贪污与挪用
     
      意大利《刑法典》第314条“贪污”、第316条“利用他人的过错贪污”对贪污罪作出了规定。其中:
     
      (1)第314条贪污罪(Peculato),是意大利司法界中定义为狭义的贪污罪。狭义的贪污是针对罪行所侵害的对象,财产属性所作出的解释。因此,只有非法占有、挪用公共财物才属于狭义的贪污。依据意大利最高法院的司法解释,公共财物的概念不仅包括所有权性质,还包括属于公共机关具有处置权,即司法程序中被扣押的物品。第314条第1款规定,公务员或者受委托从事公共服务的人员,因其职务或者服务的原因占有或者掌握他人的钱款或者动产,将其据为己有的,处3年以上10年以下有期徒刑。
     
      (2)利用他人错误的贪污罪(Peculato mediante profitto dell’errore altrui),第316条规定,公务员或者受托从事公共服务的人员,在行使其职务或者服务时,利用他人的错误,为自己或者第三人非法收受或者保留钱款或者其他利益的,处6个月以上3年以下有期徒刑。
     
      (3)侵占合法扣押物罪(Sottrazione o danneggiamento di cose sottoposte a sequestro disposto nel corso di un procedimento penale o dall’auorità amministrativa)。第334条规定,窃取在刑事诉讼中扣押的或者由行政机关决定扣押的物品,处6个月以上3年以下有期徒刑和51至516欧元罚金;对私营部门内财产的侵占,则一般可以通过刑法第646条(非法侵占 Appropriazione indebita)加以定罪。
     
      4.影响力交易
     
      意大利《刑法典》第346条规定了为“因吹嘘信誉受贿”,被视为是类似于《联合国反腐败公约》中的“影响力交易罪”。《反腐败法》在《刑法典》第346条后增设第346条-2,正式规定为非法影响力交易罪(Traffico di influenze illecite),对非法影响力交易罪的打击,并不是直接针对公职人员的职务行为,而是针对某种“影响”活动,这种活动可以由“任何人”包括非公职人员施加,如私人以及居间人,都可成为本罪的主体,主要其促使主管公职人员实施某一职务行为为目的。例如,某一审判员(包括陪审员)以获得财产性利益为交换条件,针对审理某一案件的其他法官施加不正当影响,要求该法官实施违反其职责义务的行为、不实施某一行为或者迟延其职务行为。
     
      5.资产非法增加
     
      意大利《刑法》并未将资产非法增加行为规定为犯罪,因为这样做与意大利法律制度基本原则不相符合。然而,意大利《刑法》规定,在犯罪人无法对其资产来源作出合理解释时,强制没收其相关资产。意大利还有选任以及对最高级公职人员负有世袭披露财产义务的规定,并对不予披露的行为配置了制裁的规定。
     
      6.私营部门的腐败行为
     
      《反腐败法》在意大利《民法典》原第2635条“因给予或者承诺给予利益后的不忠罪”的基础上做出修正,主要针对公司及其员工、业务合作伙伴提供或者接受直接或者间接的金钱或者其他利益,以获取不公平的商业目的。《反腐败法》禁止直接和间接支付,包括支付给任何公职人员或者私人。修订后的条款对于私营部门腐败行为呈现以下特点:(1)构成私营部门腐败行为须以对公司造成损害为构成要件。(2)法条定位于公司犯罪,相关主体职能是公司内的成员,刑事保护的法益仅限于《民法典》所列举的“公司”,一般不适用于个体企业、基金会、非营利性机构等私营部门,适用范围比较有限。(3)私营部门的腐败不仅构成对私营部门经济利益的侵害,同时也构成对社会公平竞争环境的侵害,故将私人间贿赂确定为告诉才处理的犯罪。
     
      (二)反腐败犯罪法律的最新发展
     
      1.反腐败刑事立法的发展
     
      意大利反腐败立法领域在近年的发展中形成了更加严厉的法律体系,包括:引入新的犯罪构成模式;针对外国、国际组织机构的工作人员腐败犯罪行为;扩大对可扣押和没收财物范围的规定和具体形式,引入法人犯罪的刑事责任模式;调整关于刑法属地管辖的适用范围;将国际法律规范和相应的惩罚转换为国内法律规范。对反腐败法律的改革也呼应了法律发展的趋势——加大刑罚的严厉性,其他的发展变化包括,在刑法典中对罪行作出重新定义,引入新的犯罪形式(如私人之间和影响力交易的贪腐行为,以及其他所有贪污腐败的罪行),重新修订了最为原始的罪行(如贪污行为,还包括给予或者承诺利益的行为,或者纯正的贪污行为或者诱导贪污行为),为使新制定的规范与当前的法律体系相符,意大利立法者在改革中选择了保留将贪污和诱导贪污(不适当地诱惑给予及承诺利益)作为两种罪行分开处理,并对诱导贪污处以更为严厉的刑罚。
     
      2019年通过的第3号法律,扩大了意大利刑法对腐败犯罪的管辖权范围,通过修订意大利《刑法典》第9条和10条,扩大了对腐败犯罪的管辖范围。在涉及腐败犯罪的情形下,意大利公民在意大利境外构成意大利刑法典第320条(受委托从事公共服务人员的受贿)、第321条(对行贿者的处罚)、第346条-2(非法影响力交易)规定的罪行;外国人在意大利境外涉及意大利《刑法典》第317条(索贿)、第318条(因职务行为受贿)、第319条(因违反职责义务的行为受贿)、第319条-2(加重情节)、第319条-3(在司法行为中受贿)、第319条-4(索要不正当利益以实施或承诺给予好处)、第320条(受委托从事公共服务人员的受贿)、第321条(对行贿者的处罚)、第322条(教唆受贿)、第322条-2(欧洲共同体机构的成员、欧洲共同体官员和外国官员贪污、索贿、受贿和教唆上述人员受贿),对于意大利公民和外国人在意大利境外分别构成上述腐败类罪名的情形下,统一删除了经由司法部长或者被害人提出请求才处理的前提条件,扩大了意大利司法机关对腐败类犯罪的管辖权。
     
      2.腐败预防立法的发展
     
      2017年意大利通过专门的举报人保护法案,即,第179号法律。该法案明确规定了对举报非法行为的职员的保护,国家反腐败局或者司法、审计机关或者其他承担预防腐败职能的单位,须确保举报人不能因在工作范围内对腐败行为的举报,而导致工作中受到如处罚、调离岗位、吊销执照等任何负面影响的处理。
     
      2018年12月13日,GRECO(Group of States Corruption)公布的报告显示,意大利在预防腐败的法律体系上已经完成了显著的工作,但仍有需要完善的空间。对于意大利议会而言,其仍然需要针对GRECO发布的意见,在国内采取相应的立法完善与履行措施。
     
      意大利立法者认为,通过法律加强对某一类犯罪的打击,仅依靠实体法律加强刑罚并不足以实现对犯罪的震慑和预防效果,同时,还应通过程序法的干预。立基于此,2019年第3号法律对腐败犯罪法律条款的修订,扩大了公权力机关的刑事调查权力范围,确保刑事调查机关有足够的能力对腐败犯罪进行调查、起诉,彰显政府打击腐败犯罪的决心。
     
      值得关注的是,从预防犯罪的角度而言,意大利刑事法律不仅通过剥夺犯罪人的职业资格,以防止犯罪人再犯,实现一般预防的目的。《意大利刑法》针对贪腐犯罪还设置有专门的特殊预防条款。意大利《刑法典》第32条-3(剥夺与公共行政部门签约的权能)、第32条-4(随处罚而适用剥夺与公共行政部门签约的权能),专门适用于与贪污、腐败相联系的罪名,对在从事企业活动或者在从事该活动中实施了贪腐类犯罪的相关罪名的,将剥夺犯罪人日后与公共行政机关再次签约的权能,将其排除在与公共行政机关继续进行商业活动的名单之外。
     
      剥夺在企业人员涉及贪腐类犯罪与公权力机关签约资格的附属刑罚,最早确立于1996年,经过2000年、2012年及2015年的数次修订,不断扩大了该附属刑罚的适用范围。2019年第3号法律再次扩大了附属刑罚的适用范围,将意大利《刑法典》第314条(贪污),第319条-3(在司法行为中受贿)、第323条(滥用职权)、第346条-2(非法影响力交易)、第452条-14(对垃圾进行非法交易的有组织行为),归入剥夺犯罪人与公权力机关签约权能的范围。改革延续了打击腐败犯罪的一致性特征,扩大适用了与侵犯公权力行使相关的罪名。2019年的改革中明确:在被判刑人被处以不超过2年有期徒刑时,对第32条-3附加刑的期限由原来的不少于1年,不超过3年,提升至5至7年不得与公共行政部门签约,而被处以超过2年有期徒刑的情形下,则是永久剥夺与公共行政部门签约的权能,提供公共服务的情形除外。通过提高附属刑罚适用期限的修订,再次体现了意大利立法者打击腐败犯罪的决心。
     
      (三)关于预防腐败的法律机制
     
      1. 廉政与政务公开措施
     
      战后很长时期内,意大利并未建立财产申报制度,直到1982年7月5日,意大利制定第441号法律,才对反腐败进行专门立法。法律规定:任何当选为意大利议会的议员、当选为地区和省政府的行政官员和被选为大都市市政委员会的成员,都必须在当选后公布自己的经济状况、财产收入和持有股票情况等,公布他们还在担任的其他社会职务或职业,公布各自参加竞选所花的费用。国家机关公务人员财产申报制度的建立,有效防止和遏制他们接受私人企业非法捐助,导致官私勾结、滥用权力的不良后果。
     
      经历了20世纪90年代意大利全国性的反腐“净手运动”后,议会和政府又出台了一系列防止腐败、加强廉政的法律、法令、规章和决议,其中包括颁布实施国家公务员《道德法典》。该法典多达88条,其中包括:国家机关公务人员不准参加任何秘密组织;不准从事其他职业活动;除亲朋所赠价值微薄的礼品外,不准接受任何赠品和赠款,不得已而接受的礼品一律上缴等。
     
      2012年《反腐败法》针对本国公共行政管理领域的腐败现象,强调,行政公开与透明是一项宪法原则,所有公共部门必须严格遵守。公共行政机关应当通过自己的官方网站公布有关行政程序的信息,确保公众能够了解相关业务工作的规则、手续、期限和办事人员,特别是在涉及批准、许可、招标、发放补贴或者救济、人员录用或者晋升等事项时,行政公开和透明的水准必须符合法定要求。“行政公开与透明”还应当表现在经费、财务、支出和收入上,公共行政部门不仅应当在其官方网站上公布自己的预算和决算,还应当公布领导人员和负责政治方针人员的报酬,以及已列入预算的绩效奖金总额和实际发放绩效奖金总额。
     
      2. 公职人员行为准则
     
      公职人员行为准则的根据存在于意大利《宪法》第54条第2款中,该款规定:“所有受托行使公共职责的公民均有义务以守纪律和尊礼仪的方式履行该职责,并在法律规定的情况中作出宣誓”。《反腐败法》第1条第44款制定了最新的行为准则条款,特别根据领导人员所负有的不同职责为其规定了相应的义务,并且严格禁止所有公职人员以任何名义索要或者接受任何与行使其职务或完成相关任务有联系的报酬、礼物或者其他利益,但习惯性礼物除外,只要其价值低廉并且不超过正常礼貌的限度。
     
      此外,《反腐败法》还要求每个公共行政部门均应当采用具体程序制定本部门的行为规范准则,以使政府颁布的行为准则得到必要的补充并且更为具体。政府颁布的行为准则和各公共行政部门制定的、具有补充作用的行为准则,共同构成公职人员行为义务规范,该规范具有法律效力,对它们的违法将导致相应的制裁处分,此种制裁出发也被成为“纪律责任”。
     
      3. 企业合规与反商业贿赂机制
     
      意大利反商业贿赂主要根据2011年231号法规,其中规定:(1)关于诱惑或者给予好处的行为。如果被贿赂人通过自身资源和权力对社会、公共服务或者第三方构成犯罪,可判处3年以上8年以下有期徒刑。对于实施贿赂的人,判处3年以下有期徒刑。(2)关于私人腐败。如果公司管理层的总经理、会计师、核算师、清盘人,向第三方承诺金钱或者其他利益,或者自身受益,违反自身义务,对公司造成损失,根据情节严重,可判处1以上3年以下有期徒刑。(3)对第一条款中腐败犯罪人有领导或者监督义务的人,涉及监管不力,判处6个月以上1年以下有期徒刑。(4)如果上述腐败行为过程涉及上市公司,无论在意大利境内或欧盟国家,判罚加倍。另外,2004年意大利通过第215/04号法律,授权意大利竞争和市场管理局对政府人员商业利益冲突进行调查和处理,以保护正常商业行为不受政府人员干扰。
     
      2014年8月通过的第114号法律,将之前专门负责监督公共合同的机构合并至国家反腐败局,彰显了意大利政府严厉打击腐败的决心。机构合并后,进一步加大了反腐败局的权力范围,也能够更为有效地对公共合同进行监督。
     
      (四)反腐败理念与成绩
     
      2003年12月9日,意大利签署《联合国反腐败公约》,并于2009年10月5日向秘书长交存批准书。因意大利公共行政管理中的腐败现象已经达到难以容忍的程度,腐败对意大利经济复兴和增长造成了严重阻碍,也使得外国投资者对意大利望而却步,腐败对劳动市场的法制造成尤为明显的削弱,严重损害了公平竞争,使得珍贵的资源向少数特权者手中集中,全面降低了向公民提供的公共服务水平。反腐败专项法律的出台就是向全国发出向公共行政部门的腐败现象全面宣战的明确信号。《反腐败法》试图建立起打击腐败现象的“综合治理”模式,它要求对现行法律制度进行深入改造,除刑事手段外,更多地采用非刑事手段。因此,反腐败法引入了各种复合的反腐败措施和手段,同时,对实体法和程序法都进行修订和完善,加强刑事打击的力度。
     
      意大利颁布反腐败专项法律,并不是对国际公约规范的生搬硬套,而是依靠国际公约和国内法律的紧密联系组成打击犯罪的有效网络。对国家本身而言,意大利也能够对这种系统网络有深入的了解和融入,使得刑事政策在国际和国内的核心部分上创建紧密联系的关系并发挥作用。《反腐败法》在立法技术和整体制度上对腐败犯罪作出了创新性规定,体现在预防腐败犯罪方面,可以归纳为:(1)要求各个行政管理机构建立全面的内部反腐败组织制度。(2)在各个行政管理机构内部建立与腐败现象相关的纪律问责制度,对于不制定或者不实际实施反腐败计划的情况也同样实行此种纪律问责。(3)增强行政管理活动的透明性,通过在行政管理机构官方网站上公开有关活动信息,以确保透明度。(4)加强对行政管理部门人员在履行职务中利益冲突情况的防范和制止。(5)对面临较大腐败风险的领导岗位实行法定的轮换制。(6)进一步规范对被判刑人员候选、兼职和当选情况的禁止或限制等问题,为实施反腐败法,意大利政府于2012年12月31日颁布第235号立法性命令,专门就非过失犯罪而被判刑的人不得候选和不得担任选举产生的职务和政府机关职务问题作出明确规定。(7)进一步加强对违法行为举报者的保护。
     
      三、关于反洗钱和资产追缴的法制
     
      (一)反洗钱法制
     
      意大利《刑法典》第648条-2规定了洗钱罪,现行法律并未将自行洗钱定义为犯罪,被认为是履行《联合国反腐败公约》的一个缺陷。意大利将“所有临近犯罪”规定为洗钱的上游犯罪,即任何与洗钱相关的预备行为都纳入洗钱罪名的范畴。在刑事诉讼程序的启动上,对洗钱犯罪的起诉不作任何限制,包括那些在意大利境外实施的洗钱预备行为,只要根据意大利法律构成洗钱犯罪,不同于其他在意大利境外的普通犯罪,经由意大利司法部长提出请求才可进行追诉。
     
      意大利打击洗钱和恐怖融资的工作主要由财经信息办公室(Unità di informazione finanziaria,简称:UIF)负责,该部门成立于2008年1月1日,隶属于意大利央行。UIF 取代了原意大利反洗钱机构UIC(现金管理局)的职能,它的成立参照了FATF(金融行动特别工作组)的两大建议:一是金融情报机构必须拥有独立自主行使职能的权利,必须确保金融情报机构不会受到不适当的影响和干扰;二是金融情报机构为恰当行使职能有权直接或间接使用金融、行政和法律等重要信息。
     
      意大利反洗钱监管机构UIF是一个接受、分析和发布金融信息的全国性法定权威机构,主要职责为关注可疑金融犯罪活动及潜在金融恐怖融资,或是法律要求的打击洗钱和恐怖融资活动。UIF 的组织机构及活动按照意大利银行条例进行,为行使职能 UIF ,可以独立自主地使用意大利央行提供的人力、技术、金融资源以及工具资料。UIF 的主要作用是预防和阻止金融体系中潜在的洗钱、恐怖融资发生,为司法审查机构提供可疑的洗钱、恐怖融资线索。UIF 的组织结构分为三个层级。第一层级为管理层,主要由局长、副局长以及与其平行的专家委员会组成;第二层级由高级职员组成;第三层级分为六个部门,主要由秘书处、管理与制度关系处、国际合作处、数据分析与管理处、可疑交易报告一处和可疑交易报告二处组成。UIF作为意大利预防和打击洗钱、恐怖融资的主要机构,其主要承担六项工作任务:搜集、分析、发布与洗钱、恐怖融资有关的可疑交易报告、建议工作、分析研究资金流动、监管工作、培训工作和处罚工作,其中,搜集、分析、发布与洗钱及恐怖融资有关的可疑交易报告是 UIF 的核心工作。
     
      意大利反洗钱监管涉及的领域、行业十分广泛,包括了金融机构、特定职业群体、审计机构以及其他一些特殊行业。对金融机构的监管主要涉及银行、投资公司、基金公司和非银行金融机构、保险公司、金融产品销售人员等;对特定职业群体的监管主要涉及会计师、公正师、律师、公司信托基金从业人员等;对审计机构的监管涉及会计师事务所、审计人员;对其他特殊行业的监管涉及了信用评级机构、价值评估公司、赌场、网上赌场、房产中介、债券公司、珠宝及贵重金融行业、古董销售商等。
     
      意大利规定金融机构不应设立匿名账户,金融机构在与客户建立业务关系或进行交易时,必须以官方证件或者其他可靠的身份证明为依据。金融机构具有核实和确认客户情况的义务,为满足识别客户身份的要求,金融机构可以采取必要的措施,如核实客户的存在和法律形式,可从客户或政府注册登记处,或从这两方面获得组建公司的证明,包括客户名称、法律形式、地址及负责人等信息。金融机构需要建立一个风险评估系统,对客户、商业关系和商品交易风险进行分级。严格的客户身份识别要求,是意大利金融机构预防和控制洗钱活动的基础。
     
      意大利法律规定:金融、审计等反洗钱监管行业必须认真执行大额或可疑现金登记备案制度,登记内容包括支付日期、支付数额、支付用途及其它背景材料。登记完备后必须在 30 日内整理归档,并且应在交易完成后,保存所有与交易有关的证据至少 10 年。金融机构、审计公司和赌博行业建立客户大额或可疑交易信息电子档案,该档案保存客户身份信息资料、交易记录等信息,这些信息可以随时供有关部门查阅。对商业交易信息的保存有助于再现每笔交易的情况,为发现洗钱、恐怖融资线索保留必要的证据。为提高对异常交易的监测水平,意大利以法律的形式要求金融机构按照统一的管理和技术标准建立计算机数据库(简称 AUI),并致力于通过 AUI 以实现对金融机构反洗钱的在线管理。
     
      意大利对现金的使用做了严格的限制,对现金及现金等价物支付活动实行限额管理,UIF 可对发生洗钱的现金交易活动进行检查,对资金转移情况进行相应的跟踪、监测。意大利禁止超过5000欧元以上的现金或现金等价物支付及存取行为;无论何种理由,不得签发金额超过5000欧元的汇票和支票;无论何种理由,收款人不得收取金额超过5000欧元以上的支票和汇票;在2011年6月30日前,任何人不得持有5000欧元以上的有价证券;任何人在货币兑换所单次兑换货币金额不超过2000欧元以上,如果持有特殊的文件证明材料,兑换货币金额的上限可以提高到5000欧元。
     
      意大利对预付卡、网上支付和移动支付发展所潜在的风险给予充分重视,针对电子货币交易匿名性、交易便捷和监测缺乏的现象,对电子货币服务机构的经营账户资金数量做出限制。意大利规定,对不能反复充值的电子货币支付工具,其账户储存的资金数量最高不能超过150欧元;对能够多次充值的电子货币支付工具,在同一个公历年度,其账户资金交易金额累计不能超过2500欧元,同时通过该账户兑换现金的金额不能超过1000欧元。电子货币服务机构在发现可疑洗钱、恐怖融资交易时,要向反洗钱管理部门及时报送相关信息。
     
      (二)违法所得的冻结、扣押措施
     
      其他国家向意大利提出扣押或没收犯罪资产的请求,由意大利司法部接收并审查,然后转交给法院,由法院裁决是否可以进行扣押或没收。在请求扣押时,外国必须证明财产与犯罪有关,且属于可被扣押的财产。
     
      (三)违法所得的没收与处置
     
      国际司法合作中,意大利收到对违法所得进行没收的请求时,同样由司法部负责对请求决定进行审查,若这一请求是基于外国司法机关采用不同于处罚判决的文书作出时,则依据国际协定进行判断,如果符合国际协定的规定,由意大利司法部长作出承认同意。并由司法部长向所涉及地司法档案办公室所在地的上诉法院检察长或罗马上诉法院检察长,转交相关文书副本、意大利文译本、其他随附资料和所掌握的情况。
     
      1. 违法所得的没收(包括未定罪没收)
     
      意大利是对犯罪资产的没收、返还与分享领域的先驱国家,有着较为丰富的立法与实践经验。意大利将没收犯罪资产作为打击有组织犯罪的一把利剑,早在1982年就颁布了可以执行独立“对物”没收的犯罪资产行政没收程序,并在1994年颁布了第501号法令,规定如果被法院认定为有罪的人无法提供资产合法的证明,且资产价值远超过其合法收入,当局可以对非法资产进行紧急没收。2002年又制定实施了追缴有组织犯罪资产的专门性法律,详细规定了犯罪资产的定义,扣押、没收犯罪资产的条件和程序,并规定可就犯罪资产追缴问题开展国际合作。在其他国家向意大利提出没收请求时,分为两种情况,一是财产持有人被判有罪,请求国需要提供有罪判决,以及财产与犯罪有关的证明;二是财产持有人虽有犯罪嫌疑,但未被判有罪,在这种情况下,需要提供该财产价值远超犯罪嫌疑人合法收入的证明。
     
      2.被追缴资产的返还
     
      犯罪资产的国际合作由内政部刑事警察中央办公室主管,没收的财产折现后上缴到由司法部设立的专门基金账户中,其中一部分作为办案经费拨付司法部和内政部。如果请求国能够证明其对没收资产的权利,可以将财产返还请求国。
     
      3.被没收财产的分享
     
      对于被没收财产的分享处理,意大利承认共同参加的国际公约可以作为提出没收、返还与分享犯罪资产的法律依据。
     
      四、反腐败主管机关
     
      (一)反腐败机构的设置与职责
     
      意大利根据2014年第114号法律成立了新的反腐败机构——国家反腐败局(Autorità Nazionale Anticorruzione)。反腐败局致力于在公共领域预防腐败,在社会领域参与并控制各方面行为的透明度,如在公共合同中,对各方行为的监督,以防止任何公共行政部门可能出现的腐败行为,同时避免因腐败行为对公民及企业造成的负面影响。
     
      意大利反腐败局的职责主要为:(1)批准国家反腐败计划;(2)分析造成腐败的原因和因素,提出能够有助于预防和打击腐败的措施;(3)监督、监控公共行政部门执行反腐败计划和行政透明度规则。这其中就包括监督政府项目的招投标过程。意大利公共项目为腐败高发领域,反腐败局对所有参加公共项目招投标的企业都进行评估,如果判定参加招投标的企业有舞弊嫌疑,并有足够证据,则可以对参加招投标的不良企业进行罚款,从源头抑制腐败发生。
     
      除日常工作外,反腐败局还就一些特殊案件成立特别小组(L’Unità Operative Speciale),特别小组主要由意大利金融警卫队组成,目前在工作中的特别组包括“米兰世博会”组、“卡拉布利亚大区”监督合作组、“地震预报系统改革”组。
     
      (二)腐败案件调查、追诉和审判程序
     
      金融警卫队、国家宪兵和国家警察负有在公共检察部门的监督和指示下就腐败犯罪展开侦查的职责。金融警卫队具有处理经济和金融犯罪的专门权能和技能,包括下设打击公共行政部门腐败行为的专职机关,而国家宪兵和国家警察具有一般的权能。不同执法机关之间相互协调,同时又各自独立,享有调查和侦查犯罪的独立义务,但由公共检察官确定应当由哪一个执法机关展开侦查。
     
      意大利《刑法典》第331条要求公职人员和负有公共服务职责的人必须向公共检察官或向警察举报他们在行使职责时所意识到的刑事犯罪。第361条和第362条还将未举报犯罪定为犯罪。一些国家主管机关,包括金融情报单位和公共合同监督机关也向警察或公共检察官举报了相关案件。意大利反腐败主管机关行使预防和打击腐败行为的若干职责,并且还向公共检察官举报相关案件。虽然意大利《刑事诉讼程序法典》第371条述及对侦查的协调,但并没有就可能同时享有属地管辖权的不同检察官之间的协调作出具体规定。除了刑事诉讼程序法的一般性规定外,具体措施载于关于预防和打击洗钱和为恐怖主义供资的第 231/2007号法令,该法令规定了某些主管机关和实体负有向金融情报单位举报可疑交易的义务。金融情报单位对有关可疑交易的举报进行金融分析,并通过开发向举报主体提供协助的行为模式和指数量变曲线之类相关工具而帮助提高举报主体的认识。为了鼓励举报可能与腐败收益洗钱有关的可疑交易,在公共和私营部门采取了保护举报人和举报实体并建立沟通渠道的相关措施。
     
      (三)预防腐败机构及其职责
     
      2014年成立的国家反腐败局,其职责不仅包括打击腐败犯罪,也包括承担预防腐败的任务。《反腐败法》规定,在负责政治方针的机关一般应在任职的第一线行政领导人员中指定预防腐败的负责人。在地方机构中,预防腐败负责人一般在该机构秘书中指定,除非有理由作出其他安排。
     
      《反腐败法》还规定了两项预防腐败措施:(1)由反腐败局批准的“国家反腐败计划”;(2)各行政管理机构内部的“反腐败三年计划”,由各行政管理机关中负责政治方面的机构根据反腐败负责人的建议,于每年1月31日前拟定,并报送反腐败局。“三年反腐败计划”须包含:(1)确定哪些行政管理活动腐败风险较高,对于经评估被认为腐败风险较高的职位和部门,应当采取两项预防措施:一是实行岗位轮换,尤其是领导人员岗位的轮换;二是组织专门的反腐败培训。各单位的反腐败负责人有责任对上述轮岗和培训的执行情况进行检查和报告。(2)为有关决策的形成、实施和监控设计足以防范腐败风险的机制;(3)为监督反腐败计划实施的反腐败负责人确定相关的报告义务;(4)监察遵守行政程序完成期限的情况;(5)制定进一步的透明义务。
     
      五、反腐败国际合作机制
     
      (一)引渡制度
     
      意大利《刑事诉讼法典》第697条至第722条具体规定了引渡制度。意大利是由司法部作为法律事务部门直接负责对外联络,司法部长收到请求后,再交予有管辖权的检察长进行法律审查,除非司法部长直接认为应拒绝引渡请求。司法部长若没有拒绝引渡,则交给有管辖权的检察长,由检察长开始对引渡请求材料进行法律实质审查,3个月内向上诉法院提交引渡意见书。上诉法院收到检察长提交的审查结果,确定庭审时间后,通知检察长、被请求人及其辩护人、请求国代理人到庭,最终作出是否同意引渡的判决。实际上,对引渡的审查,意大利还有一个对被请求人权利保障的程序,在本案当中并没有出现,那就是若被请求人对上诉法院引渡的判决不服,有权向意大利最高法院提出上诉,最高法院的审查包括对引渡材料再次进行实质性审查,作出支持或反对上诉请求决定。
     
      检察机关和法院作为司法机构负责对引渡请求材料进行法律实质审查。经过检察长的法律实质审查以及法院作出的判决后,再次交由意大利司法部长代表意大利政府最终作出是否引渡的决定,即意大利司法部长仍有权力改变上诉法院或是最高法院的引渡结果,即一票否决权。
     
      (二)非法移民遣返程序
     
      近年来,大量移民取道地中海进入意大利。2016年抵达意大利的移民高达18.1万人,比2015年增长17.9%。2017年前3个月登陆意大利的移民人数约为24万,比2016年同期增长近30%。2016年,移民共向意当局递交超过12.3万份庇护申请,比2015年增长47%。据意内政部统计,这些申请中已有5.4万份被驳回。申请庇护的案件也给当地民事法庭带来沉重负担,案件后续上诉程序更可能拖延数年。
     
      面对意大利国内由于移民不断所引发的种种社会问题,意大利众议院在2017年4月以240票支持,176票反对,12票弃权通过了一项旨在进一步加强对意境内外来移民管理的法案。该法案的主要内容包括加快移民申请庇护的处理程序、削减庇护案件的上诉数量并加快对非法移民的遣返等。法案中计划设置26个专门机构。这些机构主要负责处理的情况包括,欧盟国家公民在意大利得不到合法居留权;以公共安全为目的,欧盟公民被驱逐出境后而发起上诉;受理难民庇护权;延期或取消以人道主义为动机的居留;驳回以家庭团聚名义申请居留;证实移民无国籍或拥有意大利国籍的身份。
     
      新法案规定,移民庇护申请被驳回后的上诉机会由之前的两次减少到一次,并且上诉要求必须在申请被驳回后一个月内提出。为确定是否接受避难申请,法官将无需再举行听证会。法官只需在当地委员会在场的情况下,通过视频对避难申请人进行视频询问即可。根据新法案,意全境各大区将增设新的永久性遣返中心。新的遣返中心将建于各地交通枢纽附近,每个中心至多安置100至150人,总共能够容纳1600名等待遣返的移民。新法案出台后,意大利内政部将在未来两年内新招募250名专业人士进入庇护申请委员会工作,14家法院也将增设26个机构专门负责移民工作。
     
      作为欧盟成员国,意大利主要遵循欧盟指令对待非法移民问题,根据《阿姆斯特丹条约》,欧洲理事会有权决定对非法移民采取措施,包括对其进行遣返。欧洲议会和欧盟理事会在2008年颁布了《成员国遣返非法滞留的第三国公民的共同标准与程序指令》,为欧盟成员国制定各自的遣返制度划定了最低标准。该指令第8条授权成员国可以采取一切必要措施执行对上述人员的遣返决定(return decision),包括在必要时采取强制措施。同时,该指令规定了比较详细的遣返程序,用以尽可能地体现程序正义。遣返的相关程序可以归纳为3个步骤:(1)限期离境,对不具有庇护或难民地位的非法居留者做出遣返决定之后,给予7天至30天的自动离境期限;(2)遣返令和入境禁令,如果在限期内没有离境,成员国国内职能机构将签发遣返令,伴随遣返令,还向其签发期限不超过5年的入境禁令;(3)限制人身自由的监管措施,如果司法机构在签发遣返令时有确凿的理由相信被遣返者可能藏匿起来,有关机构有权对该人员予以监管,指令规定最长的监管期为6个月,在一定情况下,可以再延长12个月,即最长监管期为18个月。
     
      (三)国际刑事司法协助制度
     
      刑事司法协助作为专章规定于意大利《刑事诉讼法典》第十一章,其调整范围除包括协助调查取证、提供证人证言、移送在押人员作证等传统刑事司法协助内容外,还包括引渡、被判刑人移管、承认和执行外国法院判决。意大利只有在有条约的情况下才对被判刑人进行移管,主要依据《欧盟被判刑人移管公约》及其附加议定书和双边条约的规定开展。
     
      (四)司法协助的联系机关及方式
     
      司法部是意大利刑事司法协助唯一的中央机关,负责提出和接收刑事司法协助请求,并对请求进行审查,不承办刑事司法协助请求的具体协助。外来司法协助请求首先递交司法部进行审查,然后由司法部转交最高法院进一步审查执行。在与国家司法主权最密切相关的引渡案件中,司法部长审查后认为可以引渡的,转交最高法院审查执行;认为不应引渡的,直接拒绝。最高法院审查认为应当引渡的,交司法部长决定执行,司法部长认为不应当引渡时,可以否决最高法院的决定。但是最高法院审查不同意引渡的,司法部长无权否决最高法院决定。
     
      意大利的司法部负责审查并向外提出刑事司法协助请求。司法部对刑事司法协助请求的审查主要是通过对主管机关所提请求及其文书的书面审查,包括审查请求书是否符合规范,所附材料是否符合法律,是否完备等。由于翻译质量也是影响司法协助请求能否顺利执行的重要因素之一,司法部通过协议翻译公司为主管机关提供翻译服务。司法部同时负责接收由外国提出的刑事司法协助请求。接到外国请求后,司法部根据条约和国内法对请求进行审查,审查内容主要集中在请求是否涉及军事、政治犯罪,是否符合双重犯罪原则,是否存在与本国诉讼程序相冲突的情况,请求书所附材料是否完备等等。然后司法部会根据请求内容对请求进行分类,并决定送交哪个主管机关进行执行,如果请求执行涉及两个或两个以上的主管机关,司法部会把请求书同时转交两家机关,并进行协调,在实践中,需要协调和合作的案子并不是很多,但进行的都很顺利。
     
      (五)与国际机构的合作及其立场
     
      全球化背景下,意大利十分重视开展与国际组织合作打击腐败犯罪的行动。首先,作为欧盟成员国,意大利积极遵循欧盟的反腐败行动,欧盟负责内务事务的新闻发言人米利卡·彼得罗维奇称,欧盟自2014年出台第一份反腐败报告,目标就是要支持成员国打击预防腐败。“虽然欧委会没有直接干预国内腐败的权力,但欧盟定期与会员国、第三方代表等举行会议,交流经验探讨打击措施。” 欧盟建议意大利政府加强国内反腐机构的监控力度,执行公职人员财产公开、地方公共支出明细透明、提高政府采购透明度等。欧委会还建议意大利继续加强建设诚信制度,并通过责制工具约束提升获选官员道德守则。同时,还应加快制定法制框架确保政党经费透明化,并且就目前限制制度规约缺陷立即加以法定措施解决。其次,意大利政府依靠反腐败局的专业力量,与国际组织保持积极的合作关系,如2015年米兰世博会期间,意大利国家反腐败局就与OECD签署了一份备忘录,为保证世博会工程的透明、公平和有效开展,打击贿赂、腐败行为。双方的合作方式包括分享打击腐败犯罪的方法,互换信息,监督与世博会相关的重大诉讼以及其他一些相关合作项目。

    【作者简介】
    杨超,G20反腐败追逃追赃研究中心助理研究员,北京师范大学刑事法律科学研究院讲师。

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