依托学校资源的小学“弹性放学”:国外经验与中国选择
2020/4/2 12:35:41  点击率[835]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政管理法
    【出处】兰州学刊2020年第2期
    【写作时间】2017年
    【中文摘要】为解决小学生放学时间早于家长下班时间的难题,发达国家将课后托管纳入公共教育服务体系,通过弹性放学和社区学习中心等为儿童提供安全的环境,维护教育公平和完善社会保障体系。就我国而言,为纾解社会压力,有必要将课后教育纳入公共服务体系,推广弹性放学涵盖范围,提升课后服务能力;明确义务教育和课后时间的边界,权利责任划分清楚,合理利用学校设施场地;充分赋予学校自主权,校方与社区、公益组织、志愿机构及家长在课后的弹性时间内进行联合托管,建构共同治理的看护和娱乐场所,为新时代营造健康有序的教育环境。
    【中文关键字】弹性离校;课后托管;放学后计划;社区教育;课外教育
    【全文】

      教育是国家发展的根本,基础要夯实在磐石而非流沙之上。教育的初衷在于爱心的延续和知识的传递,这本应是无缝对接的整体系统,促成学校教育、家庭教育、社会教育等有序衔接。与之相悖的是,承接义务教育职能的小学放学时间普遍为三点至四点,与家长上班时间冲突,和家庭教育脱节,此类问题概述为“三点半难题”、“四点钟难题”等(以下统称三点半难题)。毫不夸张地说,三点半难题关涉到近亿小学生和数千万家庭的福祉,但在学界和实践界却得不到应有的重视,从而在理论与实践之间形成了难以逾越的鸿沟。当前我国面临城乡二元鸿沟、少子化和老龄化并存等难题,可借鉴美、澳、日、韩等国在弹性放学和放学后看护的经验,通过施行弹性放学制度和建立社区学习中心,利于解决儿童看护问题和维护社会公义,对人口结构永续和民族复兴也有裨益,这正是引领和服务未来的可为之处。
     
      一、小学“三点半难题”的成因
     
      小学生放学后的看护问题是一个世界性难题,虽在媒体和家长层面的呼吁甚多,但理论研究却较少,这正是本文试图努力的方向。小学生放学过早,普通家庭通过课外培训班、托管班等形式解决问题,无形中加重了人力和财务负担;贫困家庭只能让孩子自我照顾,或放任孩子在街头玩耍,导致风险系数增加,也加剧了教育鸿沟。父母儿女是家庭结构的基础,“如果不更迅速和更大地减少教育的不平等,它将成为整个社会和经济进步的一种日益严重的障碍因素,并成为很多国家政治动乱的原因。”[①]教育不平衡和不平等,杂糅人口老龄化与儿童数量骤减的现实,甚至影响人类繁衍和永续发展,可见三点半难题不容回避。
     
      1.工业化吸纳大量人口,女性普遍独立就业
     
      在日出而作、日落而息的农耕时代,全民教育尚未普及,家境优渥的孩童一般在村小或私塾就近入学,家长并未面临接送孩子难题。工业化初期尚面临温饱问题,企业雇用童工并不罕见,受教育权也未引起太多关注。随着工业化的加速,大量人口从农业生产中释放出来,被吸纳到工业企业和社会服务行业,这使得人口集聚成为可能,失业情况成为衡量经济发展水平的指标之一。工业化打破了男性的垄断地位,工作中更多比拼的是智力而非体力,男女工作的差异愈来愈小,促进了男女平等;工业发展也促进了教育标准化,义务教育逐渐普及,原本富裕家庭才能享有的教育权逐渐推广开来,儿童受教育成为必须。当减负成为一种潮流,儿童放学时间早于家长下班时间,父母在照顾子女与正常工作之间难以取舍;在无人照顾或自行回家的情况下,儿童遭遇校园霸凌抑或沾染恶习的可能性陡然增加,等到发现时往往为时已晚,这些都成为困扰各国家长的难题。
     
      一国进入工业化和步入文明社会后,女性普遍踏上了工作岗位。美国“1955年时约有38%的学龄儿童的母亲拥有社会工作,到2004年时这一比例已经增长至78%”[②]。我国 “2000年15—60岁全国城乡合计女性人口的就业率为75.6%”[③],日益上升的妇女全职工作,照顾子女的责任只能均摊,而放学时间过早让夫妻难以兼顾工作,有母亲为照顾子女不得不重返家庭成为主妇,这成为家庭矛盾的隐患。弹性放学并非单一措施,还涉及家庭的生育意愿等系列问题,若不能解决课后托管问题,人口老龄化将进一步加剧。虽然中外教育理念有所差异,但对于学龄儿童弹性放学的诉求别无二致;若无弹性放学机制,家长难以安心工作,哪怕有十分之一的家庭受此羁绊,都可能对社会稳定造成一定的影响。
     
      2.城市化打破原有结构,核心家庭日益增多
     
      城市化不仅影响城市环境,对农村产业结构也造成了冲击。斯蒂格利茨认为,21世纪影响世界进程和改变世界面貌的是美国高科技产业的发展和中国的城市化进程。“技术进步造成家庭人口空间距离拉大的可能性。”[④]改革开放后我国城市化进程加快,人口迅速向城市聚集,社会快速转型,对城市影响不言而喻;洗脚上田和进城打工的农民越来越多,以往支撑家族聚居的农业基础已经日渐消解,互惠互助型家族荡然无存,三代同堂(村)的情况越来越少。城市化伴随着家庭的微型化,全国人口普查的数据表明,平均家庭规模一降再降,从1982年的4.43 人,降至 2011年的3.10人。城市父母受制于三点半难题,不得不召唤祖辈到陌生城市隔代照顾,科技进步拉开的距离由于孙辈而重新聚拢,家庭关系处理趋向复杂化。村学随着乡村空心化而日渐瓦解,儿童只能跋涉几十里集中入学或转到城市上学,唯有依靠祖辈看护或放在寄宿学校,这也让留守儿童问题变得愈加繁杂。原有平衡被打破,又没有及时填补空白,不利于亲情维护和家庭和谐。
     
      当前核心家庭居于主导地位,家庭结构变迁对教育提出了新的要求。现代家庭通常是夫妇及未成年子女组成的核心家庭,当前子女教育一般依赖父母共同担当。美国2001年有超过2800万学龄儿童的父母双方都在工作[⑤],约占到学龄儿童的一半;自我看护的状态比比皆是,“2009 年美国仍然有26%的学龄儿童在放学后无人照管”[⑥]。我国情况也不容乐观,调查发现,广州双职工父母下班时间一般为下午五点至六点,不计通勤时间,至少有 75%的母亲和79%的父亲不能在下班后接到孩子[⑦],意味着至少有54%的双职工父母完全无法接送孩子,这样的数据是触目惊心的。育儿困难是家庭少生育或不生育的一个重要原因,因而若不能解决小学课外托管问题,还关涉到人口的可持续发展。
     
      3.教育体系分工过细,区域教育发展不均衡
     
      《学记》有言,“实教必有正业,退息必有居学”,意指上课时间与课外时间要统筹得当,这与学生全面发展规律契合。教育原本是一个不可分割的体系,分工合作理论却将其切割的支离破碎。公共教育不断普及,学校教育与家庭教育、社会教育却被割裂开来;义务教育阶段和上课时间有政府引导和监督,课后托管则由于涉及部门众多而监管缺位。家长群体希望学校将课后服务承担起来,公立学校和在职教师却有所顾虑。广州抽样调查显示,“仅有30%多的教师和社区负责人表示愿意参加课后托管,究其原因,70%多的教师和社区群体的反对原因分别是精力不足、管理责任大和没有足够的人力、场所”[⑧]。依托社区教育也不现实,义务教育和终身教育资源难以整合,社区教育大多是为老年人服务的,为青少年课外服务的几近于无,以浦东社区教育为例,大多是老年大学、邻里关系、亲子课程等,涉及青少年的寥寥无几。
     
      教育对区域经济发展的推动作用不言而喻,教育资源分配对乡村地区显然不利。“美国农村教育的发展滞后于城市, 巨大的区域与种族差距依然存在。”[⑨]为促进公平,美国出台《不让一个孩子掉队》法案,要求“联邦政府的资金投放在能有效促进义务教育质量上,提高处境不利学生的学习成绩”。我国教育的城乡差距、发达与偏远地区的差距、甚至一个城市中的差距也相当明显。发达地区和城市区域有足够财力支付课后托管资金,对弹性放学也较为积极。例如,“2015—2016 年的两年间,广州市教育局已累计为学校托管支出近 2000万元”[⑩]。财政收入捉襟见肘的欠发达地区,在课后托管方面显然力不从心。再则,义务教育的属地化管理导致6000多万留守儿童难以自由向城市流转,只能隔代看管或自我照看,甚至与辍学率和犯罪率也有关联;乡村课后托管常流于形式,“社区和学校针对留守儿童合作搞学习辅导站和校外辅导站,仅在假期偶尔搞活动或用作电视宣传”[11],乡村儿童托管处于窘境,农村实施弹性放学更为艰难。
     
      4.对政策延续及特殊情况预估不足
     
      任何政策的执行都是双刃剑,要合理预测执行效果。教育部门多次发布减负政策,符合国际潮流和教育规律。公立小学基本退出补课市场,却也造成学校资源放学后闲置,而各种营利性质的托管机构则竞相争抢市场蛋糕。然而,由于监管缺位,托管机构资质不够或水平欠佳的问题较为突出。例如,教育部有关领导在2018年8月23日举行的新闻发布会上就指出,在已摸排38.2万家培训机构中,发现问题的有25.9万家,不仅如此,我国公益性质的托管机构数量严重不足,远远不能满足众多家庭的需要。实际上,在减负前是政府起到主导作用,学校放学和家长下班时间并不矛盾,少年宫等还能起到素质补充作用。教育市场化以后,少年宫和博物馆等要维持收支平衡,基本已经让位给营利性质的托管机构,国家主导和民间资本呈现此消彼长的态势,有政策缺位之嫌。为了避免儿童自我照顾,家长不得不将孩子委托长辈看护或交给托管机构,又可能遭遇各种不合格托管机构的欺诈,给家庭带来经济负担和心理困扰。
     
      三点半难题对单亲家庭、残障家庭等而言更为艰辛。美国“从1950到1998年,单身母亲家庭占家庭总数的比例从9%上升到18%,约有一半的母亲和孩子在一生中总有一段时间经历过单亲家庭”[12]。我国单亲家庭并无确切数据,据《中国家庭发展报告2014》所言,我国“单亲家庭2010年为2396万户,70%为单亲母亲家庭”。从纪实案例来说,《恩赐妙手》的原型——传奇神经外科医生本·卡森的单身母亲职业是佣人,若没有宗教机构和公益组织介入和激励,后来的成功显然遥不可及;《自闭历程》的原型——动物学家坦普·葛兰汀的成长经历,孤独症儿童若只能依靠个体照料而无社会介入,整个家庭的生活将陷入深渊。李克强总理在2018年5月30日召开的国务院常务会议上说,“年幼残疾对于孩子本人和家庭都是巨大的打击,及时向他们提供医疗康复救助是政府责无旁贷的责任”,建立健康儿童的弹性放学制度和针对残疾儿童的康复救助制度也是一种路径指向。既然三点半难题在全球普遍存在,不妨汲取发达国家经验,或可对我国解决问题有益处。
     
      二、弹性放学的他山之石:发达国家的实践探索
     
      美国教育学家杜威认为,“学校即社会,教育即生活”。小学生课外教育是正规课堂之外的重要补充,安排合理、健康向上的课后服务对儿童成长大有帮助。“发达国家普遍将托管服务作为政府的重要公共服务,但也不是大包大揽,一般由政府主导,采取财政承担大头、家长承担小头的分担方式”[13],其中有对低收入或单亲家庭的免费托管,对移民家庭的鼓励融入;有援引社区工作人员和志愿者介入,还有其他种种鼓励措施。每个国家乃至地区的策略都不尽相同,并无固定模式可言,故选取英美主流文化且国土面积较大的美国、澳大利亚,以及与中国同处东亚文化圈且面临少子化趋势加剧的日韩作为例证,意图为中国提供有益经验。
     
      1.美国学后托管的探索
     
      20世纪60年代以来,美国女权主义勃兴,越来越多的女性走出家门工作,父母忙于工作而无暇陪伴孩子,尤其小学放学时间过早,学龄儿童看护问题凸显。“1994年,美国国会批准实施21世纪社区学习中心计划,要求学校向社区开放,以努力为中小学学生提供一处放学后的安全学习场所”[14];2002 年,《不让一个孩子掉队》儿童学后托管保护法案的实施,将托管教育正式纳入到美国公共服务体系内,优先批准有优势资源的学校以及一个公益合作机构成为社区学习中心,立项后经过三年或五年资助培育;服务对象也不仅限于青少年,也提供社区内成年人的继续教育,社区学习中心得以蓬勃发展。“美国放学后计划资金来源是政府拨款、社会捐赠和学生家长交费,经费中的 76% 来自参与的学生家庭;在参与放学后计划的低收入家庭中,1/4 的家庭免交费用”[15]。
     
      从发展规模来讲,“2012年依托学校、社区等资源成立的社区学习中心可向1700万名青少年提供服务,为青少年提供课前课后及假期的学业支持以及其他丰富的活动机会,尤其是对于贫困区域和未达标学校的学生”[16]。从吸引力而言,2014 年,有 1020 万(18%)的学龄儿童参与到放学后计划中,还有 1940万(41%)的家长希望孩子参加到放学后计划中[17]。可见,美国课后托管的提供单位主要是公立学校和非营利组织,体现出公益性特征;我国的课后托管机构“只有一小部分是由公立学校、社区或者像少年宫、青少年活动中心这些国家财政拨付支持运转的单位组织的”。中美儿童托管教育的比较分析,主要提供方是良莠不齐和缺乏监管的营利性托管机构,这有将公共服务推向市场和不作为之嫌,可见我国在此方面仍有提升之处。
     
      2.澳大利亚课外看护的探索
     
      澳大利亚课后托管起初主要依托学校或教会等服务机构,后来由于“挂钥匙儿童”无人看管而引发社会问题,儿童权益受到重视,引起政府部门重视,先后由社会安全部、儿童教育与保育部投入和管理,主要通过补贴资助、专项计划等方式进行。1993年,澳大利亚政府将“全年看护”模式引入儿童课外看护,致力于提升服务质量,效果十分显著。“5-11岁小学生接受正规校外看护教育机构服务的人数,1996、1999、2002、2005、2008年分别为107万、154万、167万、225万和233万,分别为该年龄段学生总人数的5.91%、8.28%、8.99%、12.06%、12.45%”[18]。
     
      澳大利亚课后托管“以儿童住所就近为原则,而不以靠近所就读学校为首选”[19]。课后托管之所以主要依托学校和社区,是因为学校有无可比拟的场地和资源。不过,虽然有的学校鼎力支持课后托管,认为与正规课程相互补充,但也有学校心存戒备,要求政府协调和签署设备使用协议。从资金投入看,“联邦政府主要提供建立服务机构的资金,运行资金由联邦政府、州政府和区域行政部门共同承担;政府对低收入家庭实行特殊照顾,为其提供政府基金”[20]。解决低收入家庭的后顾之忧,其他支出则由家长和其他机构自筹。
     
      3.日本课后托管的特质
     
      日本课后托管的发展也与女性大量进入职场相关,出现孩子上小学和母亲辞职二选一的窘境。为解决困难,文部科学省负责的放学后儿童教室(侧重科技文化素养培育,面向所有小学生)和厚生劳动省负责的放学后俱乐部(侧重看护保育,面向10岁以下、家长工作等原因无法照顾的儿童)提供课后托管服务。日本政府深知资源整合的重要性,上述部门在2007年联合出台了《放学后儿童计划》,要求“各级地方政府在教育委员会的主导下,协同各福利部门,原则上所有小学校区的放学后儿童教室与放学后儿童俱乐部一体化管理,给儿童们在放学后或休息日营造一个既可以学习又可以游戏的、安全健康的场所”[21]。充分利用放学后空闲教室和操场等,政府规定课后托管临时使用学校设施不涉及财产处理和手续办理,为放学后教室使用创造便利。
     
      日本《儿童福祉法》《社会福祉法》《教育基本法》《社会教育法》等法律规定了各级政府、学校和社区等在课后托管的义务,确保儿童在课后的学习场所和活动空间。从经费来源而言,国家、都道府县和市町村各司其职,大约各出经费的三分之一,各级教育部门统一协调处理;各级政府不断扩大支持力度,“放学后儿童计划在全国范围内得到了良好的开展,无论是在东京、大阪等中心城市,还是在偏远的町村,均履行着支持和提升区域教育力的职责”[22]。开放时间也延长到19点,通过弹性时间来解决双职工家长的后顾之忧。日本课后托管并非无懈可击,两个政府机构共同负责,目标和资助重点有所差异,自然会形成一些内耗和纠葛。再则,相对偏远地区由于资源条件所限等原因,参与度和效果无法与发达城市相比,这也正是我国城市托管和乡村托管资源均衡所要注意规避的问题。
     
      4.韩国课后服务的经验
     
      韩国通过“小学托管教室”和“放学后学校”双管齐下,解决儿童课后无人照看和课后补习给家庭经济压力的困境。小学托管教室从2004年开始逐步推广,也经历过保健福祉部、女性家庭部、教育部分别负责多个项目的零散局面;2013年起由“教育部负责一体化管理,联动各政府机关运营的地区托管、看护服务,防止托管服务的重复和减少死角地带;构筑学校和托管机关的合作机制,为所有小学生提高效、安全的小学课外托管服务”[23]。政府主导运营下午至晚间的托管服务,与学校和公益单位联结合作,在经费方面予以保障,实现全部小学提供托管服务;逐渐扩大托管教室的覆盖范围,从低薪家庭、单亲家庭、双职工家庭到全面覆盖。经过测算,11万多间托管教室,每间服务约20人,覆盖20余万人,基本涵盖所有家庭,主要是以陪伴看护为主的托管服务。
     
      和中国升学等压力类似,韩国家庭普遍选择补习班和缴纳昂贵的补习费,“为抑制私立民间教育辅导机构的泛滥,保障低收入家庭儿童的权利,构筑韩国社会公平教育体系”[24],韩国政府从2006年起推动放学后学校(即课后在校的教育活动),通过这种教育福利政策弥合不同阶层和地区的教育鸿沟,从而建构起了以学校为中心、多元化发展的社区教育体系。在教学内容上,主要以补习课程为主,经费采取家长和财政共同负担的形式;在管理方式上,“放学后学校在学校运营委员会的管理下,在校长的领导下自主运营”[25]。此外,韩国政府在2010年还实行了公务员弹性工作制,韩国的教育部亦身体力行,允许有年幼子女的员工可10点上班的错时工作制。
     
      三、依托学校场地的课后托管:我国小学“弹性放学”的理性选择
     
      发达国家普遍将课后托管纳入公共服务体系,依托学校场地或社区资源实施弹性放学,援引公益组织和志愿服务体系解决困境。考虑到我国社区发展并不完善,公益性组织发展也不健全,因而当下主要还是要依托学校实施弹性放学制度。目前可行之路还是立法保障和政府主导,学校落实弹性放学,援引合作机构利用学校设施成为服务提供主体;今后逐步拓展社区资源、志愿服务体系,为小学生提供更多安全可靠的课后服务场所。
     
      1.纳入公共服务体系,推进区域间教育均衡
     
      基于整体角度,小学生课后托管应当属于教育公共服务的范畴,政府的介入实属必然。课后时间固然不在义务教育体系范围内,但这并不能意味着可以撒手不管,毕竟要统筹考虑家长下班时间、社会基本需要和学生健康成长。教育部2017年出台了《做好中小学生课后服务工作的指导意见》,其中对弹性放学做出规定,但由于缺乏刚性约束而未能在全国层面施行。当前课后服务体系整合不佳,未实现全国一盘棋,对各地也缺乏统一制约;弹性放学实施情况更多地靠各地自觉,还要酌情考虑当地财力情况,效果自然大打折扣。因此,要借鉴西方国家将课后托管纳入公共服务体系的做法,实施弹性放学制度和建立看护场所。这并非延长课时或鼓励学校收费,而是严格划分时间节点,上课期间学校自然应承担义务,但课后的弹性时间并非义务教育范畴,可以援引其他机构共同负责。因此,国家要通过宏观立法予以规范,各级政府制定政策和组织实施,制定《放学后儿童计划》,立项资助成立依托学校场地的社区学习中心,这是为民众福祉考虑的长久之策。
     
      政府在推进区域和城乡教育公平方面责无旁贷。十九大报告指出,“推动城乡义务教育一体化发展,高度重视农村义务教育,办好学前教育、特殊教育和网络教育,普及高中阶段教育,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。全国一盘棋,均衡发展是应有之意;学校教育是根本之需,校外培训只能是补充,否则会导致主次颠倒。以区域内平衡发展举例,北京在试点的基础上,宣布拟配备覆盖全市的校内托管班,依托公立学校场地和设施资源,时间基本延长到傍晚五点半左右。若果真能切实推行下去,在以往一周三天课外活动计划的基础上推进了一大步,域内城乡课后托管问题将基本解决。进而言之,北京的惠民政策只会惠及一地,其他省区的弹性放学实施水平差异明显。建立全国层面的弹性离校制度成为必需,在农村施行弹性放学也至关重要。各地要广泛集聚资源和财力,以人为本地解决城乡课后托管问题,统筹学校、社区、家庭、非营利组织的资源施行弹性放学,促进城乡教育均衡和解决乡村空心化。
     
      2.明确责任主体,赢得认同和争取资金
     
      推行一项公共服务,欲要参与方全身心投入,必须做到权责分明,避免让相关单位承担额外风险。“欧盟将课后托管界定为义务教育范围外,认为课后托管开始于上学结束,结束于家长接走儿童,期间包括对身体的照顾、社会化活动、玩耍及教育活动。”[26]我国可倡导建立公立学校为依托的社区教育中心(项目),委员会成员为学校、教育部门、家庭、志愿者和非政府组织。正规课程结束后的弹性时间并非义务,而是一种公共服务;学校只是提供公益性场地的一方,管理主体由公益性组织承担,自然责任也均摊;要破除认为地点位于校内就勒令学校承担责任的误区,学校在课后免于承担额外的道义负担。实际上,欧洲国家大多将课后托管视为责任,以各种补贴的形式补助校方和公益机构的付出。各级政府可根据财力拨款(尤其针对低收入家庭)购买部分服务,社区和学校筹集基本运营费用,大部分款项仍由受益者来出;安全问题则明确标准和切实保障,一旦出现问题共同承担。
     
      教育意在营造平等、信实的氛围,如此重担不能独压在学校身上。学校并非课后服务的唯一主体,可建构学校、社区、家庭等共同参与的合作平台,筹建规模适度、满足需求的社区学习中心。进而言之,弹性放学要赢得学校的理解和认同,赋权学校自主管理和寻找合作伙伴;通过退税等方式鼓励企业奉献,建构平台帮助社区和公益机构参与;鼓励教师、家长及志愿者等参与课后服务。资金来源方面,可以通过政府拨款、个人捐赠、受益者收费等多种途径进行;当然,政府投资的作用显而易见,如“美国政府在财政上每年投入不少于 200 亿美元用于支持放学后托管事业”[27]。从北京公布的方案来看,显然有政府补贴的意味,这也可能是家长最欢迎的方略;收入捉襟见肘的贫困地区则勉为其难,此时就应争取上级财政转移支付,或争取社会捐赠及以成本价向参与家庭征收象征性费用。
     
      3.建构学校与社区等伙伴关系,资源共享利用
     
      公立小学主办方往往是地方政府,不可避免的与所在社区产生联系。缘于中国社会服务体系并不完善,社区教育系统严重落后,无法与美国等发达国家的社区教育相提并论,故只能以学校为依托试行弹性放学制度,学校提供场地和部分师资维持基本运营,待时机成熟后再逐步拓展至社区。从课后托管的场地来说,位于公立学校亦在情理之中,学校不能校门一关,教室和设施资源据为己有,这原本也是公共资源。美国有73%的放学后计划坐落于公立学校之内[28],英国有将近一半的课后托管机构设立在公立学校内[29]。从身份来讲,学校只是提供场地资源和工作人员的服务方之一。这要求小学能立足社区,与社区建立更为紧密的合作关系,城乡小学都要因地制宜,联合社区、图书馆(室)、家庭等,尽力为小学生弹性放学提供安全舒适的环境。
     
      学校要与各方紧密结合,协力建构资源共享的治理体系。“各州各自为政是澳大利亚的基础教育水平参差不齐的原因之一”[30]。为避免重蹈覆辙,我国要建立国务院督导、教育部统筹的部际协调委员会,地方由各地教育部门牵头,协同民政、人力资源社会保障、市场监管等部门,各方各司其职,营造健康有序环境。从资源统筹角度而言,打破条块窠臼是必要的。公立学校作为掌握资源的一方,倘若拒不提供资源如何处理?政府要彰显作用,促成学校将闲置教室提供给社区等公益组织,建立放学后教室或看护娱乐性质的儿童俱乐部,最大限度的利用公共资源。我国社区和学校资源共享的例子有:成都市课后托管场所仍在学校,“学校教育退场、社区教育进场”[31],下午放学后学生不必转换场地,由社区学院入校组织课后活动,学校教师的身份则转变成志愿者,如此弹性放学的境况各方都获益。
     
      4.建构托管基干队伍,合理评价考核体系。
     
      合理的法律框架和政策体系,才能使弹性放学制度久久为功。弹性放学并不能仅靠政府的政策支持、学校的热心维护和教师的仁爱之心,而要建构起基本服务队伍,正所谓输血变造血。美国放学后计划工作人员近3/4有学士及硕士学位、相关工作经验丰富,“约80%是有偿的,其余为志愿者。工作人员主要由在职教师(36%)、在校大学生(12%)和社区工作者(25%)构成,也有部分家长参与其中”[32]。我国弹性放学也要建构服务体系和招募常驻工作人员维持基本运营,鼓励有特长、有爱心的志愿者或退休教师参与;招募志愿者要有资质要求,譬如学历较高、有工作经验、能提供心理咨询、音体美、急救等特长等,为弹性放学贡献力量。
     
      国务院2018年出台《关于规范校外培训机构发展的意见》,其中对课后服务和弹性放学做出规定,要求“强化中小学校在课后服务中的主渠道作用,普遍建立弹性离校制度”。我国课后托管体系当前主要由营利机构承担,这并非长久之计,需要确立公立学校在课后服务的主要地位。其中,学校教师是关键一环,可以绩效倾斜或考核激励等形式鼓励教师参与,提升教师参加课后托管的薪酬,不宜通过道德施压让教师无私奉献。在纳入公共服务体系之后,建立相对客观的弹性放学评价体系,通过量化考核立项时间、完成进度、小学生参加后的表现情况等,评价弹性放学的效果,以此作为经费拨款的依据;基础设施升级改造,硬件配备完备,确保课后服务安全;课程设置合理,提高小学生的知识获取能力和体育技能和鉴赏水平;进行资质认定、人员管理有序、资源调度有力、师生比合理,要善于运用大数据和进行信息分析管理,为弹性放学的平稳运行提供保障。
     
      四、结语
     
      弹性放学并非空中楼阁,而是建构在现实民意基础之上,需要各方协同配合方能奏效。各国政府通过立法保障、项目支持等将课后教育纳入公共服务体系,明确监管主体、规范课后托管市场、建构合作体系等解决问题,受到家长的普遍欢迎。美国课后托管主要依托学校进行,将责任分摊在政府、公益组织、学校等身上;英国则充分利用社区资源,“社区管理部门整合传统的社区资源,建立具有服务功能的开放型社区”[33]。当然,弹性放学并非简单移植就能生根发芽,必须结合当前教育生态环境,将课后教育纳入公共服务体系,发挥公立学校在课后服务的作用,利用放学后的空闲教室和设施等资源,建构学校、社区、志愿者等多方参与的弹性放学工作队伍,为提升我国人力资源整体水平贡献力量。

    【作者简介】

    蔡英辉,东吴大学硕士;周义程,苏州大学教授。

    【注释】
      [①]菲力蒲·库姆斯《世界教育危机》,北京:人民教育出版社,2000年,第241页。
     
      [②]周红霞:《美国:课外托管教育属于儿童福利》,《上海教育》2016年第11期,第49页。
     
      [③]蒋永萍:《重建妇女就业的社会支持体系》[J]《浙江学刊》2007年第2期,第207页。
     
      [④]马春华,石金群,李银河等:《中国城市家庭变迁的趋势和最新发现》《社会学研究》2011年第2期,第182页。
     
      [⑤]严仲连,李文娜:《美国儿童课后托管教育经验研究》《教育评论》2018年第4期,第155页。
     
      [⑥] After-schoolAlliance. America After 3PM:The Most in-depth Study of How AmericansChildren Spend Their Afternoons. Retrieved April 21,2012,http://www.afterschoolalliance.org,2009.
     
      [⑦]栾俪云:《双薪核心家庭子女照顾方式及满意度研究》[J].《广州大学学报》2012年10期,第24页。
     
      [⑧]蒋亚辉:《城市小学生课后托管现状调查研究——以广州市为例》《教育导刊》2017年第7期,第23页。
     
      [⑨]邬志辉:《美国农村学校与社区信托基金会的农村教育指标体系及启示》《外国教育研究》2008年第3期,第30页。
     
      [⑩]吴会会 ,胡劲松:《托管何以成为义务教育学校难以承受之重》《湖南师范大学教育科学学报》2017年第5期,第29页。
     
      [11]季彩君:《基于实证调查的留守儿童教育支持研究—以苏中地区为例》《全球教育展望》2016年第3期,第40-41页。
     
      [12]  陈璇:《走向后现代的美国家庭:理论分歧与经验研究》《社会》2008年第4期,第178页。
     
      [13]郑真江,陈光华:《课后托管服务:政策亟须完善》《社会治理》2017年第5期,第27页。
     
      [14]任翠英,朱益明:《美国 21 世纪社区学习中心计划述评》《基础教育》2017年第4期,第20页。
     
      [15]付含菲,钟文芳:《美国“放学后计划”实施保障措施分析》《外国中小学教育》2018年第2期,第31-32页。
     
      [16] CarolWard.Assessing the 21st Century After-School Program and the Educational Gainsof LEP Participants: A Contextual Approach [J].Education for Students Placed atRisk,2015,20(4).
     
      [17]AfterschoolAlliance.America After 3PM: Afterschool Programs in Demand,.2014:1-5.
     
      [18] AustralianBureau of Statistics.Childhood Education and Care, Australia, June 2008. ReportNo.,cat.no.4402.0. Published on Oct.23, 2009:37.
     
      [19]唐科莉:《澳大利亚:课外托管的重点是看护和娱乐》《上海教育》2016年第11期,第35页。
     
      [20]代俊:《澳大利亚儿童课外看护教育服务与启示》《外国中小学教育》2012年第7期,第19页。
     
      [21]李冬梅:《日本:放学后儿童教室+放学后儿童俱乐部》《上海教育》2016年第4期,第45页。
     
      [22]姚舜:《日本区域教育的新途径:放学后儿童计划》《比较教育研究》2015年第8期,第16页。
     
      [23]周红霞:《韩国:小学托管教室2016年实现全覆盖》《上海教育》2016年第11期,第42页。
     
      [24]熊贤君:《韩国“放课后学校”探析》《湖南科技大学学报(社会科学版)》2010年第2期,第137页。
     
      [25]万晓:《放学后学校”:韩国应对课后补习热的重要举措》《中小学管理》2010年第11期,第51页。
     
      [26]唐科莉:《欧洲多国破解 3 点半难题》《北京日报》2014年5月21日。
     
      [27]舒曼:《倡导建立政府学校家庭多方合作的“学后托管中心”》《中国青年报》2018年1月11日。
     
      [28]刘倩倩:《美国中小学“放学后计划”研究》,苏州大学2015届硕士学位论文,第24—25页。
     
      [29]庞威:《英国课后托幼服务述评》《上海教育科研》2008年第10期,第31页。
     
      [30] 杜文彬:《澳大利亚中小学课程结构改革及其启示》《全球教育展望》2017年第9期,第44页。
     
      [31]刘磊:《社区托管或可解四点半放学之困》《中国教育报》2014年1月7日。
     
      [32]付含菲,钟文芳:《美国“放学后计划”简介及启示》《现代教学》2017年第21期,第72页。
     
      [33]杨茂庆,黎智慧:《英国流动儿童社会融入: 影响因素与策略选择》《全球教育展望》2016年第11期,第54页。

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