坚守基本法是香港走出困局的法治之路
2020/4/2 10:24:23  点击率[22]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】特别行政区基本法
    【出处】《紫荆》2020年第4期
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】基本法;一国两制;管治权
    【全文】

      30年前,一部凝聚全国人民心愿和国家意志的中国法律——香港特别行政区基本法在殷殷期盼中问世了,为“一国两制”在香港成功实施奠定了法律保障,诚为幸事。

      毋庸讳言,去年夏季以来,香港社会出现了一股背离“一国两制”方针的政治潮流,矛头直指基本法确立的特别行政区制度,暴力横行,“揽炒”肆虐,社会秩序和法治遭受严重损害。局势严峻,“香港何去何从”的诘问敲打著有良知的人们。香港社会各界切望及早打破僵局、重归理性、重归法治,继续沿着基本法的正确轨道推进香港繁荣稳定。唯其深知,正是“一国两制”和基本法才是香港市民的根本利益所在,是香港前途命脉所系,是香港社会大多数人认同的政治法律基础。这里借基本法颁布30周年之际,老话重提,再来谈谈对基本法的理解和认识。

      一、基本法规定了实施“一国两制”的法律制度

      香港自古属于中国领土,从来不是一个政治实体;香港特别行政区构成中华人民共和国不可分离的部分,这是国际社会公认的法律事实,也是考察香港问题的根基。香港开埠至今不过180年,经历了两次宪制秩序变革。一次是在180年前被英国强占,被迫纳入英国殖民体系,依据英国法律及香港本地法律实行治理;一次是在22年前被中国收回,重归中国宪政体制,当依中国法律及香港本地法律实行治理。英国人在香港经营了156年,建立起一整套政治法律制度和成熟的法治社会,在此基础上推动了香港经济腾飞,香港已深深融入世界资本主义体系当中。香港回归祖国后,坚持社会主义制度的中央政府依据什么政策法律来治理实行资本主义的香港,对国家、对香港都是一个全新课题、全新实践。

      香港回归祖国后实行的治理体制是史无前例的“一个国家,两种制度”,其实践也伴随着前所未有的成功与挑战。“一国两制”方针是中国改革开放时期解决历史遗留领土问题的一项基本国策,超凡脱俗,来之不易。其宗旨是要实现双赢:既要维护国家主权、安全和发展利益,又要保持回归后领土的繁荣稳定,最大限度兼顾国家利益和地方利益。可以说,“一国两制”是迄今为止所能设想到的最符合香港整体利益的务实、明智的制度安排。香港回归后能够保留原有的资本主义制度,能够获得前所未有的“港人治港”、高度自治,皆拜“一国两制”方针所赐。

      政策需要体现为法律并通过法律来实施和保障,治理回归后的香港更需如此。中国宪法第三十一条载明,“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。此即“一个国家,两种制度”方针的宪法表述,国家允许个别地区实行不同于主体地区的制度,基本法正是依据中国宪法和“一国两制”方针来制订的。1990年4月,中国最高权力机关全国人民代表大会颁布了香港基本法,规定了在香港特别行政区实行的管治制度。从1997年7月1日起,中国对香港恢复行使主权,香港开始实施基本法并纳入中国宪制体制,重归国家治理体系。基本法既是中国宪法的产物,又是宪法的重大例外,其正当性、合法性均来自中国宪法。不妨说,没有中国宪法,就无以产生今日的香港基本法,宪法与基本法一起共同构成香港特区的宪制基础。

      基本法是一个创造性杰作,从法律上解决了“一国”与“两制”、中央与地方以及两制之间的关系问题,是“一国两制”的法律化、制度化,与“一国两制”方针形同表里。无论中外,都很难找出一部如此用心良苦、如此特殊职能的法律。基本法又是中国的一部全国性法律,一部罕见的特别法,从国家法律层面保障“一国两制”在香港成功实施,构成香港特区宪制性法律,维系香港的前途命运。基本法已经并将继续承担着这一历史使命。对香港而言,基本法是不可须臾缺少、不可替代的。在法治至上的香港,维护和遵守基本法就是从根本上维护香港社会的整体利益与核心价值;任何对基本法的挑战和违抗都是从根本上动摇香港社会的法治根基,那些践踏基本法、自以为得计的行为从来都要付出昂贵代价的。

      二、基本法从国内法层面保障了香港平稳过渡、顺利回归

      从法律上看,香港不属于殖民地序列,但事实上存在一个如何脱离英国殖民管治、回归中国的操作问题。历史表明,二战以来的非殖民化浪潮大多伴随着血与火的记录,原殖民地脱离宗主国的难产过程很少有不付诸武力而完成的。然而,中国从大英帝国手中收回香港,却神奇般避免了地覆天翻的社会变革,没有动用军队,没开一枪一炮,而是把回归全过程牢牢掌控在和平法制的轨道上,以最小社会动荡、最低损害程度,在平稳、平和中完成了收复香港的伟业,创造了非殖民化历史上和平脱殖的光辉典范。这其中一个关键因素就是“一国两制”方针和基本法内在的和平理念,对香港社会产生巨大的感召、化解和凝聚人心作用。

      “一国两制”的初衷和本义即包括和平统一,中国对内对外都主张运用和平方式维护主权和领土完整、完成国家统一。中国不但在中英联合声明中严格遵循和平解决国际争端原则,同英国商定通过协商解决香港交接事宜,而且单方面阐释了对回归后香港实施的“一国两制”方针政策。这一国际承诺彰显出中国在收回及治理香港过程中将坚守和平、尊重法律的原则立场。紧接着,中国又制定基本法,全面兑现在中英联合声明中的各项承诺,描绘出未来香港和平、稳定的前景,凸显出博大宽让的政治包容与透明度。基本法赶在正式实施前七年就对香港社会颁布,足以产生某种定心丸效应,为九七回归提供了可预见的制度安排,有利于香港社会稳定民心、减轻过渡期的人为障碍,营造出和平稳定的政治局面,共同促成香港回归的和平进程。这一超常的政治运作明显借助了基本法的威力,须知,基本法的背后是中国国家意志,是庞大的国家机器和社会资源,是用法律加持的国家承诺,是授予香港特区“港人治港”、高度自治的美好前景,是香港市民对回归后秩序的合理期待。不妨说,正是基本法从国内法层面保障了香港回归期的平稳过渡和顺利交接,没有基本法的精巧规定和预先公布,就很难设想香港和平回归的历史进程能够如此顺畅。一部法律的诞生能够如此影响一件历史伟业的进程,这正是基本法的荣耀和价值所在。

      三、基本法确立的特别行政区制度保障了香港繁荣稳定

      在非殖民化历史上,原殖民地在脱离宗主国后的一段时间内需要寻求建立适合自己的新制度、新秩序,通常都难免出现一个混乱动荡的转型期。然而回归祖国的香港却幸运地避开了转型期的艰难探索和阵痛,因为基本法早早为香港确立了一种符合历史与现实情况的特别行政区制度,开创了一种双赢的国家治理模式:在一个统一的中国境内,香港被允许保留原有的资本主义制度,不实行内地的社会主义制度和政策;中央代表国家对香港行使主权,享有必要的管治权,同时授予香港广泛自主权,实行“港人治港”、高度自治。在“一国两制”框架内,一方面国家保有对香港的主权,鼓励香港为内地改革开放作出重大贡献;另一方面香港也充分享用国家的支持,最大限度维护自身利益。按照基本法的规定,除宪政秩序的重大变革外,香港原有的社会制度和生活方式几乎原封不动延续下来,香港没有重蹈脱殖后新建国家常见的政局动乱、经济凋敝的覆辙,而是保持了社会稳定、经济发展的惯性与连续性,“马照跑,舞照跳,股照炒”,东方明珠风采依旧。即使经受了两次金融风暴打击及经济转型的冲击,香港也没有出现断崖式衰退,而是岿然不动、屹立东方,依然保持着国际金融中心、贸易中心、航运中心地位,连续多年被国际权威机构评选为全球最自由和最具竞争力的经济体。香港法治水平的世界排名,也被世界银行从1997年前的60名以外提升到2017年的第12名。更何况,香港市民在其世代居住的土地上第一次真正成为主人,享有“港人治港”、高度自治的独有地位,行使着港英时期未曾有过的自由民主权利。虽然20多年来香港社会也不断出现过各种政治纷争,但至少到2019年前,香港政治体制整体上保持正常运作,被世人视为最安全稳定的国际大都市之一。

      那么,是什么力量在支撑香港转型期的持续繁荣稳定,香港从哪里获得前所未有的权利能力和行为能力呢?毫无疑问,来自香港本身的正能量不可或缺、居功至伟,但其背后还有一个不容忽略的关键因素,那就是基本法所体现的宪制与法律的力量,就是基本法所传递的国家意志。须知,基本法的宗旨之一就是要通过特别行政区制度来保持香港的繁荣稳定,既赋予香港更大更强的自治能力,又倾国家之力支持和协助香港发展;就是要通过这一制度来坚守“一国”之本、善用“两制”之利,保障香港稳步行进在“一国两制”轨道上。如果说“一国两制”在香港的实施有什么守护神的话,那么这个守护神非基本法莫属。香港回归后的经历表明,基本法是一部难得的好法,值得香港居民视之为瑰宝,珍惜她、维护她。沧海横流,方显英雄本色。越是在香港遭遇狂风暴雨的时候,就越能凸显基本法的价值和力量,就越有必要维护和坚守基本法。

      四、坚守基本法是香港走出困局的法治之路

      1、走出困局须从全面准确理解基本法入手

      发生在香港的“修例风波”持续至今,深深影响着“一国两制”进程,香港的社会思潮混沌迷乱,政治版图正在发生深刻变化。严峻现实引人痛心疾首,也为人们提供了一次总结反思、幡然改进的机会。所有持份者,包括中央政府、特区政府、香港社会各界以至内地民众都有必要痛定思痛,认真总结22年来实施“一国两制”的经验教训,反思既往的认识和工作,寻求打破僵局、形成共识的解决之道,谋划香港的长治久安。

      香港是个多元社会,人们基于不同的立场和利益考量,对这场运动的看法千差万别、千纠万结,要形成破解困局的社会共识绝非易事。不过比较而言,最有可能获得各界认同、比较容易达成利益最大公约数的权威公器恐怕非基本法莫属;所谓破局之道,即是重归和坚守基本法,用基本法来衡量是非曲直,从基本法中寻找行为根据,坚持全面准确地理解和贯彻基本法。之所以作此断言,是因为基本法本来就是中央和香港之间、香港社会各界之间最大的法律共识,是香港法治赖以生存的宪制基础,凝聚着香港社会整体利益。香港回归22年的实践告诫人们,什么时候基本法能够得到全面准确的理解贯彻,香港的发展就顺畅平稳;什么时候出现曲解、背离或对抗基本法的情况,香港社会就乱象丛生,“一国两制”实践就会走样变形,香港就有可能走上一段弯路。这是以不菲代价换取的经验之谈。

      所谓依法治港,首先应体现为依宪法和基本法治港,严格按照宪法和基本法办事。2017年习近平主席在香港提出了全面准确理解、贯彻“一国两制”和基本法的“两点论”:一要做到坚定不移,不动摇、不会变,二要做到全面准确,不走样、不变形。这里的关键点在于首先必须在思想认识上有一个全面准确的理解,而正确理解又有赖于教育传播。没有对“一国两制”和基本法的正确教育、传播和理解,不消除那些片面、谬误的诠释和解说,香港社会就难免谬种流传、正不压邪、不得宁日。在这方面可引以为戒的教训不少,需要改进的空间很大。

      2、正确认识和行使基本法规定的香港管治权

      “一国两制”香港实践中存在着“一国”与“两制”、社会主义与资本主义、中央与地方关系的博弈,集中体现在管治权问题上。香港回归后所有政治纷争的症结所在,无不聚焦于对管治权的争夺。建制派与反对派之间的斗争是如此,即便如鼓噪“港独”的极端分子,其目的也是妄想从中国主权者手中夺取对香港的管治权,谋求所谓“香港独立”。如何正确认识和行使对香港的管治权,是能否正确处理香港与国家关系的核心、要害问题,也是基本法首先要解决、唯其能解决的问题。一部基本法就是在管治香港问题上明确中央权力和香港权力的法律,是旨在保持中央和香港之间权力公正平衡的法律。

      管治香港绝不能简单理解为只是“港人治港”、高度自治,那不是基本法的本意。对香港特区的管治首先表现为一种国家主权权力,表现为中国的国家管治,这可以从中英联合声明第一条中找到依据:中国收回香港就是为了对香港恢复行使主权。至于如何行使主权,基本法规定中央有权管,同时也授权香港自己管。众所周知,在实行单一制结构的国家,中央政府享有对全国境内所有地区的管治权,地方不存在自身固有权力,地方管治权皆由中央授予。只是鉴于宪法确立了“一国两制”原则,鉴于香港特殊的历史和现实情况,基本法才明确授予香港特区以单一制国家内最高程度的地方自治权,使得“‘一国两制’、‘港人治港’、高度自治”成为基本法最大的亮点,香港也因此更加名噪于世。然而,“皮之不存,毛将焉附”,必须清醒地看到,倘若不是先有国家对香港恢复行使主权,何来今日香港的“港人治港”、高度自治?香港前所未有的高度自治权都是回归后获得确认的,是以遵从一国、遵守中国宪制秩序为前提获得的。脱离了中国这个特定国家,脱离了宪法和基本法的宪制基础,香港的高度自治只能是乌有之乡、空中楼阁。

      这里还有必要重申,基本法绝不是一部仅仅针对香港的授权法,它同时也是一部明确规定中央管治权的法律。中央现有管治香港的所有权力,都是来源于基本法、经基本法明确规定了的,而绝非嗣后追加上去。细检基本法全篇,中央的管治权并没有只限于外交、国防两项,而是广泛的、多方面的,包括但不限于:决定设立特别行政区、制定基本法、规定特别行政区制度的创制权,对基本法的解释权,对基本法的修改权,对行政长官和主要官员的任命权,对特区立法的备案审查及最终否决权,对特区政制发展的最终决定权,决定全国性法律在特区适用的权力,对特区追加授权的权力,宣布特区进入战争状态和紧急状态的权力,以及对行政长官的指令权,等等。中央依法行使上述这些权力,不过是在正常行使宪法和基本法赋予自己的宪制性权力,属于全面准确贯彻“一国两制”和基本法的不可或缺的组成部分,而不是像有些人所说“干预”香港的高度自治。

      “一国两制”实施中最核心、最纠结的问题莫过于中央和特区之间的权力关系,香港的兴衰成败皆系于此。如果说要认真总结经验教训的话,那么最重要的一条就是坚持依法办事,严格按照宪法和基本法规定来处理两种管治权的关系,真正做到中央管治权与香港高度自治权的有机结合,两者缺一不可,绝不偏废。对中央而言,在全面行使管治香港的宪制性权力的同时,必须切实尊重和保障香港的高度自治;该管的就理直气壮地管,不该管的就放手让港人自己处理。对香港而言,在充分享用中央授予的高度自治权的同时,必须尊重和维护中央的管治权,切实承担实施“一国两制”的主体责任,坚持与国家相向而行。在促进中央管治权与特区高度自治权有机结合这个根本问题上,中央和香港都大有改进提升的空间,需要双方共同努力。

      3、健全完善与基本法实施配套的制度机制

      基本法旨在确立“一国两制”的制度安排,属于宪制性法律,其中相当一部分条款表现出原则性、框架性、综合性特点,属于顶层设计。倘要真正做到全面准确地实施,还必须制定与之配套的一系列制度机制和程序规则,例如相应的操作性法律、实施细则或具体制度安排等。香港回归以来,中央政府和特区政府在配套制度建设方面有很多建树和成功实践,大致满足实施基本法的需求。但毋庸讳言,也的确存在如何进一步健全、完善的问题。实践中一些条款无法有效落实,形同虚设,或者被选择性实施、遗漏实施,一个原因就在于缺乏配套措施,无章可循、不便操作。在这一点上,法律的程序正义与实体正义同等必要,需要中央和特区两个层面分别与协同努力。当前来看,以下五个方面的制度建设似宜优先考虑:

      1)健全、完善落实中央管治权的各项配套制度机制。应对照基本法关于中央管治权的各项条款,根据实际需要逐一确认必须配套建立、健全和完善的相关制度机制,及早着手落实。其中至少包括:关于中央对行政长官和主要官员选拔、任命、监督、罢免的相关制度和程序;关于中央解释基本法的实施细则;关于中央修改基本法的程序规则;关于中央对特区高度自治权实行监督的程序规则,用以监督特区立法、行政活动是否存在违背宪法、基本法和“一国两制”之情事,同时规范中央对立法会制定法律的备案审查权,对行政长官和立法会产生办法修正案的批准或备案权,对终审法院法官和高等法院首席法官的任命和免职的备案权;以及关于中央对特区追加授权的程序规则,如此等等。

      2)建立、健全维护国家安全的法律制度和执行机制,完善防范和遏制外部势力干预香港政治事务的体制机制。在香港建立健全维护国家安全的法律和执行机制,是特区政府和社会各界不容推诿的宪制责任,这在基本法上有明确规定。遗憾的是时至今日,香港既未完成23条立法,也未设立相应执行机构,成为世界上罕见的国家安全不设防地区。近年来,激进分子和本土分离势力在香港加紧鼓吹“港独”、策动暴乱、“揽炒”祸港;而外部势力通过多种方式干预香港政治事务,对中国进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动,两者相互策应,屡屡碰触“一国两制”底线,对香港和国家安全形成威胁。香港及早完成国家安全立法迫在眉睫,同时也有必要会同中央建立健全反外部干预的协同机制。不妨说,维护国家安全的法律制度一日得不到建立,香港就一日难得安宁;拖延得愈久,付出的代价就愈大,国家直接介入的可能性也就愈益显得必要。香港有识之士应深谙此中道理。

      3)健全行政长官对中央政府负责的制度。基本法确立的行政长官既要对特区负责也要对中央负责的“双首长”“双负责”定位,决定了行政长官具有领导香港执行基本法的主导作用,承担了统领责任。故此,一方面要完善行政长官对中央负责的制度安排,包括完善中央就有关事务对行政长官发出指令的制度,完善行政长官向中央述职制度,向中央报告特区特定重大事项的制度等;另一方面,要在香港进一步落实以行政长官为核心的行政主导体制,完善公务员管理制度,支持行政长官和特区政府依法施政,确保行政长官代表整个特区对中央负责的要求落到实处。

      4)完善香港融入国家发展大局、同内地优势互补、协同发展机制。香港、内地本属一国,一荣具荣,一损具损。“一国两制”谋求优势互补,互利双赢,而不是背向而行,渐行渐远。香港融入国家发展大局,既是国家改革开放的客观需要,也是香港自身发展的必然趋势。过去20多年间,香港的经济转型与社会发展都遇到一些困境,存在一些影响社会稳定和长远发展的深层次矛盾和问题,香港单纯依靠自身力量恐怕难以解决,需要与时具进,转变观念,积极融入国家发展大局。要借助内地广阔市场和发展态势,为香港发展拓展新空间,增添新动力,借以破解经济民生难题。中央正在抓紧进一步完善支持港澳同内地优势互补、协同发展的政策体系,以及促进各领域深入交流合作的制度机制;推动粤港澳大湾区制度机制创新,率先实现市场要素便捷流动;注重发挥港澳参与共建“一带一路”的独特作用;完善便利港澳居民在内地学习、创业、就业、生活的政策措施,等等。相信特区政府和香港社会也能有更加主动积极的回应措施。

      5)完善、强化对香港社会的宪法与基本法教育、国情与中华文化教育的相关制度机制。香港回归祖国是一个重大历史转变,从宪制秩序到政权机构,从舆论环境到社会主流价值观,都有必要顺应这一历史转变,适应“一国两制”实践要求。特区政府和社会各界必须围绕加强宪法和基本法教育、国情教育、中国历史和中华文化教育,抓紧完善相关的教育制度和体制机制,增强全社会特别是公职人员和青少年的国家意识和民族认同。在这方面,必须正视长期以来香港在国民教育方面存在的缺失,切实加强青少年的爱国主义教育,关心、引导、支持、帮助青少年健康成长。

      4、提议修改基本法宜慎之又慎

      在香港,一出现什么动静,就会有人提出修改基本法的要求,包括这次“修例风波”中也有人提出。这类诉求视修改基本法为寻常事,也视之为解决所有问题的万验灵方,显得过于轻率,不切实际。殊不知当前问题的症结所在并非在修改基本法,而是如何坚守基本法,保障基本法全面准确实施的问题,修改之议必须慎之又慎。当然,基本法正日益接近其有效期的中线,期望对其实施进行中期评估、探讨基本法修改问题,也是一种合理要求,不妨先行着手研究。

      基本法是30多年前制定的,切合当时实际情况,具有前瞻性、创新性,实施成功,世人称道。然而,任何成文法都难免历史的局限性,大多数都需要与时具进、适当修改。基本法也是可以修改的,这在第一百五十九条有明确规定;但是又不能轻言修改、随意修改。一则基本法是一部宪制性法律,任何修改都牵涉社会稳定,有必要保持其权威性、连续性;二则基本法本身规定了50年不变,50年内的任何修改都不得同现有“一国两制”方针政策相抵触,修改是有上限和底线的;三则基本法对启动修改有严格的程序规定,操作中还有修改时机和环境的选择,不可轻启盲动。总之,改和不改、如何修改,都要根据基本法规定和实施“一国两制”的实际需要而定。

      基本法的修改至少涵盖两层含义:一个是为满足50年内实施基本法的实际需求而进行修改,一个是为应对50年后要不要以及如何继续实施“一国两制”的需求而进行修改。前者偏重于策略性、技术性修改,现改现用;后者偏重于战略性、前瞻性修改,主要是为2047年以后做准备。两个层面的修改关联密切但又有区别,不便混为一谈。

      第一个层面的修改必须区分基本法中几类情况:一类是现有规定不曾涵盖的问题,可考虑增设新条款;一类是现有规定不敷所用的问题,要加以补充完善;一类是现有规定不适应、不适宜新情况的问题,要做修改或删除;一类是个别或有瑕疵但又不便触动的条款,要做适当变通调整。因此有必要先对现有基本法条款做一个逐条和整体的评估研究、分门别类,再考虑要否、能否及如何修改的问题。这无疑需要精细谋划安排,投入大量时间人力。

      第二个层面的修改更是兹事体大,举足轻重,未可操之过急。因为这一修改涉及到要不要继续在香港实施“一国两制”以及如何调整现有“一国两制”方针政策的重大问题,攸关香港前途大局。中央有必要先作综合深入的调查研究,确定总体方针政策,再着手具体修改的可行性研究。无疑,要否及如何修改基本法的政治判断和战略决策均属于中央权限,但在很大程度上也取决于香港实施“一国两制”的社会效果与主流民意,因为它们构成中央决策的基础和根据。香港市民能够在多大比例、多大程度上认可和拥戴“一国两制”方针,能够用何种行为证明其对基本法的珍惜和维护,将直接影响到中央决策的信心和决心。不妨说,球也掌控在香港市民手中。因此,有理由期待特区政府和有识之士能够以维护香港社会整体利益和长远利益为重,采取实际行动,促成理性健康的主流民意,继续高扬“一国两制”旗帜、坚守基本法,和中央一道确保香港搭乘的这艘“一国两制”巨轮劈波斩浪、行稳致远。

    【作者简介】
    饶戈平,北京大学法学院教授,全国港澳研究会副会长,北京大学港澳研究中心主任。

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