自然资源出让条件效力及对成交确认书解除权的限制
2020/3/31 16:57:55  点击率[22]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政管理法
    【出处】微信公众号:深度诉讼论坛
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】自然资源;出让;成交确认书;解除权
    【全文】

      【典型案例】
     
      G市自然资源局拟以网络拍卖方式出让一宗国有土地使用权。委托该市土地收储中心发布《拍卖公告》和《出让须知》,设置了“三通+现状交付”的交易条件;规定竞得人负有于竞买成交确认书签订后10日内签署“国有土地使用权出让合同”的义务。否则,将没收其竞买保证金。
     
      此后,W公司竞得该宗地且与拍卖人土地收储中心签署了《拍卖成交确认书》,但2日后W公司向出让人G市自然资源局发出书面异议函,认为该宗地上现存若干“障碍物”,没有达到原国土资源部《土地储备管理办法》关于“三通一平”的交付标准。G市自然资源局书面答复认为,W公司在参加竞买前已经签署了全部竞买文件,其明知有“自行踏勘现场”的权利、义务,故不应当否定“现状交付”之交易条件效力。W公司再次书面致函明确拒绝签署“国有土地使用权出让合同”并通知“解除”《拍卖成交确认书》。
     
      W公司提起民事诉讼,请求确认其对拍卖成交确认书的解除效力并全额退还竞买保证金。
     
      本案实质性争议:一是能否以《土地储备管理办法》规定的“三通一平”而当然地否定“三通+现状交付”竞买条件的效力?二是竞得人在未签订“出让合同”的情形下能否单纯地对“拍卖成交确认书”行使通知解除权或司法解除权?
     
      师安宁学术观点
     
      【法理精解】
     
      一、“三通+现状交付”交易条件并不违反法律、行政法规的强制性、禁止性规定,属于有效的自然资源出让条件
     
      笔者认为,“三通一平”是《土地储备管理办法》设置的一般性、管理性政策,并不构成对出让交易可予否定的强制性效力。
     
      原国土资源部等四部委制定的《土地储备管理办法》系效力层级低于“规章”的一般规范性文件,其中所规定“三通一平”系一般性管理政策,不具有强制效力,在宗地出让中可通过约定或公示方式对此予以排除适用。因此,在不具有“土地平整”条件下的“现状交付”,并不违反法律、行政法规的强制性规定,不构成对民法总则第一百五十四的适用基础。该类管理性政策凡是未被纳入某一具体的宗地交易条件的,则不具有强制执行效力。否则,强制要求出让方平整土地将要受到我国环境保护、水土保持、建设规划等诸多法律体系的约束。同时,根据合同法及其《解释(一)》规定,“规章”层级的依据不影响合同效力,加之上述《管理办法》的效力层级低于规章,故竞得人不得据此主张拍卖成交解除权。
     
      实践中,“现状交付”已成为我国国土资源一级市场中的交易惯例。对于此种“惯例”的合法性,民法总则第十条及最高法院关于合同法《解释(二)》等均给予了保护性规定。因此,司法权对自然资源出让主管部门设定的“现状交付”条件应给予尊重和保护。
     
      二、竞得人对拍卖成交确认书的“解除”实质上是否定拍卖“成交”效力,等同于竞买人“撤回”拍卖最高应价,导致解除权主张与拍卖制度构成直接冲突
     
      1.我国“招拍挂”制度对合同的成立具有特殊效力,即该类合同的成立文件与履行依据是分别设立的。
     
      笔者认为,拍卖成交确认书记载的是拍卖“成交”法律状态,其仅系合同“成立”的一种法律文件,不是合同的履行依据。相反,出让合同文件是当事人之间履行实体权利义务的法律文件,是合同的履行依据,也是行使解除权的依据。因此,拍卖成交文件对合同成立行为具有独立记载状态,此点显然与一般合同的成立、履行依据均被构建于同一份合同文本之中的法律状态是完全不同的。
     
      2.成交确认书仅是对合同的“要约”与“承诺”结果的记载文件。根据《民法总则》第一百三十六条规定,民事法律行为自成立时生效,但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。行为人非依法律规定或者未经对方同意,不得擅自变更或者解除民事法律行为。该法同时规定,以对话方式作出的意思表示,相对人知道其内容时生效。以非对话方式作出的意思表示,到达相对人时生效。以非对话方式作出的采用数据电文形式的意思表示,相对人指定特定系统接收数据电文的,该数据电文进入该特定系统时生效。
     
      显然,竞买人在电子网络竞价系统中的发出的报价,其在合同法体系中属于“要约”,当其最高应价无人替代时,则拍卖人土地收储中心的“拍定”行为对竞买人的最高应价构成“承诺”,即合同达到“成立”状态。因此,拍卖成交确认书仅系对该合同的要约与承诺结果的记载。
     
      3.成交确认法律行为不具有可解除性。
     
      首先,“成交确认书”的签订主体不是出让人与受让人,而是由竞得人与拍卖人签署的关于邀约与承诺之法律状态的确认文件。
     
      其次,由于拍卖合同法律关系中该类合同的成立文件并不是合同的履行依据。因此,对拍卖合同的成立行为发生纠纷的,当事人只能请求确认拍卖合同“成立”或“不成立”;或者请求确认合同有效或无效,而不能对合同成立纠纷适用解除权制度。否则,等同于实质上否定的是合同的要约与承诺的法律效力。
     
      第三,此类案件应当优先适用拍卖法,其后才可适用合同法和其他法律制度。根据《民法总则》第十一条规定,其他法律对民事关系有特别规定的,依照其规定。根据《合同法》第一百二十三条规定,其他法律对合同另有规定的,依照其规定;合同法第一百七十三条规定,拍卖的当事人的权利和义务以及拍卖程序等,依照有关法律、行政法规的规定。因此,关于本案拍卖成交确认书的法律性质及其能否予以解除等问题,应当根据拍卖法来判断。
     
      第四,如果允许竞得人解除拍卖成交确认书,则实质性地等同于允许竞买人对其最高应价行使“撤回权”,此举必将彻底动摇拍卖法律制度的根基。根据拍卖法规定,竞买人一经应价,不得撤回;当其他竞买人有更高应价时,其应价即丧失约束力。该法还规定,竞买人的最高应价经拍卖师落槌或者以其他公开表示买定的方式确认后,拍卖成交。拍卖成交后,买受人和拍卖人应当签署成交确认书。很显然,“拍卖成交确认书”只是解决了“拍卖”这一合同的特殊“成立”问题。
     
      三、竞得人拒绝签署“出让合同”必将导致其无法实现“取得建设用地使用权”之合同目的。
     
      根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条规定,申请国有建设用地使用权首次登记,应当提交“土地权属来源材料”,即国有建设用地使用权出让合同。因此,在竞得人故意制造合同目的不能实现的情形下,司法权不应当支持竞得人关于对拍卖成交确认书的解除请求。
     
      此外,自然资源部门对竞买人(竞得人)违反竞买规则的行为,享有法定的行政优益权,人民法院应当尊重自然资源行政主管部门针对竞买保证金处理权。保证金没收纠纷中,竞买人有权通过行政复议和行政诉讼进行救济,法院不应通过民事审判程序进行处理。

    【作者简介】
    师安宁,任最高法院《人民法院报》特约法治评论员及专栏撰稿人13年,首届全国律师电视辩论大赛“优秀辩手奖”获得者,中华全国律师协会“中国律师网”专栏作者,自然资源部《中国不动产》法律委员会委员,全国律协西部培训专家讲师团成员。

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