宅基地“资格权”的法理阐释
2020/4/1 8:37:23  点击率[137]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】物权;民法典
    【出处】微信公众号: 中国社会科学网
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】宅基地;“资格权”;法理阐释
    【全文】

      资格权并不具备权利应有的特定利益要素,其仅意味着利益实现之可能,它只是一种身份,是农户申请取得宅基地使用权的前提和基础。农户最终能否获得宅基地具有不确定性,这种不确定性与民事权利性质不相符。因而不是真正意义上的民事权利。
     
      2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出宅基地“三权分置”,这意味着农村的宅基地制度改革将有突破性进展。而从民法典物权编一次审议稿、二次审议稿到当前的民法典(草案)物权编宅基地部分内容基本未修改,新《土地管理法》也未体现宅基地“三权分置”改革精神。如何在当前进行的民法典物权编中对宅基地相关制度进行完善,有赖于宅基地“三权分置”理论的科学阐释。实现从政策文件到法律制度的转变,首要任务便是准确理解宅基地“资格权”的内涵及性质。
     
      “资格权”无法权利化
     
      按照宅基地“三权分置”改革的试点思路,“资格权”是与集体所有权并列的重要权利之一。那么,如何准确解读“资格权”是推进宅基地“三权分置”改革的关键环节。学界就此观点也是众说纷纭,有财产权说、复合性权利说、宅基地使用权流转后的剩余权说等。依据宅基地“三权分置”政策目标,结合我国《物权法》《土地管理法》的规定,宅基地“资格权”既不是财产权也不是复合性权利,更不是宅基地使用权流转后的剩余权。它其实只是一种资格,是农户基于集体经济组织成员的特定身份而享有的可以申请在本集体土地上建造住宅及其附属设施的一种资格。它并非是一项权利,也无法权利化。
     
      首先,资格权就是集体经济组织成员可以申请取得宅基地的一种特定身份。根据《土地管理法》和国家有关规定,宅基地使用权取得和保有均以主体具有本集体经济组织成员身份为前提。宅基地使用权主体严格的身份性有其深厚历史背景。众所众知,集体经济组织所有的土地,在历史上是农民响应党的号召、自愿放弃其土地所有权而形成的,农民的私人所有权土地通过集体化而转化为集体的土地所有权。作为社会主义公有制的实现形式,集体经济组织有义务为其成员提供至少是最基本的生活保障。集体经济组织通过无偿提供宅基地满足其成员合理的居住需求,即为集体成员在集体土地所有权上设定以建造自用住宅为内容的用益物权。其作用在于保障集体成员居者有其屋,防止农民流离失所。宅基地使用权制度对农村的稳定发展和农民的权益保障确实发挥了重要作用。因此,资格权是集体成员以作为本集体的一分子的身份所享有的权利,严格来讲属于一种身份、一种资格。它存在于集体土地所有权,由集体土地所有权的本质目的所决定,它与集体土地所有权共始终,只要集体土地所有权存在和集体成员资格存在,集体成员就有资格申请宅基地。当其失去该集体经济组织成员的身份时,其申请宅基地的资格随之消灭。
     
      其次,资格权并不具备权利应有的特定利益要素,其仅意味着利益实现之可能。如果说“资格权”是集体经济组织农户申请宅基地使用权的前提和基础,这也就意味着只要是集体经济组织成员,都享有依法申请并取得建造住房所需宅基地的资格。但并非每位成员都能取得宅基地。申请人最终能否获得宅基地使用权,取决于集体成员是否符合法律规定的相应条件及集体经济组织是否存有宅基地等多方面因素,由于土地资源紧张,上海已经10余年未分配宅基地。近年来未能分得宅基地的农民数量呈直线上升趋势。这就是说,在集体经济组织有宅基地可分的情况下,最终能够获得宅基地使用权的必须是无宅基地、家庭人口众多确需分户居住的集体成员。
     
      因此,严格来说,资格权并不具备权利应有的特定利益要素,其仅意味着利益实现之可能,它只是一种身份,是农户申请取得宅基地使用权的前提和基础。农户最终能否获得宅基地具有不确定性,这种不确定性与民事权利性质不相符。因而不是真正意义上的民事权利。只有这种意义上的资格与具有确定利益的宅基地相结合,从而构成宅基地使用权时,才使得后者的利益内容得以确定。就此而言,资格权并不具备确定的利益内容,如此不确定的法律地位,无法定型化为权利。
     
      最后,资格权并不构成宅基地使用权的权能内容。集体成员以其成员资格取得对本集体土地的宅基地使用权是集体土地所有权的占有、使用权能分离的结果,由集体土地所有权分离的占有、使用权能构成宅基地使用权的权能内容,这些权能内容决定了该权利的性质最核心的是在本集体土地上建造住宅的权利。因此,资格权并不构成宅基地使用权的权能内容,它不体现权利的本质属性。
     
      综上,无法从宅基地所有权中分置出一个带有成员权性质的“资格权”。我们不能将这种作为成员的身份独立解释并命名为资格权,否则,名不副实。资格权并非一项独立的民事权利,无法和宅基地所有权并列进入宅基地“三权分置”的权利结构。
     
      “资格权”意蕴是农户不因使用权流转丧失宅基地
     
      “两权分离”之下严格限制宅基地流转的产权体系已成为土地财产权益实现的阻碍。宅基地“三权分置”的初衷是借助宅基地权利分置,在一定程度上破除宅基地使用权的身份属性,以此达到促进闲置宅基地和农房的高效利用。即通过制度创新使非集体经济组织成员可以得到某种形态的宅基地利用权从而提高宅基地资源配置效率。但宅基地“三权”分置改革并不意味着彻底否定宅基地使用权的保障功能,而是在维持其保障功能的前提下,适当增强该权利的财产属性。这一理念符合改革开放以来我国农村土地制度改革一贯遵循的逻辑。在这一前提下,目前允许流转的只能是有期限限制的“使用权”,即租赁权。这是基于 2018年中央一号文件精神所作的符合逻辑的推论。
     
      那么,在有明确期限约定的宅基地“使用权”流转情况下,社会主体取得的是宅基地“租赁权”,这只是宅基地使用权行使和实现方式,农户始终享有宅基地使用权。当约定期限届满,宅基地使用权人即当然回复宅基地使用权圆满的权利状态。在此情况下,农户不会丧失宅基地。更没必要因为担心农户会因宅基地使用权流转丧失宅基地而生造“资格权”。
     
      民法典物权编应赋予宅基地使用权流转权能
     
      在坚持宅地基使用权身份性、福利性保障功能的前提下,适当增强该权利的财产属性才是符合宅基地制度改革的做法。当前切实可行的做法是借民法典物权编编纂之机,将这一关涉农民基本财产权利的制度予以完善。在民法典物权编之中应明确宅基地使用权的收益权能,同时赋予其出租、抵押等处分权能。建议明确规定宅基地使用权可以在一定的期限内有偿地使用、自由地流转。但宅基地使用权无论是抵押还是流转,最终非集体经济组织成员的受让人仅取得宅基地使用权的租赁权,宅基地使用权仍然由原集体经济组织成员享有。宅基地使用权流转给非集体经济组织成员的,应当在宅基地使用权证书上对租赁权人及使用期限进行登记。登记的方法一方面公示了该宅基地的真正权利人和权利状态,确保宅基地依然属于集体经济组织成员,另一方面对“使用权”的权利人起到了保障作用。
     
      (本文系国家社科基金项目“三权分置下农地经营权入典问题研究”(18BFX155)阶段性成果)

    【作者简介】
    申建平,黑龙江大学法学院教授。

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