城市公共建筑的灾备功能开发及其法律保障研究
2020/3/31 10:15:10  点击率[6]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】微信公众号:上海市法学会
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】突发公共卫生事件是对国家应急管理体系的大考,新冠肺炎疫情中所暴露出的应急管理体系基础设施不足的问题,必须予以重视和完善。如何有效实施灾害应急管理,保障人民生命安全和身体健康,减少经济损失,提升政府和社会应对灾害能力,是一个非常重要的课题。就具体举措而言,应急管理体系构建中应充分凸现灾备功能;灾备功能与公共建筑建设标准的嵌入式对接;科学评估、统筹规划、合理开发灾备功能;加强灾备功能开发的配套建设,重构灾备体系,应成为“十四五”时期各大城市应急避难场所建设的新模式和新选择。
    【中文关键字】公共建筑;灾备功能;应急管理;城市规划;公共卫生事件;法治保障
    【全文】

      2020年初,一场席卷全国的疫情汹涌而来。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全国上下众志成城、守望相助、共克时艰,始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,在最大程度上实现了全国医疗卫生资源的快速集结,以最快的速度完成了火神山、雷神山、方舱医院等医疗基础设施建设,在最短的时间内实现了国内疫情的向好发展和有效控制。其中,火神山、雷神山和方舱医院成为抗疫的重要战场,在疫情阻击战中发挥了重要作用。火神山医院2020年1月23日启动建设,2月3日投入使用,总建筑面积33940平方米、病床位1000张。雷神山医院2020年1月25日启动建设,2月8日投入使用,总建筑面积79900平方米、病床位1600张。此外,武汉还改建了16家方舱医院,总床位13467张,实际使用时间35天,累计收治轻症患者1.2万余人。
     
      火神山、雷神山医院的快速建成,方舱医院的快速改建,向世界展示了中国速度和中国力量。但必须看到,如此短时间内完成规模浩大的医疗基础设施建设,是以人力、财力、物力不计成本地投入为代价,是以疫情的局部暴发和临时应急救援为前提。如果疫情在更大范围内扩散必将对我国的应急救援和救治能力带来更为严峻的挑战,医疗基础设施短缺将成为妨碍救治工作开展的瓶颈和短板。当下,欧美诸国正面临这种巨大压力,其医疗救治体系面临极限考验。正值国家“十四五”规划编制的重要节点,在国内疫情得到稳控的当下,更应站在城市安全角度深思如何加强应急避难场所等灾备基础设施建设,未雨绸缪,防患未然,用3-5年时间抓紧部署完成以城市公共建筑为支撑的灾备体系,实现国家应急管理水平和管理能力的现代化,努力将中国建成世界最安全宜居之国。
     
      一  应急避难场所的建设现状
     
      应急避难场所,是城市中人口聚集地附近,以应对地震灾害为主,兼顾其它灾害事故,用于接纳受灾居民紧急疏散、临时或较长时间避难及生活,确保避难居民安全,避免灾后次生灾害危害,并可供政府组织开展救灾工作的场所。现代城市人口密度大,建筑物密集,道路交通情况复杂,应急避难场所虽是一种非常状态下使用的功能空间,但由于关乎市民生命财产安全,健全的应急避难场所已经成为考量城市基础设施建设水平的关键指标。
     
      (一)国外应急避难场所建设情况
     
      早在文艺复兴时期,意大利、葡萄牙等一些欧洲国家就开始了应急避难场所的建设。为了应对自然灾害的侵袭,将原有狭窄曲折的路网改造为宽阔笔直的城市干道,并与城市广场相连通,形成了近现代社会避难场所建设的雏形。如今,世界上多数国家和地区都出台了相关立法和建设标准。
     
      日本避难场所建设可以追溯到江户时代,主要是为了躲避火灾和地震灾害。1956年的《城市公园法》和1973年的《城市绿地保全法》将城市公园纳入防灾系统。1993年《城市公园法实施令》第一次将具有避难场所和疏散通道功能的城市公园称为“防灾公园”。《东京都都市复兴说明(1997)》中更进一步提出了“防灾空间”的概念,并明确了其为物资的输送、避难所的开设、临时屋的搭建提供场地,凸显了防灾空间系统化、功能化、综合化的发展路径。此外,美国、欧洲国家也都有较为健全的应急避难场所建设规定和标准。
     
      (二)我国应急避难场所建设情况
     
      2006年4月1日施行的《城市规划编制办法》将“建立综合防灾体系的原则和建设方针”列入了城市规划编制内容,标志着我国应急避难场所建设正式起步。2007年第十届全国人大常委会第三十次会议通过了《城乡规划法》,明确规定防灾减灾应当作为城市总体规划、村镇总体规划的强制性内容。同年,住房和城乡建设部发布《城市建设综合防灾“十一五”规划》提出了城市建设综合防灾规划的目标。2008年国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布了《地震应急避难场所场址及配套设施》,对地震应急避难场所场址及相关配套设施作出了具体规定。2017年住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会制定并发布了《城市社区应急避难场所建设标准》。总体来看,我国城市应急避难场所建设起步较晚,应对突发事件避难需求的能力落后于城市人口增长、城市规模发展的速度,存在重建设,轻宣传;重体量,轻标准;差异大,布局不均;重指标,轻实效等四个方面的主要问题。
     
      二  城市应急避难场所建设亟待新发展
     
      党的十九届四中全会明确了新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、总体目标和重点任务。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。应急避难场所建设是应急管理体系中的关键基础设施建设,应服务于应急管理体系建设和能力现代化的要求,不断创新、发展和完善。
     
      (一)总体国家安全观提出新要求
     
      2014年,习近平主席主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出,坚持总体国家安全观,走出一条中国特色国家安全道路。2015年,党的十八届五中全会明确,“十三五”时期城市公共安全应急体系的发展,应遵从树立正确的城市安全观和安全发展观的基本理念。这些都对新时代城市建设管理提出了新要求。2020年新冠肺炎疫情的暴发,再次对人类安全、城市安全敲响了警钟,其间也暴露出城市应急避难场所设计、建设的短板。福建泉州某集中隔离点所在酒店倒塌的惨剧,虽因涉事酒店在建设、改造和审批等方面存在严重问题而引发,但防疫隔离场所是否应当符合一定的准入条件,是否应当由应急管理部门统一保障,这也是值得反思的问题。
     
      以上海为例,作为一个拥有2400多万常住人口的超大城市,城市面临的主要灾害类型为:风暴潮、洪涝、突发强对流天气、旱灾、生物灾害等。结合这次新冠肺炎疫情应对的经验和教训,如何合理规划超大城市的避难场所,以有效应对各类突发灾害事件,应当抓紧在上海“十四五”规划中予以重点明确。
     
      (二)全球灾害高发期带来新挑战
     
      从2019年9月开始,澳大利亚野火燃烧数月不熄。同年9月,美国国内暴发流感,2600万人感染,1.4万人死亡。2020年年初至今包括我国在内的世界多国暴发了新冠肺炎疫情。与此同时,非洲蝗灾也在反复发生,极地冰盖融化速度加快6倍……种种迹象表明,全球可能已进入灾害高发期。
     
      除了地震、洪水、火灾等自然灾害外,疫病灾害导致人类生命健康受到严重威胁,造成经济生产、社会生活停滞,影响巨大。SARS、MERRS以及高传染性的新冠肺炎疫情的应对需要以包括人员、物资、设施在内的充足医疗资源保障作为前提。相对于传统自然灾害风险,生物安全风险的应对难度更大、专业性要求更高,短期内暴发将严重加剧供需不足的矛盾,在有限医疗资源耗尽后导致医疗救治体系瘫痪,进而加速疫情扩散。疫病灾害的应对,需要以专业的医疗救治设施为保障,目前我国应急管理体系中尚未考虑到医疗救治基础设施的规模性储备需求。
     
      (三)既有应急避难场所建设存在短板
     
      例如,上海截至2018年底,已建成各类应急避难场所93个,其中Ⅰ类的3个,Ⅱ类的59个,Ⅲ类的31个;场所型的78个,场地型的15个。总占地面积454.1543公顷,有效使用面积143.6485公顷,可容纳避难人数41.483万人。已建成的应急避难场所具有独立的应急供电、供水系统、标志标识指示牌、疏散安置示意图等设施,在紧急状况下可开设和启用避难安置区、棚宿区、指挥场所、通讯设施、监控系统、场地照明、应急广播、食品供应、医疗卫生、消防设施、应急厕所、污水处理、物资储备、专业救援车辆停放区、设置应急和消防通道、垃圾储运处理等应急避难功能。从上海城市避难场所设计和建设的基本情况来看,存在以下短板:一是全市各区域应急避难场所的供给能力和需求不匹配,相较于上海2400多万的人口总量和空间分布情况,既有避难场所40多万的资源供给与可能发生的需求之间存在巨量缺口;二是既有避难场所的配套设施虽可以满足基本避难需求,但是无法充分满足功能性防灾救灾需求,特别是不具备作为医院或医疗点使用的条件。
     
      作为防灾减灾的必备设施,避难场所建设应根据城市面临的灾害风险类型,进行有针对性的空间规划、设计、建设,确保具备必要的安全冗余资源,这是提升政府应急管理水平和管理能力的必然要求。
     
      三  探索城市应急避难场所建设的新模式
     
      城市应急避难场所建设面临新情况,亟需以创新思维探寻新的建设模式,开发公共建筑的灾备功能或将为完善城市应急管理基础设施建设提供新思路。
     
      (一)灾备功能的提出
     
      灾备的概念最早来自于IT行业。1979年,在美国费城建立了全世界第一个灾备中心,承担数据备份和系统备份任务。后来,IT备份发展到了灾难恢复规划(DRP),在IT备份中加入了灾难恢复预案、资源需求、灾备中心管理,形成了对生产运行中心的保障概念。
     
      灾备功能的导入确保了突发事件的应对有足够的冗余资源,可以从容保障原有秩序的维持和经济社会主要功能的继续运转,体现的是积极的应对思维,而非简单的避难思维,更符合应急管理精细化发展方向。从避难功能到灾备功能的转变,有助于在城市建设特别是公共建筑的建设中更加注重防灾救灾功能的空间开发和规模性储备,以通过公共建筑空间功能的即时转换,满足突发事件中功能性空间的使用需求,在减灾救灾中赢得宝贵时间,提供可靠物质保障,更好实现公共建筑的建设本意。
     
      (二)方舱医院的启示
     
      方舱医院的中文全称为方舱庇护医院,原指移动的野战、救护医院,现指本次疫情中将体育场馆、会展中心等挑空高、容量大的建筑改建为收治轻症患者的医院。
     
      新冠肺炎疫情的扩散导致武汉医疗资源严重不足,进而加剧了疫情恶化。2020年2月初,在武汉市各级医疗机构因疫情“一床难求”时,中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组会议指出,进一步扩大床位供给,征用一批酒店、场馆、培训中心等用于集中收治疑似病例、轻症患者或观察密切接触者。中国工程院副院长、中国医学科学院院长王辰认为,轻症患者若得不到有效救治,可能会陷入困境甚至有生命危险。而方舱医院用最小的社会资源,最简单的场所的改动,能够最快地达到提高收治容量的作用。
     
      这种能够迅速提供大容量收治,能短时间、低成本建设起来的方舱医院,在设计国家应急体系乃至世界应急体系时都有借鉴意义。方舱医院方案提出后,患者的最大担忧是方舱医院的安全性问题。因为方舱医院是在体育场馆、会展中心等建筑基础上临时改建而成,在通风、消毒、隔离的设计上无法完全实现与医用功能和标准的完全对接。这也正是我们提出系统开发公共建筑灾备功能的原因,通过修订相关法律明确公共建筑法定的灾备功能,推动公共建筑设计标准全面对接灾备功能方案,新建公共建筑全面预留灾备功能转换接口,存量公共建筑在调查勘察基础上有条件的逐步补上灾备功能开发的建设预案,以利于未来应对重大突发事件时能以最低成本、最快速度、最大规模完成功能性空间的应急改造。
     
      (三)开发公共建筑灾备功能的新实践
     
      当前,境外疫情输入压力增长,北京、上海、广州等重要的出入境口岸,都面临巨大的防控压力。借鉴方舱医院的成功案例,在严防疫情境外输入的关键时刻,各地充分利用酒店、宾馆独立空间充足的优点进行集中隔离的做法,就是有效开发和利用公共建筑灾备功能的生动实践。截至2020年3月18日7时,仅上海市浦东新区,就临时征用酒店、培训中心等改造出23个集中隔离场所,用于入境人员集中隔离观察,投用8093个房间,投入1200名管理、医护力量,累计接收服务12086人。
     
      四  开发城市公共建筑灾备功能的可行性
     
      用足城市公共建筑等存量资源,科学开发城市公共建筑的灾备功能,不仅能以较低的社会总拥有成本尽快缓解避难场所供给不足的困扰,而且可以根据不同类型灾害的防控需求,实现功能性灾备功能的针对性部署,提升应急响应处置能力,守牢城市安全底线,更好实现城市安全可防、可控、可管。
     
      (一)公共建筑的界定和特点
     
      公共建筑是指供人们进行各种公共活动的建筑。一般包括办公建筑、商业建筑、旅游建筑、科教文卫建筑、通信建筑、交通运输类建筑等。公共建筑是现代城市中居民活动的重要空间载体,具有分布广、可利用空间大、基本配套设施齐全等优势,可以通过叠加灾备功能,实现城市灾备场所的规划重构和建设复用。
     
      (二)公共建筑具有开发灾备功能的优势
     
      1.公共建筑具有公共空间属性,与为公共利益而开发的灾备功能具有相容性,不会产生利益上的冲突。虽然公共建筑类型较多,权利归属存在较大差异,但在突发事件中使用并不存在法律上的障碍。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第12条的规定:“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”法律上已不存在征用的障碍。
     
      2.公共建筑是公共服务的载体,突发事件情况下除了少数重要公共服务,比如政府决策机构、医疗卫生机构、执法机关等必须处于应急工作状态外,具有公共福利性质的文化、体育、教育等公共服务机构通常处于停止供给状态。体育馆、博物馆、展览馆、学校、会议中心、商业中心等公共建筑转为灾备使用,不会对正常的生产、生活秩序造成影响,而且可大大降低征用成本。
     
      3.公共建筑分布有一定的均衡性,符合灾备功能开发要求。空间可达性是指从事某项活动时到达某一空间位置的便捷度。在资源和服务总量有限且空间分布不均的情况下,可达性往往取决于需求与供给空间分配关系。可达性是评价灾备规划布局是否合理的重要指标。上海城市公共建筑众多,分布均衡,从空间可达性来看是灾备功能开发使用的理想选择。
     
      4.公共建筑叠加灾备功能可有效降低灾备场所建设成本。公共建筑在水、电、通讯、网络等配套设施建设方面已有较好的基础。灾备功能的叠加,不是推翻原有的建筑格局进行重新设计布局,而是基于既有公共建筑的格局优势,进行灾备功能的适配性开发,充分利用既有建筑的资源条件,叠加新的空间功能,实现短期内空间功能的可转换使用。从成本角度来看,通过同一空间不同状态下的功能性转变使用,节约了空间成本和建筑成本。方舱医院正是利用了体育场馆、会展中心建筑挑高、空气流通好等优点,实现了空间功能的转换改建。
     
      5.公共建筑在安全性上符合灾备建设要求。汶川地震后,公共建筑的安全问题引起了社会的广泛关注。社会各界积极呼吁应提高公共建筑的安全标准,2019年司法部就《建设工程抗震管理条例(征求意见稿)》面向社会征求意见,明确了学校、幼儿园、医院、养老机构、应急指挥中心、应急避难场所等公共建筑应当按照高于一般房屋建筑的要求采取抗震措施。从安全性能来看,公共建筑将成为灾备场所选用的最佳方案。
     
      (三)开发公共建筑灾备功能的既有经验
     
      在应对突发事件的过程中,将公共建筑作为避难场所使用的研究和做法早已有之。
     
      从理论研究来看,已经有学者对于公共建筑在突发事件中如何作为避难场所使用进行了研究,包括图书馆、体育馆、作为紧急避难场所使用的可能性。但是从研究内容和方向来看,仍局限于既有公共建筑的空间利用,未考虑到灾备功能的系统开发和建设。
     
      从实践来看,各国在公共建筑的灾备使用方面都已经有了较为成熟的经验。在日本,不论城市大小,学校的操场必须容纳至少一千人,因为灾害发生时,操场将是学生和居民的庇护所。在我国,汶川地震发生后,以绵阳九洲体育馆为代表的大型体育场馆成为抗震避灾、临时安置的重要场所,灾后重建过程中,体育场馆的这一功能被更加明确地纳入设计建造时的考虑因素;2017年第13号台风“天鸽”在珠海市金湾区沿海地区登陆,珠海国际会展中心作为紧急避难场所开放,为横琴岛区域的数十家工地单位及上万名工人提供了10,000㎡的紧急避险场所。
     
      (四)公共建筑灾备功能开发的难点
     
      1.缺乏法律制度支撑。开发公共建筑作为灾备功能具有先天优势,也有个案经验,但由于缺乏相关法律制度支撑,难以实现推广和体系化建设。开发灾备功能并非传统意义上的避难场所建设,需要在公共建筑设计、建筑过程中同步规划灾备功能的设计、建设,为灾难状态下转为灾备使用预留功能接口。以上海为例,应急避难场所建设的重要文件包括:《上海市中心城应急避难场所布局规划》《关于推进本市应急避难场所建设意见的通知》《DG/TJ 08-21882015 应急避难场所设计规范》《上海市应急避难场所建设规划(2013-2020)》等,应急避难场所建设标准尚未考虑在公共建筑中叠加灾备功能,更未在公共建筑建设标准中纳入中灾备功能建设标准。
     
      2.灾备功能开发与既有应急避难场所建设模式存在差异。如《上海市应急避难场所建设规划(2013-2020)》中,规划有市域I类16个应急避难场所中公园绿地12个、体育场馆2个、广场1个、学校1个,II类58个应急避难场所中公园绿地10个、体育场馆17个、学校31个。既有的避难场所多数分布在室外,室内避难场所相对较少,供给有限。《DG/TJ 08-21882015应急避难场所设计规范》对应急避难场所应急设施包括应急排水、应急电气、应急消防、应急垃圾收集、应急厕所、应急通风等设定了相应的建筑标准要求。如应急电气方面,规定设计应满足灾时用电需求和平时用电需求,设备选择应具有抗震性、防潮性等。但是上述标准尚无法充分满足公共建筑灾备功能的全面实现,如灾备功能在电路布局、功能性用电方面的可能存在特殊要求,《设计规范》所规定的最低标准未必能满足。
     
      3.灾备规划和建设专业性强、技术难度大。未来的城市灾备建设将打破现有的统一标准的应急避难场所建设模式。应当在综合评估目标城市面临的灾害风险类型、发生频次、灾害程度等因素的基础上,统筹规划全市灾备场所的功能布局,充分利用公共建筑布局提升避难场所的可达性,选择特定公共建筑进行灾备功能开发,预留功能接口,实现公共建筑常态功能和应急状态功能的高适配度叠加,如叠加方舱医院功能等。灾备规划和建设是高专业性系统工程,需要建筑学、工程学、气象学、医学、管理学等多领域专家协作设计规划,难度较大。
     
      五  “十四五”开发城市公共建筑灾备功能的若干建议
     
      (一)应急管理体系构建中应充分凸现灾备功能
     
      传统观念认为灾害发生后,“逃生”“避灾”是首要选择,因此目前城市应急避难场所规划的目的主要在于灾害发生后,如何为市民提供安全有效的应急通道与避难场所。但是2003年非典疫情以及2020年新冠肺炎疫情的暴发表明,“逃生”“避险”并非在所有灾害面前都是有效的应对之选。应急管理体系建设特别是应急灾备建设,需具有应对各类灾害、满足各种救灾需求的能力,因此应急避难场所的构建应从避灾向灾备转变,通过科学的防灾救灾预案,合理规划灾备功能开发和建设,增强重大灾害的支撑响应能力,提升突发事件的应急处置水平。
     
      (二)灾备功能与公共建筑建设标准的嵌入式对接
     
      突发事件中,公共建筑作为灾备场所使用已经有了充分的法律依据。但是灾备功能的充分发挥是以建设和维护为前提的,目前关于公共建筑灾备功能开发的制度规定仍为空白。建议通过相关法规、规范性文件、行业标准对现有的公共建筑标准进行修改完善,明确所有公共财政支持的公共建筑建设应当叠加灾备功能,社会投资建设的公共建筑按批复的建设规划有条件叠加灾备功能,细化明确公共建筑中不同类型灾备功能的开发和建筑标准指引,先管好公共建筑的新建,再逐步解决存量公共建筑的改造,最终在全社会实现灾备功能与公共建筑同步规划、同步建设、同步投用。可参照公共建筑中消防设施建设的强制性规定,将灾备功能开发建设符合建设标准和要求作为公共建筑验收、使用的前提条件。建议有条件的城市可先行先试,在实践基础上形成公共建筑灾备功能开发的完整方案,进而推动国家立法修改和相关经验全面推广实施。
     
      (三)科学评估、统筹规划、合理开发灾备功能
     
      公共建筑灾备功能开发和建设应坚持平灾结合、应时而变、就近避难、综合利用的原则。
     
      一是科学评估风险类型。建议组织气象学、地质学、生物学、防疫学、医学等学科专家对目标城市可能面临的各类灾害发生概率、灾害规模进行科学建模、预测、评估,明确未来最可能面临的主要灾害,针对性制定灾害应对预案,提出防灾、救灾配套的灾备需求。
     
      二是统筹规划灾备功能开发。坚持因地制宜、因城施策,尽可能充分挖掘运用城市存量公共建筑资源,确保改造配置灾备资源的经济成本在可承受的范围之内。根据城市人口数量和分布情况,在市域范围内最优化布局配置灾备功能及相应资源,尽可能满足灾备场所的空间可达性、灾备资源与灾害类型的高相关性,努力实现灾备资源供给能力与需求的最优匹配。
     
      三是合理开发灾备功能。在科学预测、评估风险类型的基础上,根据各类灾害的应对预案和防灾、救灾需求,进行灾备功能的定制设计和开发。除了常规的避灾功能外,应注重特殊功能开发和建设,如医疗救治的灾备功能,应充分考虑手术、检查、治疗、消毒、通风等更高的建筑标准要求。
     
      (四)加强灾备功能开发的配套建议
     
      1.增强灾备意识,强化防灾训练。总体而言,我们在组织公众实际参与防灾模拟演练、训练,提升全体社会成员应对灾害能力方面还有大量工作要做。日本为了提升国民的防灾意识和能力,政府提供了全方位的防灾训练,除了火灾、水灾、地震、大规模交通事故等笼统分类之外,还根据灾害的不同时段安排特殊的防灾救灾训练,包括地震摇晃体验、救援训练、救护训练、信息传播训练、避难训练、觅食训练、归宅训练、船难防灾训练、空难防灾训练、毒气防灾训练、核灾防灾训练等。建议各地可予借鉴,设计科学、完备的防灾训练项目,不定期开展实训和模拟演练,提升公众应对灾害的能力,减少灾害伤害发生。
     
      2.培养配备专业救援人员。目前我国的专业救援力量较为薄弱,无法满足灾害高发期的各种救援需求。应加快对专业救援人才的培养,设立人才培养基金,提供人才培养资助,壮大专业救援力量的社会储备规模。建议可以具有灾备功能的公共建筑为单位,定向配备培养专业救援人员,以充分发挥救援人员熟悉所处建筑空间布局的优势,临灾能快速响应、精准施救。除了专业救援队伍,可重点以招募、培训志愿者方式,做好救援力量的常态性配备。
     
      3.“仓储+灾备”的物资储备模式。灾害一旦发生,有可能面临一段时间内物资供给中断的风险。因此,应根据灾备资源供给能力,做好相应数量的饮水、食品储备。建议可与公共建筑的日常物资储备相结合,利用公共建筑内单位的日常消耗或商业销售,实现物资的常备常新,避免因备品过期而造成规模巨大的经济损耗和浪费。
     
      随着全球进入灾害高发期,人类面临的不确定风险将越来越高,频次将不断增多,持续时间将更长,应对难度将更大,如何有效实施灾害应急管理,保障人民生命安全和身体健康,减少经济损失,提升政府和社会应对灾害能力,成为一个非常重要的课题。充分开发城市公共建筑的灾备功能,重构灾备体系,应成为“十四五”时期各大城市应急避难场所建设的新模式和新选择。

    【作者简介】
      施伟东,上海市法学会党组副书记、专职副会长,《东方法学》主编;
      莫莉莉,上海市法学会研究部三级调研员,法学博士。

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