对于外国人永久居留管理条例征求意见稿的意见和建议
2020/3/31 9:55:51  点击率[7]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】中国宪治网
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】外国人永久居留管理条例;建议
    【全文】

      第一章  总则
     
      第一条 为了进一步扩大对外开放,规范外国人在中国境内永久居留管理,保障取得永久居留资格外国人(以下称永久居留外国人)的合法权益,依据《中华人民共和国出境入境管理法》,制定本条例。
     
      【建议1.1】应当将“为了进一步扩大对外开放”修改为“为了进一步服务国家人才战略、吸引海外投资、涵养侨务资源”或者是“为了进一步促进国家的社会经济发展”。
     
      本条是关于立法目的的规定。“为了进一步扩大对外开放”只是制定《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》(以下称“本条例”)的直接动因而非基本目的。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年2月18日印发的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》提出:“我国外国人永久居留制度实施以来,在服务国家人才战略、吸引海外投资、涵养侨务资源等方面发挥了重要作用”,本条例征求意见稿(以下称“征求意见稿”)贯彻了该意见的精神。所以,本条可以采用其表述。
     
      【建议1.2】应该将“《中华人民共和国出境入境管理法》”修改为“《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国出境入境管理法》”。
     
      本条也是关于立法依据的规定。《中华人民共和国出境入境管理法》(以下称“《出境入境管理法》”)的第四章“外国人停留居留”第二节“永久居留”就外国人的永久居留作了专门规定。而作为我国的根本法,《中华人民共和国宪法》(以下称“《宪法》”)在其第三十二条规定了外国人的合法权益和利益。不仅如此,《宪法》“序言”第十二自然段规定了我国的对外政策。
     
      第二条 外国人永久居留资格的申请和审批,以及对永久居留外国人的服务和管理,适用本条例。
     
      第三条 外国人永久居留制度应当符合国家安全和利益需要,与国家经济社会发展水平相适应。
     
      【建议3.1】可以将“国家安全和利益需要”修改为“中华人民共和国国家安全、社会秩序和公民权益”。
     
      “国家安全和利益需要”的表述没有问题,但是上述修改可以凸显我国公民的权益,有利于使本条例的制定和施行获得我国民众的理解和支持。
     
      第四条 永久居留外国人在中国境内的合法权益受法律保护,在中国境内居留的期限不受限制。
     
      在中国境内的永久居留外国人应当遵守中国法律,不得危害中国国家安全、损害社会公共利益、破坏社会公共秩序。
     
      【建议4.1】可以删去第一款中的“在中国境内的合法权益受法律保护,”这一规定。
     
      “在中国境内的合法权益受法律保护”实际上重复了上位法的相关规定,没有必要。《宪法》第三十二条第一款已经规定:“中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益”。《出境入境管理法》第三条第二款也已规定:“在中国境内的外国人的合法权益受法律保护”。这些规定中的“外国人”当然包括取得永久居留资格的外国人(以下称“永久居留外国人”)。
     
      【意见4.1】根据第一款,永久居留外国人在中国境内居留的期限不受限制。依据中央多个部门于2012年9月25日发布的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》,永久居留外国人“可以凭有效护照和《外国人永久居留证》出入中国国境,无需另外办理签证等手续”。本款需要进一步明确的是:“不准入境”和“遣送出境”(分别由《出境入境管理法》第二十五条和第六十二条加以规定)可否适用于永久居留外国人?2020年上半年,为了防治新型冠状病毒肺炎,许多国家均采取了外国人入境管制措施。部分国家只是暂时禁止不享有永久居留资格的外国人入境,而部分国家则是暂时禁止所有外国人入境。
     
      第五条 国家移民管理部门负责外国人永久居留管理工作。国务院有关部门在各自职责范围内做好永久居留外国人有关的服务管理工作。
     
      地方各级人民政府做好本行政区域内永久居留外国人的服务管理工作。
     
      【意见5.1】国家移民管理局的官方网站显示:该局负责外国人永久居留管理。但是,《出境入境管理法》第四条第二款的相关表述为:“县级以上地方人民政府公安机关及其出入境管理机构负责外国人停留居留管理。”由此推断,在中央层面,外国人永久居留管理工作应由公安部以及国家移民管理局(中华人民共和国出入境管理局)负责。由此,可以考虑将第一款第一句修改为:“公安部以及国家移民管理局(国务院公安部门及其国家移民管理部门)负责外国人永久居留管理工作。”
     
      但从合理性来看,国家移民管理局的法律地位和行政级别有限。该局由公安部管理,其法律职权可以归属于公安部。因此,也可以考虑将第一款第一句修改为:“公安部(国务院公安部门)负责外国人永久居留管理工作,其所属的国家移民管理局(国家移民管理部门)是具体工作机构。”
     
      【建议5.2】应当将两款中的“做好”修改为“负责”。
     
      “负责”比“做好”更加书面化,是惯用的法律用语,表明从事有关工作系有关行政机关的法定职责。
     
      第六条 国家移民管理部门会同国家有关主管部门建立外国人永久居留服务管理工作协调机制、信息共享机制。
     
      【意见6.1】本条中两个机制的建立对于外国人永久居留服务管理具有重要意义。为了加强本条的规范性,可以考虑明确规定建立两个机制的具体时间,在“建立”之前增加“在一年以内”或者“在本条例施行后六个月以内”等表述。具体时间可以根据实际情况确定,但不宜过长。
     
      第七条 国家建立外国人永久居留政策定期评估调整机制。必要时,经国务院批准,对外国人永久居留资格实行定额审批制度。
     
      【意见7.1】就本条例的施行而言,对外国人永久居留政策的定期评估调整机制十分关键,而对外国人永久居留资格的定额审批制度也确有必要。因此,上述机制和制度应该在本条例施行之前加以设计并予以建立。
     
      【意见7.2】依据征求意见稿第十一至十三条规定申请永久居留资格的外国人对于我国具有稀缺性,因此,对于这三类外国人应该适度优先批准或者在审批名额的分配上适度向其倾斜。
     
      第八条 国家移民管理部门会同科技、人力资源社会保障部门适时制定积分评估制度。
     
      【建议8.1】应当将“国家移民管理部门”修改为“国务院公安部门(公安部)”。
     
      理由参见【意见5.1】。
     
      【建议8.2】应当将“科技、人力资源社会保障部门”修改为“科技、人力资源社会保障等部门”。
     
      积分评估制度涉及的主要部门不限于本条所示的三个部门。外事、发展改革、教育、商务、税务、工商、侨务部门与该制度也具有较大的关联性。
     
      【意见8.1】鉴于积分评估制度对于本条例施行的重要性,该制度应该从速制定并且及时公开。本条应该明确规定制定积分评估制度的时间。
     
      【意见8.2】积分评估制度直接涉及外国人永久居留资格的审批,兹事体大,应该经国务院批准方可实施。
     
      第九条 国家移民管理部门应当通过政府网站等公开方式,统一发布外国人永久居留资格申请所需材料、手续以及办理流程等审批政策信息。
     
      【建议9.1】应当将“所需材料、手续以及办理流程等审批政策信息”修改为“所需材料、手续、办理流程等审批政策信息以及基本的审批结果信息。”
     
      外国人永久居留资格的审批应该属于有数量限制的行政许可,对国内外均有较大影响。《行政许可法》第五条第二款规定:“行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,应当公开。”我国公民群体和特定的外国人群体不仅关注该审批的程序,而且关心该审批的结果。国家移民管理部门只有在程序和结果方面均实现政府信息公开,才能确保程序公正和实体公正,使国内外的监督成为可能。当然,在公开审批结果信息时,涉及国家秘密、重要商业秘密和重要个人隐私的信息应当屏蔽。
     
      第二章  申请条件
     
      第十条 外国人遵守中国法律,具备在中国生活的基本经济保障,并且符合本条例规定申请条件的,可以申请永久居留资格。
     
      外国人因外交、公务事由在中国境内停留居留期间,不得申请永久居留资格。
     
      【建议10.1】应当在第一款中“遵守中国法律”之前增加“承诺”。
     
      一些外国人在我国停留居留时间较短,要求他们在申请永久居留资格之前“遵守中国法律”意义有限。另外,“遵守中国法律”的要求过于宽泛,不仅包括遵守刑事法律,还包括遵守民事、行政法律。如果严格依照这一规定,在中国境内有一般违反行为的外国人就失去了申请永久居留资格的机会。
     
      【建议10.2】可以将第一款中的“基本经济保障”修改为“经济保障”。
     
      我国的外国人永久居留制度是为了引进海外高层次人士而建立的,因此,申请永久居留资格的外国人在我国生活本应具有比较可靠的经济保障。
     
      【意见10.1】公安部、外交部于2004年8月15日发布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》第六条第一款将“无犯罪记录”作为外国人申请永久居留资格的基本条件。征求意见稿完全不予规定显然不妥。
     
      但是,如果在本条第一款规定“无犯罪记录”也应当注意两个问题。其一,犯罪分为过失犯罪和故意犯罪,这里将“无犯罪记录”限定为“无故意犯罪记录”更加合理。其二,可以考虑区分在我国领域内的犯罪与在我国领域外的犯罪,继而就后者作出特殊规定。外国人在其国籍国或者第三国的犯罪有可能是由于政治原因所导致的,既不违反一般道德准则和正义观念也未破坏我国的国家安全、社会秩序和公民权益。其三,在一些国家——主要是英美法系国家,犯罪行为的范围较为宽泛,涵盖了我国的部分一般违法行为。因此,对于来自这些国家的外国人,应该考虑其犯罪是重罪还是轻罪。
     
      第十一条 外国人为中国经济社会发展作出突出贡献,属于下列情形之一的,经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐,可以申请永久居留资格:
     
      (一)为中国科技、教育、文化、卫生、体育等事业作出突出贡献;
     
      (二)在中国境内从事公益活动,为中国公益事业发展作出突出贡献;
     
      (三)为推进中外友好交流合作、维护世界和平、促进共同发展作出突出贡献;
     
      (四)为中国经济社会发展作出突出贡献的其他情形。
     
      【意见11.1】本条规定的外国人申请永久居留资格的四种情形可以称为“突出贡献类”。但这四种情形均不便直接认定,具有很大的裁量空间。就它们设定具体的量化标准均存在一定困难。可以考虑参考主要移民国家的做法,确定具有可操作性的方案。应当注意的是,如果我国对外国人永久居留资格实行定额审批制度,在一定时期能否取得永久居留资格的外国人就存在名额限制。因此,我国在审批外国人永久居留资格的过程中,有可能需要在这四种“突出贡献类”的外国人之间进行比较,甚至有可能需要比较“突出贡献类”的外国人与其他类别的外国人。
     
      由“国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐”不妥,这将扩大行政裁量的空间,也不利于相关标准的统一执行,一些外国人有可能因此失去申请机会。这一规定很有可能考虑到了我国各个地区对于“突出贡献类”外国人的需求。不过,外国人永久居留制度的实施是否以及在何种程度上兼顾社会经济发展的地区平衡,最终应当由中央统筹。
     
      第十二条 在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人,可以直接申请永久居留资格。
     
      【意见12.1】本条规定的外国人申请永久居留资格的情形可以称为“杰出成就类”。同“突出贡献类”一样,“杰出成就类”不便直接认定。相对于经济、科技领域的杰出成就,教育、文化、卫生、体育领域的杰出成就一般更加难以认定。对比本条与上一条可知,较之于外国人为中国经济社会发展作出突出贡献,外国人取得国际公认杰出成就无需特定行政机关推荐,可以直接申请永久居留资格。如果从促进我国社会经济发展的务实立场出发,确有必要考虑“杰出成就类”外国人本身的发展潜力和上升空间以及为我国作出重大贡献的可能性。
     
      第十三条 因国家经济社会发展需要引进的外国人,属于下列情形之一的,可以申请永久居留资格:
     
      (一)国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才;
     
      (二)国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称的学术科研人员,以及其他高等学校、科研机构引进并推荐的教授、研究员;
     
      (三)高新技术企业、创新型企业以及国内知名企业引进并推荐的高级经营管理人员、高级专业技术人员。
     
      (四)根据本条例第十二条规定取得永久居留资格的外国人推荐的专业人才。
     
      前款所列推荐单位和个人应当出具真实、可靠的推荐函件,对引进事由及推荐对象相关资质的真实性负责。
     
      【建议13.1】应当删去第一款第四项。
     
      本条规定的外国人申请永久居留资格的四种情形可以称为“发展需要类”。其中,第四种情形的设计缺乏合理性。一方面,该项中的永久居留外国人与外籍专业人才未必属于同一领域,如果不属于同一领域,所谓“推荐”自然缺乏可信度。另一方面,本条例仅规定“杰出成就类”外国人可以推荐,却未同时规定具有同等成就的我国公民可以推荐,在逻辑上无法自洽。
     
      【意见13.1】第一款第二项中的“国家重点建设的高等学校、科研机构”需要通过下位法进一步限定,也可以考虑直接改变这一表述予以限定。譬如,将“国家重点建设的高等学校”修改为“‘211工程’高校”、“‘985工程’高校”或者“双一流高校”。
     
      【意见13.2】第一款第二项中的“助理教授、助理研究员以上职称”在层次上偏低。目前,在我国一部分高等院校,新进的助理教授、助理研究员被纳入“常任轨”聘用制的管理,面临“非升即走”的聘期考核,并不稳定,其教学、科研水平尚待检验。可以考虑将“助理教授、助理研究员以上职称”修改为“副教授、副研究员以上职称”。
     
      【意见13.3】第一款第三项中的“高新技术企业、创新型企业”目前数量众多,过于宽泛,应当考虑予以限定。
     
      第十四条 国家移民管理部门应当与外交、发展改革、教育、科技、人力资源社会保障、商务、文化、卫生健康、体育等国务院有关部门建立会商机制,就本条例第十二条和第十三条规定的具体标准等进行会商。
     
      【建议14.1】应当将“国家移民管理部门”修改为“国务院公安部门(公安部)”。
     
      理由参见【意见5.1】。
     
      【意见14.1】确定前两条所规定的具体标准是一项重要的决策。基于重要决策的民主性要求,仅仅是国务院有关部门之间建立会商机制还不够,应当考虑面向社会征求意见甚至引入听证机制。基于重要决策的科学性要求,国务院有关部门的会商应该充分征询相关领域专家学者的意见,甚至引入专家评审机制。
     
      【意见14.2】国务院的哪个部门有权确定具体标准?对此,征求意见稿语焉不详。鉴于该标准是实施其第十二、十三条的关键,它应当由国务院确定或者经国务院批准确定。
     
      第十五条 外国人依法在中国境内工作,属于下列情形之一,且纳税记录和信用记录良好的,可以申请永久居留资格:
     
      (一)具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业,在中国境内工作满三年,其间实际居留累计不少于一年;
     
      (二)在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年,其间实际居留累计不少于一年,工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍;
     
      (三)在中国境内连续工作满四年,其间实际居留累计不少于二年,工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍;
     
      (四)在中国境内连续工作满八年,其间实际居留累计不少于四年,工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。
     
      前款第二项至第四项规定的工资性年收入为最低标准,具体标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定。
     
      【意见15.1】本条规定的外国人申请永久居留资格的四种情形可以称为“高薪工作类”。但是,给予这一类外国人永久居留资格究竟是否具有必要性,需要审慎评估。我国政学两界有人士提出,可以考虑另行建立外国人长期居留资格,给予特定“高薪工作类”外国人“长期居留资格”。但如此一来,我国有关部门就必须考虑外国人长期居留制度与外国人永久居留制度的衔接问题,制度成本将有所增加。
     
      【建议15.1】应当删去第一款第一项。
     
      该项所确定的标准明显过低。目前,在我国公民中,具有博士研究生学历者以及从国际知名高校毕业者已经为数不少,他们在求职和创业中尚且面临较大的竞争压力。况且,从现实情况来看,在具有上述学历或者教育背景的群体中,外国人就专业水平而言未必比我国公民更具优势。近年来,我国民众对于我国高等院校中留学生的学习能力、态度、成绩已经提出质疑和批评。
     
      【意见15.2】第一款第二至四项就可以申请永久居留资格之外国人的工资性年收入进行了限定。所谓“四倍”、“六倍”和“三倍”于“上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资”的水平看似很高。然而,我国许多欠发达地区的城镇在岗职工平均工资很低,所以,“四倍”、“六倍”和“三倍”于它的工资性年收入水平并不高。可以考虑由公安部商国务院有关部门确定全国统一的倍数基准,该基准不低于甚至明显高于全国城镇在岗职工平均工资。
     
      第十六条 外国人按照外商投资法律的规定,以自然人身份或者作为控股股东的企业投资,属于下列情形之一,且连续三年投资情况稳定,纳税记录和信用记录良好的,可以申请永久居留资格:
     
      (一)在中国境内投资折合人民币一千万以上;
     
      (二)在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资,投资数额、纳税金额和聘雇中国公民人数达到规定标准的;
     
      (三)在中国境内设立高新技术企业、创新型企业,效益显著并经省、自治区、直辖市人民政府主管部门推荐的。
     
      前款第二项规定的具体标准由国家移民管理部门商国务院有关部门确定。
     
      【建议16.1】本条规定的外国人申请永久居留资格的三种情形可以称为“重要投资类”。应当将第二款中“国家移民管理部门”修改为“国务院公安部门(公安部)”。
     
      理由参见【意见5.1】。
     
      第十七条 外国人有家庭团聚需要,属于下列情形之一的,可以申请永久居留资格:
     
      (一)配偶为居住在中国境内的中国公民或者永久居留外国人,婚后已在中国境内与配偶共同生活五年,且每年实际居留累计不少于九个月,有稳定生活保障和住所;
     
      (二)未满十八周岁的子女投靠居住在中国境内的中国籍父母或者在中国境内永久居留的外国籍父母;
     
      (三)年满六十周岁,在境外无直系亲属,投靠居住在中国境内的中国籍直系亲属或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属,已在中国境内连续居留五年,且每年实际居留累计不少于九个月,有稳定生活保障和住所。
     
      【意见17.1】本条规定的外国人申请永久居留资格的三种情形可以称为“家属团聚类”。我国公民以及永久居留外国人的外籍配偶、外籍未成年子女以及年满六十周岁的外籍直系(主要是父母)亲属有可能增加我国的财政负担,消耗我国的社会资源。目前,一部分国家存在多偶婚制度或者同性婚姻制度。所以,本条的规定应当慎重,尤其是第三项,有可能加剧我国的人口老龄化问题。
     
      【意见17.2】根据各国实践和一般逻辑,我国公民与永久居留外国人的外籍配偶、外籍未成年子女以及年满六十周岁的外籍直系亲属在申请永久居民资格方面应该有所差别。毕竟,我国公民较之于永久居民外国人与我国的联系更加密切。如果我国在一定时期内受理永久居民资格申请的数量有限,那么我国公民的上述三类外籍家属应当优先;否则,我国公民上述三类外籍家属的申请条件应当更加宽松。
     
      【意见17.3】第一项存在被利用的可能性。外国人可以通过同我国公民或者永久居留外国人结婚而在五年后获得申请永久居留资格的机会。这就容易催生地下产业链。可以考虑延长该项中的两个时间。也可以考虑建立外籍配偶之永久居留资格因婚姻关系解除而自动丧失的机制。
     
      【意见17.4】许多国家并未实行计划生育政策,外国人有三个以上未成年子女的情况并不鲜见。一律允许永久居留外国人的所有未成年子女申请永久居留资格有可能给我国的社会资源尤其是教育资源带来过重的负担。另外,我国公民仍然受到计划生育政策的限制,这种做法容易使我国民众产生不公平感。可以考虑将每名永久居留外国人之可以申请永久居留资格的未成年子女人数限定为两名。
     
      【建议17.1】可以删去第三项中的“或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属”,这是参照许多移民国家的规定,有利于减轻社会公共负担。这一群体通过获取Q1字签证即有可能在我国长期居留。
     
      第十八条 外国人符合本条例第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条规定条件,申请永久居留资格的,其配偶和未满十八周岁的子女可以同时申请永久居留资格。
     
      【意见18.1】根据本条,特定外国人的外籍配偶可以与其同时申请永久居留资格,不必受第十七条第一款的条件限制。这就意味着,这一群体较之于我国公民的外籍配偶申请永久居留资格更加便利。但纵观当今各国的移民立法,如此优惠的移民政策并不多见。可以考虑删去该条,至少应该删去其中的“第十五条、”这一表述。第十五条规定的是“高薪工作类”外国人,相对于“突出贡献类”、“杰出成就类”、“发展需要类”和“重要投资类”外国人,这一类外国人对于我国不具有明显的稀缺性,完全没有必要给予其外籍配偶此种便利。
     
      第十九条 外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的,可以申请永久居留资格。
     
      【建议19.1】应当删去本条。
     
      作为兜底条款,本条将使得外国人永久居留资格的申请存在过大的操作空间,“其他正当理由”过于笼统。我国如果在今后的外国人永久居留管理实践中确实发现了具体的正当理由,可以通过修改本条例予以增列。
     
      《宪法》第三十二条第二款规定:“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人,可以给予受庇护的权利。”本条是否是为受庇护的外国人设计的,不得而知,但对于这一类外国人未必要给予永久居留资格。
     
      第三章  审批和管理
     
      第二十条 外国人申请永久居留资格,应当向居留地公安机关出入境管理机构提出申请,如实填报申请信息,提交本人护照或者其他国际旅行证件、符合规定的照片和申请材料,按规定接受面谈,并留存指纹等人体识别信息。
     
      依据本条例第十二条和第十三条规定申请永久居留资格的,不受居留地限制,并可以直接向国家移民管理部门提出申请。
     
      【建议20.1】应当将第二款中“依据本条例第十二条和第十三条规定申请永久居留资格的”修改为“依据本条例第十一条、第十二条和第十三条规定申请永久居留资格的”。
     
      同“杰出成就类”、“发展需要类”外国人一样,第十一条规定的“突出贡献类”外国人有可能未曾在我国境内居留,因而有可能不存在“居留地”。
     
      第二十一条 县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构按照国家移民管理部门的委托,受理外国人永久居留资格的申请。
     
      外国人申请永久居留资格的手续和材料符合规定的,公安机关出入境管理机构应当受理并出具受理回执。申请材料不齐全或者不符合规定形式的,公安机关出入境管理机构应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要履行手续和补正材料的全部内容,并进行登记。
     
      对依据本条例第十二条、第十三条规定申请永久居留资格的,优先受理。
     
      【建议21.1】应当将第一款中“县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构”修改为“设区的市级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构”。
     
      《外国人在中国永久居留审批管理办法》第五条规定:“受理外国人在中国永久居留申请的机关是设区的市级人民政府公安机关,直辖市公安分、县局”。相比之下,该款所规定的受理机构在层级上明显降低了。对于外国人永久居留资格的申请而言,受理是核查和审批的前置环节,十分重要。而县级人民政府公安机关出入境管理机构的执法水平有限,应当考虑提高受理机构的层级。
     
      【意见21.1】如果在一定时期内受理外国人永久居留资格的申请有数量限制,则还应该优先受理依据第十一条规定所提出的申请。但理想状态是,通过提高行政效率和充实执法队伍,保证所有的申请均得到受理。
     
      第二十二条 公安机关出入境管理机构应当认真核查申请事由的真实性以及申请人的国籍、信用记录和在中国境内工作、生活等情况。有关单位和个人应当予以协助配合。
     
      【建议22.1】应当将“公安机关出入境管理机构”修改为“省级公安机关出入境管理机构”。
     
      为了确保执法质量,应当考虑提高核查机构的层级,因而同样可以参照《外国人在中国永久居留审批管理办法》第五条进行规定。
     
      【建议22.2】应当将“信用记录”修改为“守法和信用记录”。
     
      根据【意见10.1】,应当考虑将“无故意犯罪记录”作为外国人申请永久居留资格的基本条件。所以,申请永久居留资格之外国人的守法记录也应该成为核查对象。
     
      第二十三条 外国人永久居留资格的审批期限最长为一百二十日,自公安机关出入境管理机构受理之日起计算。
     
      等待配额的时间不计入审批期限。
     
      第二十四条 对符合条件的外国人,由国家移民管理部门批准永久居留资格,并签发外国人永久居留身份证。
     
      外国人永久居留身份证是永久居留外国人在中国境内的身份证明。永久居留外国人可以凭该证证明身份从事相关活动,有关单位及其工作人员不得拒绝。
     
      【意见24.1】第一款中的“条件”指向模糊,从以上规定来看,这里的“条件”应该是指征求意见稿第十一至十三条、第十五至十八条规定的外国人申请永久居留资格的条件。但依照这一逻辑,外国人永久居留资格的审批就是一种非选拔性审批,即,凡是符合条件的外国人最终都可以获得批准,只是时间问题而言。如此一来,本条例为我国引进海外高层次人士的立法初衷就势必会大打折扣,这是非常不明智的。除非可以大幅提高外国人申请永久居留资格的条件或者大幅增加批准外国人永久居留资格的名额,符合申请条件的外国人很可能会远远超过审批名额。此种模式一方面会引进过多的“高薪工作类”、“家庭团聚类”外国人,降低永久居留外国人对于我国的匹配度和稀缺性;另一方面也将使得我国亟需的高层次海外人才等待配额的时间遥遥无期。所谓“条件”应该只是必要非充分的“门槛”条件,对于能够进入“门槛”的外国人还应当进行选拔性审批,即精益求精、优中选优。
     
      【建议24.1】将第一款中“由国家移民管理部门批准永久居留资格”修改为“并且由国务院公安部门(公安部)复核”。
     
      国家移民管理部门独立行使批准外国人永久居留资格的权力不妥,需要由其上级直接加以监督。
     
      第二十五条 外国人永久居留身份证登记的项目包括:姓名、性别、出生日期、国籍、本人照片、永久居留身份号码、发证机关、证件有效期等。
     
      外国人永久居留身份证的式样,由国家移民管理部门规定。
     
      第二十六条 外国人有下列情形之一的,国家移民管理部门应当作出不予批准永久居留的决定:
     
      (一)不符合申请条件或者未按照规定提供申请材料;
     
      (二)患有严重精神障碍、传染性肺结核病或者可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病;
     
      (三)可能危害中国国家安全和利益、破坏社会公共秩序;
     
      (四)在申请过程中弄虚作假;
     
      (五)不能保障在中国境内生活所需费用;
     
      (六)不适宜在中国境内永久居留的其他情形。
     
      【建议26.1】建议删去第六项。
     
      第六项为兜底条款,基于此,国家移民管理部门拒绝批准外国人永久居留资格存在过大的操作空间,“其他情形”过于笼统。我国如果在今后的外国人永久居留管理实践中确实发现了具体的其他情形,可以通过修改本条例予以增列。
     
      【建议26.2】建议增加一款,作为第六款:“放弃中华人民共和国国籍不满十年。”
     
      目前,由于我国在政策导向、法律实施方面的问题,外国人享有某些事实上的“超国民待遇”。我国个别公民先行放弃我国国籍而后作为外国人申请永久居民身份,他们试图利用立法漏洞和政策空间谋取私人利益。我国部分民众对此现象表示忧虑。有鉴于此,放弃我国国籍者取得外国人永久居留资格应该受到严格限制。
     
      第二十七条 永久居留外国人每年在中国境内实际居留时间不得少于三个月。
     
      确有正当理由不能满足前款居留时限要求的永久居留外国人,经省级人民政府公安机关出入境管理机构批准,并报国家移民管理部门备案后,可以适当降低居留时限要求。
     
      【建议27.1】可以将第二款中“经省级人民政府公安机关出入境管理机构批准,并报国家移民管理部门备案后”修改为“经国家移民管理部门批准,并报国务院公安部门(公安部)备案后”。
     
      由省级人民政府公安机关出入境管理机构批准容易造成全国范围内标准不一、尺度不严。
     
      第二十八条 外国人永久居留身份证有效期满或者登记事项有变更的,持证件人应当在证件有效期届满前三十日内或者自登记事项发生变更之日起三十日内向居留地公安机关出入境管理机构申请换发。
     
      外国人永久居留身份证损毁、遗失、被盗抢的,应当及时向居留地公安机关出入境管理机构申请补发。
     
      第二十九条 外国人永久居留身份证换发、补发申请符合受理规定的,公安机关出入境管理机构应当受理并出具有效期不超过三十日的受理回执,在受理回执有效期内作出是否批准换发、补发的决定。
     
      在外国人永久居留身份证换发、补发期间,永久居留外国人凭受理回执在中国境内合法居留。
     
      第三十条 公安机关出入境管理机构根据工作需要核查永久居留外国人在中国的实际居留时间、居留地、国籍变更以及在中国工作、生活等信息的,有关单位和个人应当予以协助配合。
     
      第三十一条 永久居留外国人具有下列情形之一的,国家移民管理部门应当取消其永久居留资格,宣布其持有的永久居留身份证作废:
     
      (一)对中国国家安全和利益造成危害的;
     
      (二)被处驱逐出境的;
     
      (三)弄虚作假骗取在中国境内永久居留资格的;
     
      (四)在中国境内居留未达到规定时限的;
     
      (五)不适宜在中国境内永久居留的其他情形。
     
      【建议31.1】应当将“国家移民管理部门”修改为“公安部”。
     
      本条的规定与《出境入境管理法》第四十九条的规定基本一致。但是,根据后者,取消外国人永久居留资格的权力属于公安部而非国家移民管理部门。作为下位法,本条例的规定应当与《出境入境管理法》的规定保持一致。取消永久居留资格对于外国人权益的影响非同小可,由层级较高的公安部行使这一权力更加稳妥。
     
      【意见31.1】在我国,驱逐出境既可能是行政处罚也可能是刑事处罚。不论是哪种情况,科处驱逐出境都有较大的裁量空间。以刑事处罚为例,对于犯罪的外国人,不是应当而是可以适用驱逐出境。因此,依照本条第二项,永久居留外国人即使存在故意犯罪的行为也未必会被取消永久居留资格。由此观之,这一规定不太合理。当然,这也是《出境入境管理法》第四十九条第二项的规定。可以考虑修改《出境入境管理法》以及征求意见稿的这一规定,以“故意犯罪”取代“被处驱逐出境”。
     
      【意见31.2】第五项的规定与《出境入境管理法》第四十九条第五项相同。但是,所谓“不适宜在中国境内永久居留的其他情形”应该尽可能明确,从而提高本条实施的可预期性,便于永久居留外国人维护自身权益。
     
      第三十二条 有下列情形之一的,由公安机关出入境管理机构收缴外国人永久居留身份证:
     
      (一)被批准加入或恢复中国国籍的;
     
      (二)永久居留资格外国人死亡的;
     
      (三)外国人永久居留证被宣布作废的。
     
      第三十三条 外国人被取消永久居留资格的,五年内不得再次提出申请。
     
      【意见33.1】第三十一条规定了应当取消外国人永久居留资格的五种情形,而在第五种情形中,永久居留外国人有可能不存在任何过犯。在如果外国人因自身过犯以外的原因被取消永久居留资格,根据本条禁止其在五年内提出申请就未免过于严苛。
     
      第三十四条 国家工作人员对于履行职责过程中知悉的永久居留外国人的个人信息,应当依法予以保密。
     
      【建议34.1】可以将“国家工作人员”修改为“国家机关及其工作人员”。
     
      在一般情况下,违法泄露永久居留外国人个人信息的责任首先应当归属于国家机关,尽管其特定工作人员作为个人也应承担责任。
     
      第四章  服务和待遇
     
      第三十五条 地方各级人民政府应当将永久居留外国人纳入常住人口服务管理体系,根据本地区经济社会发展水平和实际需要,为永久居留外国人提供通用语言文字培训、国情常识、法律政策咨询等社会融入服务。
     
      地方各级人民政府应当积极引导和规范永久居留外国人所在单位、社区和相关中介机构、法律服务机构等社会力量参与为永久居留外国人提供社会融入服务。
     
      第三十六条  国务院有关部门和地方各级人民政府应当根据本部门、本地区实际情况,逐步推进永久居留身份证社会化应用,为永久居留外国人凭外国人永久居留身份证在中国境内办理金融、外汇、教育、医疗、交通、电信、社会保险、住宿登记、财产登记、机动车驾驶证申领等事务提供便利。
     
      【意见36.1】根据该条,有关行政机关逐步推进永久居留身份的社会化应用。从表述来看,这一规定更多地是一种政策宣示而非规范要求。外国人永久居留管理涉及我国的对外政策和外交关系,不同地区的有关政策应当统一于中央。如果条件允许,这里不妨将“逐步推进”修改为“应当实行”;如果条件不允许,本条则应该明确推进永久居留身份证社会化应用的时间,或者由国务院通过其他规范性文件加以规定。
     
      【意见36.2】所谓“提供便利”有可能被解读为相对于我国公民的便利。为了避免我国民众的误解以及防止本条例的执行出现偏颇,应当考虑将“提供便利”修改为“提供与我国公民同等的便利”抑或“提供不超过我国公民的便利”。具体如何修改应当尊重我国民众的意见。
     
      第三十七条 永久居留外国人的入境安家物品按照海关对定居旅客有关规定办理。永居外国人自入境之日起,居留时间不满两年,又出境定居的,其免税携运入境的安家物品应复运出境或者向海关补税。永久居留外国人的其他入出境货物、物品通关事宜,参照居民旅客规定办理。
     
      永久居留外国人出入境时,可以从中国公民专用通道通行。
     
      第三十八条 永久居留外国人在中国境内工作免办外国人工作许可,并可按照有关规定参加职称评审、职业资格考试和政府设立的自然科学、技术创新类奖励的评选。
     
      第三十九条 永久居留外国人按照中国税收法律法规以及中国对外缔结的有关税收的国际条约、协定的有关规定,履行相应的纳税义务。
     
      永久居留外国人对在中国境内取得的收入,依法纳税并按照规定在税务部门开具税收证明或完税凭证,或者办理对外支付税务备案后,可以按照规定兑换外汇汇往境外。
     
      【意见39.1】本条是有关对永久居民外国人征税的规定。需要考虑的问题是,我国是否应该针对这一群体实行全球征税。由于针对外国人征税的实际困难以及我国税收管理体制的不健全,永久居留外国人有可能通过向境外转移收入、资产等方式逃避我国的征税。相当一部分国家已经通过立法对具有永久居留权的外国人实行全球征税。虽然此举将给永久居留外国人带来一定的税负,削弱永久居留资格对于外国人的吸引力,但不失为一种比较务实的做法。当然,囿于操作层面的现实障碍,针对永久居留外国人的全球征税通常只能得到有限的执行。
     
      【意见39.2】第二款允许永久居留外国人在一定条件下将在我国境内的收入兑换外汇汇往境外。本款没有规定具体限额,这可能造成我国外汇储备的过度流失因而导致金融风险。所以,本款可以增加规定限额或者由下位法予以规定,但同时应该考虑永久居留外国人生活、工作的便利。
     
      第四十条 永久居留外国人可以按照有关规定在中国境内购买自用、自住商品住房。
     
      永久居留外国人可以按照住房公积金管理有关规定缴存和使用住房公积金,离开缴存地时,可以按照规定办理住房公积金的提取或转移手续。
     
      【意见40.1】我国有人士根据第二款认为,永久居留外国人可以自由选择是否缴存住房公积金,如果其选择不缴存,其单位也就无需为其缴存,如此一来,永久居留外国人与我国公民在竞争工作岗位时就具备了相对优势。但应该看到,前者的这种优势是以牺牲其住房公积金福利为代价的。所以,上述逻辑不完全成立。
     
      在第二款中,需要斟酌的问题有二。其一,如何解释“离开缴存地”的“离开”?这是否涉及永久居留外国人在我国境内居留地的变动?这一点可以考虑明确。其二,永久居留外国人“按照规定办理住房公积金的提取或转移手续”是否超过了我国公民的有关待遇?如果超过则显然不妥。
     
      第四十一条 永久居留外国人在中国境内工作的,按照社会保险法律法规的规定参加各项社会保险。在中国境内居留但未工作的,可以按照居留地相关规定参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险,享受社会保险待遇。
     
      【意见41.1】我国社会各界对于本条第二句的争议较大。实际上,《外国人在中国永久居留审批管理办法》已经作出了基本相同的规定。城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险由国家财政补助,具有社会福利性质。因此,在我国境内工作时间较短和未曾在我国境内工作的永久居留外国人(主要是“家属团聚类”外国人)因参加这两种保险而享受相关待遇确实会给我国财政造成一定负担。但也应当考虑:这一类外国人的数量可否受到严格控制?这一类外国人的家属对于我国的社会经济发展可否做出充分贡献?如果答案为是的话,本条例以及地方的规范性文件可以考虑在社会保险方面给予这一类外国人国民待遇或者准国民待遇。
     
      第四十二条 适龄永久居留外国人或随迁的未成年子女可以在中国接受义务教育,不收取国家规定以外的费用。
     
      【意见42.1】在这一问题上,部分国家并未完全给予享有永久居留资格的外国人及其子女以国民待遇,公立学校对其额外收取一定费用,但对于一般外国人的收费更高。我国部分人士认为本条规定有可能导致永久居民外国人及其子女享有“超国民待遇”,因为他们还可以选择民办性质的国际学校就读。但应该看到,部分民办国际学校仅招收外籍学生系市场行为而非政府行为。不过,出于减轻国家财政负担和保证公民教育资源的目的,可以考虑对于这一类外国人适度收取额外费用。如果依照原则上不收取费用,至少应该考虑每一名永久居留外国人之未成年子女享受这一政策的数量,理由参见【意见17.4】。
     
      第四十三条 省、自治区、直辖市人民政府应当根据本地区实际情况,制定完善配套措施,保障本地区内永久居留外国人在参加社会保险、购买自住自用房以及本人或随迁的未成年子女接受义务教育等方面的合法权益。
     
      第四十四条 永久居留外国人的其他待遇事项本条例未规定,法律法规和国务院有关部门有规定的,从其规定。
     
      【意见44.1】永久居留外国人的其他待遇目前还包括其在户籍方面的待遇。本条例是否应该就永久居留外国人的户籍问题作出规定?这一点值得研究。目前,我国民众对此有所关注。对于外国人取得永久居留资格时当然取得居留地户籍,有人士认为,永久居留外国人集中于北京、上海、广州、深圳等特大城市,而这些城市的户籍限制比较严格。如此一来,在某种意义上,永久居留外国人相对于我国公民取得当地户籍更为便利。这种所谓的“超国民待遇”现象应当由立法予以应对。但也应该考虑到,我国如果就永久居留外国人取得特大城市户籍设置过多条件,将影响高层次海外人才的引进。
     
      第五章  法律责任
     
      第四十五条 本章规定的行政处罚,除本章另有规定外,由县级以上地方人民政府公安机关决定;其中警告或者五千元以下罚款,可以由县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构决定。
     
      第四十六条 履行外国人永久居留管理职责的工作人员,有下列情形之一的,依法给予处分:
     
      (一)违反法律、行政法规,对应当受理的永久居留资格申请未予受理的;
     
      (二)违反法律、行政法规,为不符合规定条件的外国人签发外国人永久居留身份证件的;
     
      (三)泄露在履行职责过程中知悉的永久居留外国人个人信息,侵害当事人合法权益的;
     
      (四)滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,不依法履行法定职责的其他行为。
     
      第四十七条 有关单位和个人有下列情形之一的,给予警告,责令改正;拒不改正或情节严重的,处一千元以上五千元以下罚款:
     
      (一)拒不配合信息核查工作或提供虚假信息的;
     
      (二)无正当理由拒绝承认永久居留外国身份证件效力的。
     
      【意见47.1】为了确保本条例的严格实施,可以考虑适度提高罚款金额。
     
      第四十八条 有关单位和个人有下列情形之一的,依据《中华人民共和国出境入境管理法》有关规定予以处罚:
     
      (一)违反规定为外国人出具推荐函件或其他申请材料的;
     
      (二)弄虚作假骗取永久居留身份证件的;
     
      (三)永久居留外国人居留地发生变更未依法办理登记的;
     
      (四)有其他违反出境, 入境法律规定情形的。
     
      违反规定为外国人出具推荐函件的,同时取消推荐资格。
     
      【意见48.1】第十一、十三、十六条均涉及推荐外国人申请永久居留资格。其中,第十一条规定的推荐主体是“国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府”;第十三条规定的推荐主体是“有关单位和个人”;第十六条规定的推荐主体是“省、自治区、直辖市人民政府主管部门”。所以,本条第二款中“取消推荐资格”的对象即为这些主体。本款应当考虑明确取消推荐资格的期限。对于这些主体——尤其是其中的行政机关——而言,无限期取消资格缺乏合理性。可以考虑修改为“取消五年内推荐资格”。
     
      第四十九条 违反本条例规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
     
      第六章  附则
     
      【意见50.0】本章可以考虑明确外国人可否针对有关行政行为申请行政复议和提起行政诉讼。在外国人永久居留管理中,有关行政机关拒绝受理永久居留资格申请,决定不予批准、取消永久居留资格有可能影响外国人的权益。在此情况下,如果可以申请行政复议、提起行政诉讼,外国人就有可能得到我国国内法的救济。这不仅有利于外国人自身合法权益的保护,在客观上也有利于我国社会经济的发展。
     
      先来看行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第三、八、十一项及第四十一条,外国人应该有权就永久居留管理事项申请行政复议。本章对此予以明确便于特定外国人及时行使行政复议权利。这类似于《出境入境管理法》的做法:通过一个条文明确外国人可以针对几类相关的行政措施申请行政复议。
     
      再来看行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一、三、十二项对于行政诉讼受案范围的肯定列举,外国人似乎可以就永久居留管理事项提起行政诉讼。但该法第十三条第一项以否定列举的方式将“外交等国家行为”排除在行政诉讼受案范围之外。严格地说,有关外国人永久居留管理事项的前述行政行为既涉及外交也涉及内政,并非纯粹的“国家行为”。然而,依据《出境入境管理法》的字面规定及立法原意,有关外国人居留的行政行为不受人民法院的司法审查。由此观之,在外国人可否提起行政诉讼这一问题上,立法者需要将本条例同《出境入境管理法》联系起来考虑。当然,《出境入境管理法》有关终局行政行为的规定在合理性上也可以进一步商榷。
     
      第五十条 本条例所称居留地是指与外国人申请永久居留事由直接相关的,申请人的引进单位或工作单位所在地、投资地,以及本人或其配偶、投靠人或赡养人的经常居住地等。
     
      【意见50.1】考虑到生活和工作的方便,外国人取得永久居留资格之后的户籍地理应与其先前的“居留地”相同。但是,我国的一些大城市目前仍然存在比较严格的户籍限制。如果立法对于“居留地”的界定过于宽松,外国人就可以通过各种手段比较便利地取得大城市的户籍,在我国公民群体中造成明显的不公平感。这一问题需要在立法上予以应对。
     
      第五十一条 本条例规定的审批期限以工作日计算,不含法定节假日。
     
      第五十二条 申请在中国永久居留以及签发、换发、补发外国人永久居留身份证,有关收费项目和标准按照国务院财政和价格主管部门的规定执行。
     
      第五十三条 本条例自 年 月 日起施行。
     
      【意见53.1】可以考虑在这一句之后增加规定:有关同位法与本条例不符的,以本条例规定为准;有关下位法同时废止。这便于有关组织、个人适用和遵守本条例。本条例应该属于行政法规的层级,因此,有关同位法是指国务院于2013年7月3日通过的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》(《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》已经于该条例施行之日废止)。而有关下位法主要包括《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》。征求意见稿基本上吸收和更新了该办法的所有规定。该办法第十五条是例外,其规定:“在国内购物、购买公园及各类文体场馆门票、进行文化娱乐商旅等消费活动与中国公民同等待遇、价格相同。”不过,它主要应当针对国家机关而非私人组织。至于本条例是否吸收以及如何吸收该条内容,可以研究。
     
      当然,基于上位法优于下位法以及新法优于旧法的法律适用规则,在本条第一句之后增加前述规定只是为了方便本条例的施行,并非必要之举。

    【作者简介】
    邹奕,法学博士,四川大学法学院副教授。

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