创建疫源野生动物管理制度的思考与建议
2020/3/13 15:24:31  点击率[24]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】动物资源保护法
    【出处】中南财经政法大学官网
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】野生动物管理制度
    【全文】

      一、加强疫源野生动物管理的必要性
     
      目前已蔓延至全国范围的新型冠状病毒肺炎疫情,经科学研究认定是由作为病毒宿主的蝙蝠、穿山甲等野生动物传染给人类的。对此,2020年1月22日国务院新闻办公室也作出了“新型冠状病毒的来源是野生动物”的新闻发布。此次源于野生动物的大规模惨烈疫情,引起了全社会对野生动物的高度关注,许多人士强烈呼吁进一步加强对野生动物的保护,提出了禁止食用野生动物、全面关闭野生动物市场等有价值的建议,但这种“一刀切”的做法其可行性尚待研究。笔者认为,由于疫情源于野生动物中的特定种类,在野生动物保护的工作应当抓往重点,特别加强对“疫源野生动物”的管理。这里所称的疫源野生动物,是指经科学研究确认或高度疑似作为初始来源导致人类传染病疫情实际发生的各种野生动物。本世纪以来至目前为止,由这类野生动物携带的病毒传染人类引发重大疫情已多次发生。如2003年在我国爆发的“SARS”冠状病毒、2013年在非洲肆虐的埃博拉病毒等等。这些反复再现的惨烈疫情,已敲响了我们建构疫源野生动物管理制度的警钟。
     
      我国有关野生动物的《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》以及各地方制定的野生动物保护法实施办法等,只是对野生动物作出了国家和省重点保护的野生动物的划分,并未从法律上确立疫源野生动物这一种类,因而也没有建立具有针对性的管理制度。然而疫源野生动物在现实生活中已成为客观存在,它们有的属于重点保护的野生动物,有的属于非重点保护的一般野生动物。在保护的维度上,为了维护生物的多样性和生态平衡,疫源野生动物中的不同组成部分,要按照各自归属于重点保护野生动物和非重点保护野生动物的分类,受到法律规定的差别性保护。但疫源野生动物作为一个整体性类型,与非疫源野生动物相比,潜藏着威胁人类生命健康的重大疫情风险,它们与人类交往接触极易引发后果严重的公共卫生事件。因此,在管理的维度上,有必要建立对疫源野生动物专门性管理制度,以能在保护它们的同时防范它们对人类带来的疫情风险。
     
      疫源野生动物管理兼具保护与风险防控的双重目的,既涉及野生动物保护法律规范,也涉及卫生防疫法律规范,必须是相关法律之间衔接配合的系统性管理,包括疫源野生动物的确认与公示,疫源野生动物及制品的生产、经营、购买、食用管制,疫源野生动物的家养驯养管控,疫源野生动物的疫情预警以及疫情发生后的处置等等。我国目前的相关法律对此都缺乏专门性规定。这类管理制度的缺失所带来不利后果主要有:一是社会公众不能清楚认识疫源野生动物及其危险性,从而缺乏警觉性和防疫意识。二是未能从法律制度上禁止并惩治生产、经营和消费疫源野生动物及其制品的行为,将难以有效阻止由这些行为而传染上疫源野生动物携带的病毒,进而发展为突发公共卫生事件。三是不利于卫生防疫部门掌握由疫源野生动物导致的疫情和主动有序地开展相关防疫工作。为此,加强疫源野生动物的管理,是非常必要的。
     
      二、疫源野生动物的主要管理制度
     
      (一)疫源野生动物的认定与公示制度
     
      疫源野生动物的认定与公示制度是对疫源野生动物的具体种类及其所涉疫情加以确认并向社会公示。这一制度是对疫源野生动物系统管理的首要环节和基础性制度。现有立法从差别保护的角度划分了国家重点保护的野生动物(包括一级和二级),制定了《国家重点保护野生动物名录》向社会公示。但尚未从风险防控的角度认定疫源野生动物的范围和具体品种,这显然不利于广大社会公众充分了解掌握有关疫源野生动物及其致使人类传染病的知识,也不利于科学积极地开展防范,更不利于野生动物保护部门、市场管理部门、卫生防疫部门等开展相关的管理和执法工作,因而需要构建这一管理制度。其内容至少应包括:一是由国家野生动物保护主管部门会同卫生防疫主管部门以及其他有关部门,认定疫源野生动物的种类。在分类上,可包括已经确认的疫源野生动物和高度疑似的疫源野生动物及其具体品种,并标识它们会导致的人类传染病疫情。二是制定《疫源野生动物清单》并以图文并茂的方式向社会公示,使广大社会公众知晓和各有关监管执法机构在工作中掌握。三是《疫源野生动物清单》应根据最新科学研究的结果进行调整更新,实行动态管理。
     
      (二)疫源野生动物的全面管控制度
     
      实行疫源野生动物的全面管控的具体制度应包括:1、禁止生产、经营使用疫源野生动物及其制品制作的食品。2、禁止为食用非法购买疫源野生动物及其制品。3、禁止食用疫源野生动物及其制品。现有立法已经针对国家重点保护的野生动物作出了上述禁止生产、经营和购买的规定,其出发点在于防范对国家重点保护野生动物的杀害,而对疫源野生动物作出同样严格的禁止性规定,则具有保护这类野生动物和保障人的生命健康的双重意义。
     
      (三)疫源野生动物人工繁育的特别许可制度
     
      基于疫源野生动物的对人传染病毒的高度危险性,对疫源野生动物人工繁育应实施特别许可制度,即禁止疫源野生动物的家养驯养,因科学研究等原因必须进行人工繁育的,由国家动物保护主管部门和卫生防疫主管部门共同实行最严格的许可审批,在许可要求上,人工繁育单位必须具备严格的卫生防疫条件。
     
      (四)疫源野生动物接触的报告、举报、跟踪和预警制度
     
      疫源野生动物的报告制度,是指除人工繁育疫源野生动物的情形之外,任何人密切接触疫源野生动物后,应及时向当地卫生防疫主管部门或野生动物保护主管部门报告,其他人也可以对这类情况实施举报,受理部门对报告、举报实行首问责任制,应及时进行记载,采取措施处置疫源野生动物及其制品,并与相关部门进行信息共享。野生动物保护主管部门受理报告、举报后需向卫生防疫主管部门移送,卫生防疫主管部门应对疫源野生动物密切接触者开展跟踪观察,以预防可能发生的传染病疫情。一旦发现疫源野生动物接触者有涉疫情的不良反应,在第一时间进行风险预警,将相关情况及时上报并在权限范围内对社会公众提示注意事项。接触疫源野生动物的报告、举报、跟踪和预警制度,旨在建立系统性的疫情风险防控链条,避免环节上的缺失和反应滞后的现象发生。
     
      三、对疫源野生动物管理的立法调整
     
      加强对疫源野生动物的管理,需要对相关现行立法的内容进行适度调整,主要涉及《野生动物保护法》和《传染病防治法》的修改完善。
     
      对于《野生动物保护法》,建议以下几个方面的修改完善:1、充实立法宗旨。《野生动物保护法》的现有立法宗旨以“保护野生动物,拯救珍贵、濒危野生动物”为立足点,构建了野生动物保护的制度体系,但尚欠缺加强野生动物管理和风险防范的理念,需要充实相应的内涵。《野生动物保护法》从名称上似可改为《野生动物保护管理法》,并在第一条中将“为了保护野生动物”的表述修改为“为了加强野生动物的保护和管理”,以体现保护与管理兼顾的立法目的。2、增列现有的基本原则。在第四条规定的“国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管”的原则体系中,增设“风险防控”原则,并在“培育公民保护野生动物的意识”中,增加“涉野生动物风险防范意识”。事实上,现行立法中有关禁止生产、经营以及为食用而购买国家重点保护野生动物及制品等规定,不仅是为了保护野生动物,还具有防范野生动物导致的传染病、保护人类生命健康的作用。因而确立风险防控的立法原则,更能体现全面性和科学性。3、增设对疫源野生动物的相关管理制度。在法律内容中增加规定各种管理制度,包括疫源野生动物的认定公示制度、全面管控制度、人工繁育的特别许可制度等等。
     
      对于《传染病防治法》,建议增加针对疫源野生动物防疫的专门规定,建立疫源野生动物的报告、举报、跟踪和预警制度,明确卫生防疫主管部门对疫源野生动物疫情风险防范的职责、内容、方法和程序等,确立社会公众对疫源野生动物疫情风险防范的相关义务和履行方式。

    【作者简介】
    方世荣,中南财经政法大学教授,中国行政法学研究会副会长;杜钟浩,中南财经政法大学法学院硕士研究生。

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