用前瞻性眼光看待应急法律体系的疫后建设
2020/3/2 8:58:12  点击率[13]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】疫情防控
    【出处】法制日报
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】应急管理体系;疫后建设
    【全文】

      林鸿潮

      要从应急法律的本质要求出发,全面更新应急准备制度,把粗的地方改细,把软的地方改硬,把松的地方改严,以避免在下一次公共危机来临时重蹈覆辙。

      迄今为止,在新冠肺炎疫情的防控中,已经暴露出我国应急法律体系多方面的不足,需要及时总结经验教训,完善相关法律制度。习近平总书记在2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上就提出“要完善疫情防控相关立法,加强配套制度建设”。立法机关也作出回应,要进一步健全配套制度,抓紧构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。  笔者认为,我国的应急法律体系在此次疫情防控阻击战中暴露出来的问题是系统性、深层次的,主要表现在以下几个方面:

      第一,我国应急法律体系和应急体制中仍存理念冲突。2007年的突发事件应对法本来就是吸取“非典”教训而制定的一部应急领域基本法,尽管该法也有不少缺陷,但其确立的政府综合协调、属地管理为主、应急响应重心下移等基本原则,是符合应急管理基本规律的。  然而令人遗憾的是,突发事件应对法施行之后,我们并没有秉持这些原则去重理我国的应急法律体系,导致一些领域的应急单行法还保持着部门为主、“条”重于“块”的色彩。例如,对于疫情信息的发布和处置,按照突发事件应对法,主要权责在地方政府;按照传染病防治法则在国家卫生部门,严格地讲,只有国家卫健委将新冠肺炎列入法定传染病目录,各种相关法律制度才具备适用的前提。关于此次疫情信息披露和处置为何不够及时的各种讨论很多,传染病防控体制以“条”为主的基本取向是一个重要原因。

      第二,应急法的实施机制不够科学。应急法的实施主要靠政府,政府是一种自上而下的科层制体系,基层获得信息之后逐级上报,直到触发决策层,高层决策之后再逐级下达执行。但是,突发事件处置对效率的要求非常高,依靠平常的科层制体系来实施法律是行不通的,必须代之以有效的预决策机制。即在法律制定之后,只要预先假设的危机情景出现,相关主体就应该直接采取法定措施,无需层层请示汇报、等待上级决策,贻误时机。此时,科层制体系主要发挥复核、纠错功能。这个预决策机制就是应急预案。  我国的应急预案在“非典”之后开始建设,很快形成了形式上“横向到边、纵向到底”的体系,但实践中作用不大,一个重要原因就是对预案的性质理解得不准确。我们长期将应急预案理解为法律制度的细化和延伸,导致其可操作性差,更新迭代又很慢,加之始终没有认识到预案作为法律实施的预决策机制的作用,应急响应的启动仍然依赖于平常状态下的科层制体系,严重抑制了应急处置中的法律实施效果。

      第三,传统立法理念对应急领域立法质量存在消极影响。这次疫情应对暴露出各级政府应急准备不足,这和法律对应急准备制度的规定存在缺陷有关。应急准备机制的作用在于,突发事件一旦暴发,政府和社会的应急能力能够在尽可能短的时间内快速增长。而应急能力的来源无非是人力、财力和物力的组合。要保证比较高的应急准备水平,必须在法律上有十分明确、刚性、严格的规定,否则就难以落实。但是,我们在立法时经常受到一些传统理念的影响,比如说“宜粗不宜细”“三个不谈”——不谈设机构、不谈给钱、不谈给人,这样的立法草案拿出来之后争议小、好通过。但实际上,这些模糊、原则的法律条款只是一种软约束,落实起来困难重重。反观其他一些国家的应急法,其主要内容就是谈机构、谈钱、谈人、谈物,因为所谓应急能力就是这些东西。

      基于以上问题,对于疫情过后的立法、修法工作,笔者提出几点建议:

      首先,系统、全面、深入地梳理立法修法工作思路。到目前为止,呼声最高的是修订野生动物保护法,相关的还有动物防疫法及配套法规,这是直接针对疫情源头的,共识度最高,立法机关已经表态,也比较容易完成。次之是修订传染病防治法和《突发公共卫生事件应急条例》,这是直接针对疫情防控的,预计也会纳入立法计划。最后是修订突发事件应对法,并举一反三地结合正在进行中的应急体制改革,全面重理整个应急法律体系,这一点目前提出的人还不多,难度最大,但价值最大。如果疫后修法止步于前两项议程,则仍是一种治标之策,没有充分实现化危为机的目标。我们在这次疫情中付出了如此大的代价,这样的教训不能仅换来一次小的进步。

      其次,遵循应急管理的科学规律改革国家应急体制,并通过法律巩固改革成果。关口前移、重心下移、属地为主、“块”重于“条”等应急管理的基本原则,是我们在无数次危机应对中付出巨大代价所取得的基本经验。原来,我们在法律上对这些经验贯彻、巩固得不够,央地关系、上下级关系、条块关系没有充分理顺,法律体系内部冲突明显,此次疫后要补上这一课。同时,我们要把应急指挥机构的建设摆到重要位置,县级以上政府要全面建立常设性的应急委员会或应急指挥部,并依托应急管理部门设立委员会或指挥部的办公室,作为政府日常性地发挥应急管理综合协调职能的助手,提升政府本身对各种突发事件信息的掌握程度和利用信息作出应急决策的效率。这些制度,要在法律上明确规定下来,不能轻易变动。

      再次,完善应急预案编制和管理制度,提升应急法律体系的实施效能。在突发事件应对法和各种单行性应急法律、法规中,要明确规定应急预案的预决策功能,赋予各级行政机关按照预案规定的触发条件启动应急响应的职责。同时,将2013年国办发布的《突发事件应急预案管理办法》升格为行政法规,建立完善的预案管理制度。这部法规重点要解决两个问题:一是调整应急预案的编制思路,立足事中处置,立足实战操作,立足风险评估和能力调查来编制预案;二是狠抓预案质量,强制规定预案的演练、评估、更新的条件、方式和频率,实行应急预案编制后先演练、再评估、后备案、同时公开、随机抽查的制度。

      最后,立足应急法的特殊性强化应急准备制度。不能用平常的眼光看待应急法的制定和实施,应急法有弹性、有粗的一面,突出地体现在应急决策和应急处置方面,也有刚性、有细的一面,突出地体现在应急准备方面。我们过去忽视了后者,使得很多法律制度成了摆设,未能在应急体系建设中发挥实际作用。

      疫情过后,我们要痛定思痛,摒弃不合时宜的立法理念,从应急法律的本质要求出发,全面更新应急准备制度,把粗的地方改细,把软的地方改硬,把松的地方改严,以避免在下一次公共危机来临时重蹈覆辙。

    【作者简介】
    林鸿潮,中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任、教授

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