加强PPP信息化建设,助力国家治理体系和治理能力现代化
2020/2/21 10:00:45  点击率[6]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】经济法
    【出处】北大PPP研究中心
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】本文通过对现有的PPP综合信息平台发展及应用进行回顾,结合国家治理体系和治理能力现代化提升要求,分析了PPP信息化在国家治理体系发展的长远战略和PPP改革中的重要地位,并提出应将PPP信息化建设与国家有关部门的整体信息化架构统筹安排、统一管理,进一步打破“信息孤岛”,从国家治理体系转型升级的战略高度来规划、改进、提升PPP信息化工作,建立PPP项目信息化评价体系,保障PPP有关在投融资、财务核算、生产运营等价值链信息化数据的真实准确和全生命周期管理,从而达到促进国家治理体系健康长期发展的目的。
    【中文关键字】PPP;国家治理体系;治理能力现代化
    【全文】

      一、背景:以终为始、牢记使命
     
      2019年11月2日,党的十九届四中全会发布公告提出,要进一步坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。有分析说,国家治理体系和治理能力现代化是继农业、工业、科技和国防四个现代化后的“第五个现代化”。前四个现代化主要在物质或生产力层面,而新的现代化强调制度或生产关系层面。
     
      2020年2月3日,在举国抗击新型冠状病毒肺炎的重要时刻,习近平总书记在主持政治局常委会时强调指出,本次新型冠状病毒肺炎疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,我们一定要总结经验、吸取教训。
     
      作为推动国家治理变革的重要工具,PPP始终肩负着改革的重担。从微观视角来看,PPP是一种融资的工具;从中观视角来看,PPP是产业创新的机制;从宏观视角来看,PPP是经济发展的核心理念,即市场在资源配置当中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。近年来,PPP取得了瞩目的效果,也发挥了促改革的作用,为民营企业发展提供了新机遇,为经济发展提供了新动能。
     
      (一)国家治理体系现代化离不开贯穿多部门多环节的信息系统现代化
     
      当前,随着我国综合国力的不断增强和国家积极倡导建设信息化社会的宏伟目标,PPP信息化建设已经逐步进入了高速发展的关键时期。在这样的时代背景下,PPP信息化建设与国家治理体系现代化管理息息相关且密不可分。
     
      从2014年开始,在财政部的全面推行下,随着PPP项目的大规模落地,PPP综合信息平台逐渐被各方积极运用并进入实际操作阶段,在PPP项目管理日益受到重视和发展的今天,其对国家治理、金融体系、政府管理、中介服务、民营企业发展等方面所带来的影响,已超出了PPP信息系统最初设计者的想象。因此,有关部门认真梳理前期运用中存在的不足,优化改进,进一步整合好其他各方资源,发挥PPP优势,进一步改进政府治理能力,推进国家治理体系的现代化,显得十分紧迫且必要。
     
      (二)PPP信息化在PPP发展历程中起到了积极有效的作用
     
      五年多来,在财政部的精心维护和管理下,全国PPP综合信息平台已经覆盖了大部分与PPP项目直接相关的环节,运行良好,为PPP体系建设的良好运行打下了坚实的基础。
     
      目前,随着项目库数据量的不断加大,相关利益方的不断增加,PPP项目管理信息化发展已经逐步从单向的、被动的、低层次的传统项目管理方式,向双向的、主动的、全方位的网络化方式进行提升,并且紧密与项目的政府管理、投融资、生产经营和管控流程等相结合,同时将逐步具备上下联动、相关专业信息共享的现代化信息化系统架构。
     
      通过这些年对PPP信息技术发展及应用的回顾,我们可以发现,国家治理体系现代化战略、IT框架等因素,是决定和影响PPP项目管理信息化发展的重要部分,在国家治理体系战略管理中占有重要地位,因此,我们应将PPP项目管理信息化建设与国家整体信息化架构统筹规划、统一管理,打破“信息孤岛”,从服务于国家治理体系现代化和提升治理能力的战略高度来规划、改进、提升PPP项目管理工作,以保障企业经营、财务、生产等价值链信息化数据的真实准确,从而加强PPP项目管理核心能力、提高PPP项目管理在国家治理体系管理中的作用,达到促进国家治理健康长期发展的目的。
     
      二、意义:顺势而为、道术并重
     
      (一)PPP信息化建设是全面推进PPP改革的必然产物
     
      自2014年以来,财政部有关部门按照“五位一体”的思路,从多个方面构建PPP体系,其中十分重要的部分,就是PPP综合信息平台系统建设。
     
      相比于项目操作指引、财政承受能力、物有所值评价等有形的管理体系而言,PPP综合信息平台承担了无形的“增信”作用。这一方面是由于庞大的项目库对于各参与方而言,是直接的交流界面,具有不可替代的基础功能;另一方面,信息管理系统也是所有专业工作的公开展示,具有强大的公信力和参考价值。
     
      (二)PPP信息化是拓展PPP价值链的需要
     
      财政部原部长楼继伟在2019年北京大学“全球PPP50人论坛”第二届年会上表示,要鼓励发展PPP相关的金融服务,着力拉通PPP产业的价值链条。这为我们今后的PPP发展指明了方向,精辟地阐述了PPP项目管理信息化对于PPP工作可持续发展的深远影响。
     
      近几年来,随着有关PPP参与各方对PPP项目的逐步深入,PPP涉及相关方面的广度和深度不断加大。除了项目直接投资外,PPP还涉及融资、担保、运营、考核、咨询等诸多产业,只有建立健全完善的PPP项目信息系统,PPP的数据流、信息流和价值流才能真正匹配。
     
      (三)PPP信息化是当前信息化跨越式发展的必然结果
     
      当前,信息化已经进入5G时代,新技术的愈发成熟给国家治理和企业管理提供了前所未有的可能,这不仅很好地推动了国家治理现代化和现代企业对PPP项目管理的理念实现,也赋予了PPP项目管理的新机遇和新手段。
     
      从另一方面看,信息技术的飞速发展也给PPP项目管理领域带来了巨大冲击。它必将加速对传统PPP项目管理流程的再造,以促进更高效的项目运营和全生命周期管理,并通过先进的信息技术加强PPP项目企业内部、企业与客户和供应商之间的沟通。显然,这种新的管理技术需要PPP有关企业的数据以及生成这些数据的信息系统的安全性和准确性,PPP项目管理信息化也必将日益受到各方的重视。
     
      (四)PPP信息化是项目投融资风险防控的关键手段
     
      显然,一个高效、完整的PPP项目管理信息化已不是传统的项目管理信息查询,它必须具备足够的风险防范功能。因为信息技术不单影响项目参与人员执行业务的能力,更重要的是,信息资产是最有价值的资产,和传统有形资产一样需要控制,并通过这个门户控制风险、化解风险。
     
      同时,PPP项目需要项目参与人员对信息的来源、处理过程、结果验证等方面具备一定的知识,因此PPP项目管理信息系统是一套跨越多学科领域的实践领域,是建立在传统项目管理、信息公开、金融等多学科基础上的重要风险控制措施。
     
      三、展望:立足全局、助力长远
     
      具体而言,结合PPP发展的阶段和实际情况,笔者认为未来的PPP信息化发展应注重几个方面:
     
      (一)PPP信息化要紧扣国家治理体系和治理能力现代化,成为国家战略的参与者与协进者
     
      PPP是贯彻落实十九届四中全会精神的重要举措,也是一项有利于国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新。政府以合作方的身份参与项目建设,平等地与私人部门开展合作,这一模式体现的透明、公正、法治等原则,与现代化的公共治理理念高度契合。
     
      近年来,中国已经成为全球最大的PPP市场,PPP模式的推广为我国的改革发展事业注入了新的动力。PPP项目管理信息化的不断完善必须时刻紧扣这个国家战略,以PPP为抓手,推动国家治理能力的不断提升,成为优化政府管理的助推器和有效工具。
     
      (二)PPP信息化要进一步解决信息孤岛问题
     
      PPP项目管理信息系统在解决与某些专业“信息孤岛”之间的信息交流问题,是一段时期内面临最大的挑战。一方面,由于各部门各系统的开发周期不同、底层架构不同、数据安全性管理层级不同等原因,缺乏有效的数据交换软件和可靠的安全认证技术,PPP项目参与方主动采集数据和实时鉴证的能力难以满足有关方面需求;另一方面,我们必须要认识到:跨部门、跨流程的PPP项目管理体系将成为现代公司治理结构体系中重要的组成部分,PPP各方的流程风险会转移为PPP项目管理的工作风险。
     
      因此,可以预见,PPP信息化的提升,会因为数据量的增大,而导致流程风险的累积,PPP的风险控制不仅与各方数据源、数据收集处理、逻辑算法等相关,也涉及到国家统一层面的规划、有关部门的领导意识、环境和发展战略需求等。随着国家信息化整体战略的不多深入落实,相信“信息孤岛”问题会得到逐步解决,但也需要各部门、各行业密切配合,早日形成合力。
     
      (三)建立完善PPP信息化评价指标体系
     
      由于起步较晚,目前我国还没有比较完善的PPP信息化评价体系。“没有比较,就没有进步”,如果我们没有一套合理的、可量化的信息化评价体系,就难以有针对性地进行完善和改进,因此,未来应该把评价体系的建设当作推进PPP项目管理信息化的一项重要举措。可以设想,在我国现行的考核体制下,如上级部门(外部资本市场)在检查PPP项目管理工作时,增设PPP项目管理信息化考核指标,必然会带动相关单位从硬件、软件和人员等方面加以完善。
     
      值得一提的是,在六西格玛的管理理念中有条重要的格言:“只有能够衡量,才可以实施改进”。为了进一步完善系统功能,提升服务保障能力,必须建立起量化的PPP项目管理信息化评价和考核体系,并据此采取相应的控制手段和措施。
     
      新时代是信息技术主宰一切的时代。可以肯定,在不久的将来,我们可以通过PPP的信息化,不断打通有关各方的信息壁垒,提高项目的融资性、改善政府的管理效能、提升国家治理能力,满足广大人民日益增长的物质和精神需求。
     
      古人云,“山高人为峰”;西方学者则说,“战略决定命运”。只有站在国家战略的制高点,站在未来国家治理体系现代化的出发点,PPP信息化的明天才会更美好!
     
      二〇二〇年二月,北京

    【作者简介】
    邓冰,北京大学PPP研究中心执行主任兼秘书长。

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