论《巴黎协定》中的“共同但有区别责任”原则——2020后气候变化国际治理的新内涵
2020/2/20 16:02:49  点击率[16]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】国际条约与国际组织
    【出处】《环境法评论》第二辑
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】“共同但有区别责任”,作为一项气候变化国际治理的核心法律原则,不仅确立了国际社会应对气候变化的共同义务,也强调不同国家依据各自历史责任和能力大小承担不同的义务。“共同但有区别责任”原则属于国际法上的区别待遇。《巴黎协定》将“不同国情”这一变量要素纳入到该原则中,使得该原则发展成为“共同但有区别责任—各自能力—不同国情”的形态。《巴黎协定》实现了共区原则的具体义务落实,集中体现在“国家自主贡献”这一法律义务中。共区原则内涵和实施路径的新发展改变了气候变化国际治理的模式,实施路径更具多元化。
    【中文关键字】巴黎协定;共同但有区别责任;气候变化;区别待遇
    【全文】

      2016年11月4日,超过100个缔约方批准了《巴黎协定》(简称《协定》),使得《协定》以远超出文本第21条要求的缔约方批准数量提前在国际社会生效。截止目前,《联合国气候变化框架公约》197个缔约方中的154个批准了《协定》,这154个《协定》缔约方包括了美国、中国和欧盟等全球温室气体排放大国或集团。《协定》的提前生效体现了国际社会对气候变化全球治理的雄心,但这样的雄心背后却是气候变化国际谈判起始和过程中不同国家和集团各自利益诉求碰撞与磨合。从国际关系的角度上看,气候变化全球治理的矛盾本质是不同国家政治和经济利益诉求的矛盾;从国际法的角度上说,气候变化国际法治理的矛盾本质上是国际法“多元性”(diversity)路径实施与“普遍性”(universality)目标实现的二元结构矛盾。这样的二元结构矛盾是国际法实现共同价值道路过程中必须面对的而且是漫长的。正如国际法学者詹姆斯·克劳福特(James Crawford)认为,区域多样化所带来的灵活性使得实现国际法普遍性这一目标是持久的(enduring)。
     
      自20世纪70年代,“共同但有区别责任”原则(Common but Differentiated Responsibility, CBDR,简称“共区原则”)在里约环境宣言及大量多边环境条约确立至今一直是全球环境治理的核心原则,也是南北方开展气候变化治理合作的基石。反观气候变化国际法律机制的产生和发展,共区原则恰如“穹顶”覆盖在气候变化法律规范和实践的始终。共区原则本身是一个具有活力且不断演变的法律原则。在四十多年的发展过程中,其本身的概念、核心要素及区分标准经历一个从单薄到厚重、抽象到具象、稀释到重塑的反复过程。
     
      法律的生命不仅体现在语言及结构的规范性,更体现在其本身对不同历史时代的精妙回应。《协定》对共区原则的坚持和发展体现在将原先的“共区原则”发展成为“共区—各自能力—不同国情”的形态,并按照这种形态设计出相应的规范和实施机制。但和20世纪70年代相比,当今的共区原则是否还若诞生之始的模样?除却其表象形态外,共区原则的当今内涵本质上是被丰富了抑或是被稀释了?本文从一般国际法和国际环境法的视角探讨三个问题:第一,共区原则在当今全球气候治理的语境内涵是什么;第二,《协定》如何体现和发展共区原则这一国际环境法的核心原则;第三,共区原则在《协定》的这种新发展对2020后全球治理的意义是什么。探讨上述三个问题有利于深刻理解共区原则的当今内涵,毕竟共区原则是中国为首的发展中国家在国际环境舞台积极倡导的也是一贯所坚持的。此外从更广阔的视野上看,理解共区原则有利于我们重新审视国际法区别待遇的环境意义,从而进一步思考国际法律规范实施的多样性路径应该如何表达。
     
      一 、共区原则与全球气候治理的国际法内涵
     
      (一)共区原则的一般国际法内涵和基础
     
      1.共区原则的本质——国际法区别待遇
     
      区别对待或待遇(Differential Treatment)是法的一种现象。区别待遇不仅出现在大量的国内法中,比如税法对高收入人群征税实行高税率等,也在国际法中寻找到大量的踪迹,比如世界贸易组织法中对发展中国家实行关税减让等。国际法是平等主权者之间同意适用的规则。这说明国际法在平等和公平基础至少有三个内涵:第一,国际法规则的制定和适用的主体(主要是国家)应该是平等且合意的;第二,国际法规则包含的权利和义务的内容应该是平等或对等的;第三,国际法规则的实施的形式和结果应该是平等的,而不应成为某些国家有利于抢占和获取资源的工具(虽然现实上是令人绝望的),从而引起或加剧国家间不平等的出现或恶化。国际法的产生历史——从欧洲公法到万国公法再到国际法,并非是一部完全囊括当今国际法意义的历史。国际法的发展历程——从去殖民化运动和二战后国际秩序的重建到国际经济政治新秩序的试图建构,并非是一部反映了国家间实质平等的发展历程。各国在法律面前是平等的,但实际情况下国家是有强弱之分的。发展中国家无论在经济发展水平还是资源占有程度都远低于发达国家。国际法在将亚非拉国家纳入到规则体系伊始,就暴露了形式平等和实质不平等的矛盾。国际法这种形式平等和实质不平等恰恰是为人熟知且饱受批判的。这恰恰说明了国际法为什么需要区别待遇。国际法为什么在某些领域,比如外层空间法等没有出现区别待遇,而在国际环境法、国际贸易法等领域出现区别待遇?国际法区别待遇本质上是法实现国际社会“公平”(equality)和“公正”(justice)的一种手段。国际法之所以出现区别待遇需要两个先决条件:第一,国与国之间在能力和资源方面存在这样或那样的区别;第二,没有能力和资源参差不同国家的广泛参与,就无法实现国际共同目标。如果达成某一共同目标,无需能力和资源不足的国家参与就可以实现,那么就不需要差别化待遇。国际法上区别待遇本质上为了实现公平公正,达到共同目标,不同主体享有不一样的国际法权利,承担不一样的国际法义务。
     
      共区原则本质上属于国际法上区别待遇。在涉及对全球环境的管理和治理方面,任何一个国家想要单枪匹马解决问题是不可想象的也是不可能的。在治理全球大气污染、维持生物多样化特征、改善荒漠化、维护和改善海洋环境等方面,恰恰需要各个国家的广泛参与和治理。但是不同国家在具体参与和治理这些全球问题时是存在能力和资源的差别的。如果采用一以贯之的标准要求所有国家承担同样的义务,这在现实是不可行的。能力和资源的差别反映在国际法义务承担方面,可能体现在义务承担内容有多寡、承担力度有大小。国际环境治理同样需要区别待遇。正因为如此,共区原则才有存在的现实可能性和必要性。共区原则是国际环境法特有的概念。共区概念一般指的是在实现共同环境目标的同时,各国依据各自的社会经济状况和各自对环境造成损害的历史责任承担不同的义务。很显然,共区原则包含两个因素:实现目标的共同性和承担义务的不同性。这两个因素恰恰是国际法区别待遇的本质。如前文所述,国际法区别待遇是一种法的理念和现象,并非一种普适的法律规则。但仅为理念和现象显然不足以支撑其成为国际环境领域的一项基本法律原则。那么基于何种法律理由让所有国家承担责任?又基于何种法律原因让应对能力强、资源占有率高的国家给予其他国家以区别待遇?这两个问题本质上是共区原则有无国际法理基础的问题。
     
      2.“共同责任”的合法性基础——责任的归因性
     
      责任的归因性或结果主义是法律责任领域内最常见的理论之一。简单地说该理论强调行为的主体乃承担法律责任的主体。所谓“谁行为,谁负责”乃最直接的表达。环境法领域内“谁污染,谁负责,谁支付”也是如此。在国际法领域,责任的归因性或结果主义也有法理基础。比如国际常设法院在1938年“摩洛哥磷酸盐案”(“Phosphates in Morocco case”)中说明了可归因性是产生国际责任的因素之一;国际法院在1979年“美国驻德黑兰外交和领事人员案”(“United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran case”)中指出了“可归因性”是确定伊朗承担国际责任的要素之一。2001年《国家对不法行为的责任条款草案》第1条和第2条(a)项共同确定了“可归因性”是产生国际法责任的一个因素。1992年《联合国气候变化框架公约》序言第3段:“注意到历史上和目前全球温室气体排放的最大部分来自发达国家……”这说明了结果主义或法律归因是其法理基础,即发达国家对全球温室气体排放负有结果责任(历史责任和现实责任)。发达国家承认对温室气体排放结果负有法律上的归因是“区别责任”得以在国际气候条约固定和发展的原因。众所周知,气候变化的发生和发达国家在工业化时期中排放的温室气体是分不开的。这一点在国际气候条约中有明显的体现。但是,环境恶化不应是而且不可能由单个因素和单个主体引起的。发达国家不仅仅是当今气候变化的责任主体,非发达国家在当今工业化过程中也消耗了大量引起温室气体的化石等非清洁能源等;这说明无论是发达国家还是非发达国家均对当今的气候变化负有责任,这也是国际社会目前所公认的。这说明,所有国家的行为与气候变化都具备法律上的归因性,只是归因性有大小之分。
     
      3. “区别责任”的正当性基础——责任的不归因性与支付能力差别
     
      法律上的归因性解决了责任承担主体问题,但并不能解决责任的具体分担问题。在法理上,归因性存在“主观”和“客观”这两个认定标准。国际法上的责任采取的是“客观”认定标准。但“客观”认定标准带来的一个问题是在气候变化领域所有国家应承担相同的责任,很难在不同国家之间进行责任划分。因此责任归因并不足以为共区原则中“区别责任”提供正当性(legitimacy)理由。
     
      所谓区别责任,其实就是各国在减缓和应对气候变化方面有不同的责任或责任大小不同。区别责任的核心就是温室气体减排义务的区别。要实现区别责任首先要解决责任大小的法律事实。长期以来国际社会对人为活动和气候变化的相关性存在着异议,也无法获取发达国家和发展中国家各自排放温室气体的具体和长期的数据。科学界对气候变化的关注始于上个世纪六、七十年代。国际社会开始全面系统的编撰、分析和评估有关气候变化的科学信息开始于1988年政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC,简称“专门委员会”)的成立。直到2014年,专门委员会在其发布的第五份报告中才确定了人类活动和气候变化的直接和必然的相关性。但确定了人类行为和结果的相关性并非等于确定了发达国家和发展中国家各自承担多大责任的法律事实,而且温室气体的排放量是动态的且很难在国与国之间进行切割。而确立各方实际排放量是气候变化领域区别责任的法律基础。尽管谈判各方一直存有争议,但有一点是毋容置疑——发达国家的历史责任是明确的,发达国家承担责任的法律要件也是成立的。即便如此,有两个基本且无法回避的现实问题:第一,发达国家要承担多大的责任?第二,发展中国家是否要承担责任?承担的话,承担多大的责任?这两个问题本质上属于“支付能力”或“承担能力”的问题。应对和减缓气候变化需要资金和技术方面的投入,而技术的获取和运用往往依赖于资金的多少,因此资金是核心。如何分配资金和使用资金实际上和经济目标、经济发展阶段等因素有关。发达国家和发展中国家无论在经济目标还是在经济发展阶段明显是不同的。由此带来的是在具体承担气候变化责任方面,不同国家的支付能力是差别的。支付能力的差别化不属于法律归因或结果主义,属于事实上能力不足或履行不能。支付能力是一种有别于责任归因的逻辑,更属于伦理原则。在气候变化领域,支付能力从根本上反映了国际条约中的“各自的能力和社会经济条件”(respective capabilities and social and economic conditions)。结合前文,笔者认为,第一,无论是发达国家和发展中国家都负有温室气体减排的责任;第二,减少温室气体排放和“能力”相关,目前发达国家和发展中国家在应对和减缓的能力存在大小之分。发达国家除了实施减排外,还应在资金和技术两个方面有更大的责任;第三,发展中国家依据自身能力承担应对和减缓方面的责任。
     
      共区原则本质上反映了国际社会追求国际环境公平公正治理,该原则属于国际法区别待遇。共区原则有两个逻辑,在法律逻辑上其符合国际责任归因性,强调“谁污染,谁治理,谁支付”,发达国家和发展中国家对当今气候变化均负有共同的责任;在伦理逻辑上则强调“能力大小影响治理、支付能力”,发达国家在资金和技术上的优势,发展中国家现处的经济发展水平和阶段不足以承担和发达国家相同的责任。共区原则存在的这两个逻辑之间不是互斥而是相容的。法律归因奠定共区原则的法律基础,支付能力丰富了最初的共区原则,并使得能力得到和责任同等重要的地位。共区原则并非一个带着绝对法律色彩的原则,本身结合了法律、政策和伦理要素。该原则的提出使得20世纪90年谈判各方就气候政策的国际法律框架达成了一致,并且不断在发展之中。
     
      (二)共区原则的国际环境法内涵
     
      在国际环境法领域,共区原则的理念第一次出现在国际法文件要追溯到1972年《联合国人类环境宣言》(或称“《斯德哥尔摩宣言》”)。该宣言第12项原则指出,保护和改善环境的资源要考虑到发展中国家的国情(circumstances)和特殊需要(particular requirements)以及发展中国家将环境保护纳入发展计划产生的成本,并根据(发展中国家)的要求(request)提供额外的国际技术和资金援助。结合《斯德哥尔摩宣言》前言和其他条款,宣言第12项原则至少在四个方面体现了全球环境治理的共区理念:(1)保护和改善环境是全人类的义务;(2)发展中国家的当务之急是实现自身发展,这是发展中国家的国情和特殊需要决定的;(3)发展中国家自身保护和改善环境的能力欠缺,缺乏技术和资金;(4)发达国家需要向发展中国家提供额外的技术和资金来提高保护和改善环境的能力;《斯德哥尔摩宣言》认可了发达国家和发展中国家承担全球环境保护义务的不同情况,并以“发展中国家国情和需要(发展优先+能力欠缺)+发达国家技术和资金援助(保证发展优先+补足能力欠缺)”的逻辑对各国同等承担环境保护义务设定了前提。宣言本身并未实现真正意义上的共区,表现在其没有在环境义务具体承担上对不同国际法主体进行区分。不可否认的是,宣言却是将共区原则的理念载入的第一份国际环境文件。共区原则理念在国际环境文件的首次确立后,随后在1985年《维也纳保护臭氧层公约》(“The Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer”)及1987年《消除对臭氧层破坏物质公约的蒙特利尔议定书》(“The 1987 Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer”)进一步得到确立与发展。除了重申发展中国家的国情和特殊需要外,“能力”(capabilities)这一要素被明确纳入该公约的体系中。1985年保护臭氧层国际公约及1987年议定书将发展中国家的需要内化为具体的缔约方义务,比如发达国家应通过有权的国际机构向发展中国家转让技术,并为发展中国家获取相关技术提供便利;议定书生效日年平均单位排放被管制物质量低于0.3千克的发展中国家拥有10年的履约宽限期等。尽管臭氧层国际条约没有明确提及共区原则,但却在本质上实现了现实意义上的区分,即在规范和实施路径实现了区分。国际环境法学家Philippe Cullet认为,国际法上的区分应该在两个形式上实现区分:权利的分配和资源的再分配。Lavanya Rajaman进一步提出国际环境法上的区分有三个类别:义务的区分;实施的区分;资金和技术的援助;而这两项国际条约不仅体现了国际资源的再分配、权利和义务的再分配,更在义务实施上实现了区分。在保护臭氧层国际条约通过的5年后,1992年《里约环境和发展宣言》(“《里约宣言》”)正式将“共区原则”纳入到国际法文件中,从而在形式和实质上确立了共区原则在国际环境法上的地位。《里约宣言》第7项原则认为,之所以有共区责任,是考虑到(in view of)导致全球环境恶化有不同因素(contributions)。不同因素的法律本质是什么?结合《里约宣言》第6项原则所述,“发展中国家,特别是最不发达国家和最易受环境影响的国家的特别情况和需要具备优先性。发达国家应承认其掌握实现可持续发展的资金和技术……”。《里约宣言》草案文本在序言中实际上保留了依据各自的能力和责任(respective capabilities and responsibilities),并在草案的第7、9和11段提到“发达国家对解决环境污染负有主要责任。”但在草案谈判过程中,以中国和巴基斯坦为代表的发展中国家和以美国为首的发达国家在“发展中国家是否承担义务”问题上产生了极大的分歧。中方坚持发达国家负有主要责任并要求发达国家向发展中国家提供资金和技术;美方则坚持共同责任。当时的欧洲经济共同体认为,宣言的框架应该弱化共同责任强化全球合作义务,体现发达国家和发展中国家责任的公平负担。为了弱化各方的分歧,欧洲经济共同体的提议承认发达国家的历史责任,但不认同赋予历史责任的法律意义。《里约宣言》最终没有直接体现历史责任(historical responsibility)以“不同因素”替换之。由此看出,《里约宣言》第7项原则中的“不同因素”实质上就是“历史责任”。无论从宣言起草过程中还是看共区和不同因素的逻辑内在关系,这里的“不同因素”实质是各国对全球环境恶化造成的不同影响。虽然宣言第7项原则确立了责任的共同性和区别性,但并未解决“共同责任”和“区别责任”孰为优先这个问题。
     
      1992年《联合国气候变化框架公约》(简称“《框架公约》”)及1997年《京都议定书》(简称“《京都议定书》”)第一次真正将共区原则在国际条约或协定中明显确立和延续下来,并依照该原则设计和实践较为丰富和厚重的国际规范和实施机制。《框架公约》直接将“共区原则和各自能力”规定在主文第3条中,同时在该条第2项要求缔约方要充分考虑到“特别容易受到气候变化不利发展中国家及按照公约不成比例或非正常负担的发展中国家具体需要和特殊情况”;第4条“承诺”(commitments)也全面反映了共区原则。共同方面,公约明确规定发达国家和发展中国家都负有控制温室气体排放,实现减缓气候变化的国际义务;区分方面,公约遵从各国的发展优先顺序和情况,并将《斯德哥尔摩宣言》和《里约宣言》采取的“发达国家/发展中国家”的二元缔约方区分法进一步细分为“发达国家/发展中国家+9个特别关注国家”。《框架公约》在附件一规定了发达缔约方及经济转型缔约方应该按照公约要求制定限制认为温室气体的排放等政策和措施,并要求附件一缔约方向发展中国家提供资金和技术援助。公约建立的缔约方大会(Conference of Parties, COP)对附件一缔约方的履行情况进行评审。公约还建立了资金和技术机制为发展中国家便利和有效获取附件一缔约方的资金和技术提供了平台。由于《框架公约》规定的具体权利不明确,《京都议定书》在共区原则的指导下,专门规定了发达国家履行温室气体减排责任,并创新发展出了诸如“国际碳排放交易”、“联合履约”和“清洁发展”等实施机制。2015年新的气候协定——《巴黎协定》承继了《框架公约》及《京都议定书》秉持的共区原则,并进一步发展为“共区—各自能力—不同国情”的形态。此外,《协定》对区分内容和标准进一步细化,规定了发展中国家和发达国家的共同减排义务,并在共同部分进一步区分,打破了传统共区原则中共同和区分生硬的二者关系。关于《协定》的共区原则,笔者将在下文做着重论述。
     
      共区原则在20世纪70年代发展至今,经历了一个从理念到法律规范再到法律实施的过程。共区原则的核心要素和区分标准也经历了一个从单薄到厚重,稀释到重塑的过程。比如《里约宣言》对共区原则的表述从《斯德哥尔摩宣言》的“国情和特殊需要+资金和技术支持+能力”变成了“情况和需要+历史责任+资金和技术优势”。臭氧层国际公约体系对共区原则的体现回归到《斯德哥尔摩宣言的》倡导的“国情和特殊需要+资金和技术支持+能力”。《框架公约》将共区原则的表述浓缩为“共区+各自能力”;《协定》又将《斯德哥尔摩宣言》的“国情”纳入其中,将共区原则发展成为“共区+各自能力+不同国情”的形态。需要指出的是,虽然“历史责任”和“技术和资金”这两大要素在共区原则的发展过程中似乎被抽离,但这两个要素没有被抛弃。相反,“历史责任”一直都是共区原则的前提之一,而“技术和资金”被视为发达国家的特别责任,且被视为“能力”要素的一个组成部分。也就是说,这两个要素在共区原则后续发展过程中被其他要素包容了。
     
      二、《巴黎协定》中的共区原则及缺陷
     
      作为1992年《框架公约》下新的国际条约——《协定》秉持了20世纪90年代谈判方确立的共区和各自能力原则,继续强调国际社会对气候变化治理负有共同责任,强调发达国家对资金和技术义务的特别责任,考虑到不同国家有不同应对能力的现实情况。除此之外,《协定》对该原则进一步细化和发展,形成了“共同但有区别责任-各自能力-考虑不同国情”的形态。共区原则形态上的丰富,体现了原则趋向灵活化和多样化,但灵活化和多样化并不必然带来良好的结果,这就需要恰当的路径对该原则的内涵进行解释以实现合理的张力。共区和各自能力与不同国情之间存在什么样的逻辑关系?《协定》对共区原则的发展意味着什么?《协定》是如何在文本中体现共区原则的?《协定》共区原则的核心是什么等都是值得讨论的。本文在该部分论述以下三个问题,并拟提出相应的论点。第一,重新考察《协定》确立的共区原则的一般内涵,特别是共区、各自能力及不同国情这三者之间的关系,提出各自能力和不同国情本质上属于共区原则中的“区分”;第二,《协定》通过“国家自主贡献”(Nationally Determined Contributions, NDCs,简称“自主贡献”)这一载体体现共区原则的新内涵和路径,提出自主贡献是共区原则在《协定》的核心体现;第三,新协定确立的两大法律标准如何体现共区责任,提出全体缔约方承担的“减缓”和“适应”这两大义务内部也体现了区分。
     
      (一)《协定》中共区原则的内涵与法律标准
     
      《协定》对共区原则的全面表述为:“根据《框架公约》目标,遵循其原则,包括以公平为基础并体现共同但有区别的责任和各自能力的原则,同时要根据不同国情”。《协定》对共区原则的表达仍然是开放的,并不存在一以贯之的语言标准。在共计29条的文本中,涉及共区原则的直接表述有7个条款,这7个条款对“共区-各自能力-不同国情”这三个要素有全部或部分的体现。比如《协定》第2条第2款规定,协定的履行将体现共同但有区别的责任和各自能力的原则,考虑不同国情;第4条第4款中对减排行动的规定只提到“不同国情”;第13条第1款有关透明度机制只强调“缔约方不同能力”。除了直接体现外,《协定》另外的14个条款有间接的表述。这些条款通常表述为“特殊情况”、“需要”、“优先事项”等,无论表述怎样,其反映的是缔约方之间存在着不同和特殊的国情,仍是确定区分责任的前提事实。和《框架公约》体现的“共区和各自能力原则”有所不同,《协定》将“不同国情”和“共区和各自能力原则”绑定在一起,加大了对共区原则的解释空间。
     
      1.“不同国情”的气候治理内涵
     
      国际环境法领域内提到“国情”(circumstances)仍要追溯到1972年《斯德哥尔摩宣言》。该宣言第12项原则特别强调“发展中国家的国情”。此后在《里约宣言》、1985年《维也纳保护臭氧层公约》及1992年《框架公约》等条约有直接或间接的体现。但这些国际公约主要强调的是“发展中国家”的国情或情况。2014年11月12日中美双方在北京发布的《中美有关气候变化的联合声明》第2段提到“2015年协议体现共同但有区别的责任和各自能力原则,考虑到各国不同国情”。2014年12月利马气候变化大会通过的决定重申“不同国情”,并在《协定》建议草案中多次提及“国情”但没有将“不同国情”提升到原则的高度上;2015年6月29日,中国与欧盟在《中欧气候变化联合声明》第5段强调,协议应体现共同但有区别的责任个各自能力原则,考虑到各国不同国情;2015年12月巴黎气候大会期间谈判各方对《协定》进行过三次讨论,文本的表述和中美、中欧气候声明的表述相一致。
     
      “不同国情”在气候变化国际条约中并非一个陌生的词汇。《框架公约》体现的对“发展中国家的具体需要和特殊情况”的考虑,本质上也是一种对国情的考虑。但是《协定》语境下的“不同国情”不完全等同于《框架公约》及之前国际环境文件的“国情”。《协定》语境下的“不同国情”涵盖所有国家各自的情况,比《框架公约》的国情更具备多样化。“不同国情”的考虑对象不仅仅主要是发展中国家的国情,还包括发达国家的国情。《协定》没有对“国情”作出直接或间接的解释。结合利马会议达成的决议及巴黎会议的三次文稿讨论,“国情”一词至少涵盖社会、经济、人口、环境、技术多个方面,比如“历史、现在和将来的排放量”;“经济发展水平和阶段”;“技术能力”;“应对能力”;“环境脆弱度”;“人口数量”等。显然,要对“不同国情”进行全面的列举是不可能的。尽管“不同国情”包含的因素广泛,但对2020年后气候变化全球治理有法律意义。一方面,《协定》的区别标准是动态的,《框架公约》及《京都议定书》坚持的“发达国家与发展中国家”间的静态区分标准得到弱化;另一方面,全体缔约方均负有应对气候变化的法律义务,但承担法律义务的大小和时间表受各自的国情影响。不同国情是一个动态的概念,本身无法做确定的解释,但国情和区别责任、能力密切相关,这三者构成共区原则的逻辑链。
     
      2.“共区责任”、“各自能力”与“不同国情”的关系
     
      气候变化国际公约的共区原则涵盖的内容是极其丰富的。《协定》体现的共区原则包含“共区责任”、“各自能力”和“不同国情”。如何合理确定这三个要素的关系对于理解共区责任在全球气候治理的内涵和逻辑至关重要。简单的说,不同国情决定能力的不同;能力的不同体现了国情的不同,而国情和能力不同影响责任的大小。
     
      《框架公约》及《京都议定书》的共区原则涵盖“共区责任和各自能力”,这也是共区原则在气候变化国际条约最初的形态。各自能力和具体条约义务存在着两个关系。首先,各自能力涵盖所有缔约方的能力,表现在各个缔约方的承诺要体现各自的能力,而承诺并非强制的法律义务;其次,在具体减排义务方面,各自能力体现在发达国家承担不同减排量或额度,这也由发达国家各自能力大小决定的,发达国家承担的减排量或额度是强制的法律义务。在公约的语境中,责任一词本身兼有法律和伦理的双重性质。《框架公约》强调“历史责任和能力决定法律责任”,强调由发达国家承担单独和具体的法律责任,公约传达的这一理念在《京都议定书》有明确和直接的体现。公约虽然鼓励发展中国家提供减排的承诺,但这样的承诺并非强制的法律义务。公约在减排责任的区分只发生在发达国家之间。公约对核心法律义务的分担上没有实行严格的区分,侧重于发达国家的单独减排和特别义务(资金和技术援助等)。因此,《框架公约》及《京都议定书》中各自能力和共区责任的关系存在着两个维度:(1)各自能力决定是否承担法律上的责任(发达国家和发展中国家之间);(2)各自能力影响责任的大小(发达国家之间)。可以看出,各自能力是共区责任的变量要素。
     
      实际上,发达国家承担单独法律责任的意愿并非强烈,条约实施的效果远不近人如意。显然,国际社会需要赋予共区责任新的形态和涵义以挽救气候变化国际法律机制实施的不力。德班会议成立的“德班授权强化行动平台特别小组”(Durban Mandate of the Ad Hoc Working Groupon the Durban Platform for Enhanced Action, ADP)基本放弃了对发达国家和发展中国家责任两分法,强调各方均承担法律责任,并保证所有缔约方最大力度的行动。联合国气候变化框架公约缔约方大会秘书长Christina Figueres坦言,哥本哈根气候大会惨淡的结局以及国际社会难以达成一致意见的最主要原因是南北半球国家之间那根深蒂固的分歧。自德班会议后,国际社会越发强调法律责任的承担主体为全体缔约方,而并《框架公约》及《京都议定书》采取的“态度”。不同国情并非一个法律概念而是事实。要在缔约方间实现气候责任的公平分担,不同国情这个事实是不可忽视的。巴黎气候大会上谈判各方的焦点同样集中在对区分责任的主体和范围上。共区原则是气候国际条约中不可抛弃的基本原则,这是缔约方大会谈判各方坚持的。《协定》要求所有缔约方根据自身能力和各自国情承担力度不同的责任。在《协定》的语境中,各自能力和共区责任的关系只存在一个维度,即各自能力影响责任大小(所有缔约方之间)。“不同国情”和“共区责任和各自能力”的关系在《协定》中的关系如何?上文所述,“不同国情”不再单指考虑发展中国家的特殊国情,其考虑对象是全体缔约方。不同国情是“共区责任和各自能力”的影响因素且是个变量因素。
     
      共区原则的形态在《框架公约》和《协定》经历了不同的阶段,要素之间的关系也发生了变化(见图表)。共区责任始终是核心。各自能力和不同国情决定和影响责任的承担与否和大小。《框架公约》及《京都议定书》中“各自能力”是一个变量要素。各自能力影响着责任的承担,影响着责任的大小;《协定》中的“各自能力”不再是一个变量要素,它和共区责任一起上升到原则的高度。各自能力决定着责任的大小。不同国情是个事实,影响并反映缔约方能力。不同国情不能决定责任的大小。缔约方义务仍应依据各自能力承担不同的责任。

    图1 在气候变化国际条约中演变
     
      3.国家自主贡献——共区原则的核心体现。
     
      国家自主贡献(Nationally Determined Contributions, NDCs,简称“自主贡献”)是《协定》对共区原则的核心体现。自主贡献由缔约方按照《框架公约》和《协定》的要求向缔约方大会秘书处提交的反映自身能力和国情的法律文件。自主贡献本质上是缔约方的义务。自主贡献和《框架公约》的承诺不一样。虽然承诺也由缔约方自主做出,但承诺更多是一个政治意愿。缔约方可以作也可以选择不作出承诺。自主贡献则不同,它是《协定》规定的所有缔约方必须履行的法律义务。显然,自主贡献的本质乃一项法律义务。
     
      自主贡献是《协定》的核心法律义务。《协定》延续了《框架公约》及《京都议定书》确立的一系列法律实施机制,但新协议却改变了法律义务的分配内容和模式,即由“全体缔约方按照不同的方式,在不同的区域,以不同的强度来做出他们的贡献,但是为了同一目标…朝着同一方向。”也就是说,法律义务的内容、实施的方法及预计目标等由缔约方自主决定,而缔约方自主决定内容通过自主贡献来体现。《协定》的这种实施机制路径在国际环境法领域乃至其他国际法领域都是不常见的。新协议文本在“减缓”、“适应”、“资金”等部分规定了自主贡献的法律标准。
     
      自主贡献是共区原则的核心体现。共区原则的核心乃责任的区别。自主贡献内容恰恰体现了缔约方依照自身能力和国情承担有区别的责任。《协定》规定的自主贡献实质上是缔约方“自我区分”。根据缔约方大会秘书处已经收到的163份缔约方自主贡献,各个缔约方都在各自自主贡献报告中体现了各自在2020年后努力的目标。所有缔约方自主贡献体现的力度和责任大小都千差万别,集中展现了“国家不同,责任不同”的共区原则。
     
      4.《协定》中共区原则的法律标准
     
      《协定》延续了《框架公约》、《京都议定书》及相关缔约方大会决议设立的应对气候变化的法律机制和法律标准。诸如“减缓”、“适应”、“资金”、“能力建设”、“透明度”和“遵守机制”方面,新协议都有集中的体现。和之前法律协议不同的是,《协定》对缔约方承担的法律标准进行差别化对待,原因在于《框架公约》和《京都议定书》的强制减排义务不包括发展中国家,不存在法律标准的区别问题,而《协定》要求发展中国家也要承担相应的法律义务,这就要求法律标准要考虑不同能力和国情。新协议存在着两个不同的法律标准——行动(action)标准与支持(support)标准。行动标准是衡量全体缔约方是否履约的法律标准。支持标准是衡量发达国家是否履约的法律标准。这两个法律标准之间体现责任的共同性和差别化,法律标准内部也存在责任的共同性和差别化。
     
      (1)行动标准的共同性和差别化
     
      “行动标准”是指所有缔约方应采取的措施,并反映最大程度的努力。根据协定文本的要求,包括发展中国家在内的所有缔约方应承担“减缓”和“适应”两大义务。行动标准对责任的共同性体现在所有缔约方应承担相应的减缓和适应努力,比如《协定》第4条的要求,国家应该在自主贡献中体现一定经济范围的减缓努力,贡献应具备透明度、一致性、精确性、完备性及避免双重核算,在通报国家自主贡献时应该提供必要的信息。此外,缔约方减缓计划和行动还应该秉持“透明”、“一致”、“精确”、“完备”这四类标准;缔约方的适应措施至少要体现国家驱动、平衡且广泛的参与和国际合作等。
     
      行动标准内部同时体现了区分原则。第一,发达国家和发展中国家的减排力度有区别。比如发达国家实行绝对减排,而发展中国家实行减排或限排。第二,考虑到最不发达国家和小岛屿国家的特殊的减排战略、计划和行动。第三,国际合作优先考虑发展中国家缔约方的需要。尽管《协定》在减缓和适应这两大方面要求所有缔约方承担义务,但条约对发达国家和发展中国家等义务承担的力度都进行了区分。
     
      (2) 支持标准的区分化
     
      “支持标准”基本针对的是发达国家,发达国家应在资金、技术开发和转让和能力建设这三个方面向发展中国家提供支持或援助。《协定》确立的支持标准和《框架公约》和《京都议定书》秉持的应对气候变化区别责任是一脉相承的。
     
      《协定》第9条第1款规定:“发达国家应该为协助发展中国家缔约方减缓和适应两方面提供资金……”。发达国家除了提供资金外,还用从各方渠道、资源和方法调动资金。发达国家还应每两年通报其向发展中国家提供资金的数量和落实指示性信息。技术开发和转让规定在《协定》第10条中。《协定》拟建立一个技术框架,以促进和便利发达国家向发展中国家转让技术。《协定》第11条要求发达国家向发展中国家提供能力建设的援助,比如便利技术开发、气候资金、教育培训等方面的支助,以实现发展中国家,特别是应对能力最弱的国家如最不发达国家和小岛屿国家等的自主能力的提高。
     
      《协定》对支持标准的规定总体上没有行动标准细致。从发达国家迄今为止公开的自主贡献内容上看,没有发达国家在报告中体现出对发展中国家乃至最不发达国家的资金、技术和能力建设援助。尽管《协定》给了缔约方自主决定承担义务的空间,但发达国家承担单独义务的积极性不高是显而易见的。至于发达国家是否会在今后补充提交支持标准的信息或报告也是不得而知的,2016年马拉喀什气候会议中发达国家也并没有补充提交相关的信息或报告,也没有建立相关的机制。
     
      (二)《协定》的共区原则存在的缺陷
     
      尽管共区原则在《协定》中得到了发展和丰富,但因各个要素内涵的不确定性和灵活性使得不同缔约方对原则的解释呈现千差万别,给了缔约方极大的解释空间。另外,即便共区原则从表面上坚持了“发达国家和发展中国家”的基本二分法,让发达国家承担更多的责任,但实际上却增加了发展中国家的责任。
     
      1.要素的地位
     
      正如上文所指,共区原则2020年后气候治理中要考虑到缔约方的“不同国情”。根据1996年日内瓦气候变化大会缔约方报告的解释,“不同国情”的要素最起码包含8个要素,分别为人口数量、地理位置、气候条件、经济条件、能源因素、社会因素、政府列表和运行指标信息。这些要素属于事实要素,相互间很难说明哪个要素的价值更大。另外,《协定》通过之后的缔约方大会似乎完全忽略了1996年缔约方大会报告中对“不同国情”的一般解释。这不得不令人想到一个可能出现的事实:“不同国情”是不会被缔约方拿来做解释的,只是一个被用来在气候变化谈判中“筹码”般的政治话语而已。从这个意义上,《协定》对共区原则的表象式发展和丰富或许只是一个“摆设”而已,甚至只是一个美好的想象。
     
      2.区别责任之“稀释”
     
      区别责任的“稀释”是指发达国家和发展中国家的责任差别化的“稀释”。区别责任的“稀释”带来的第一问题: 责任大小完全由缔约方决定。虽然从表面上看,共区原则在新的气候条约中得以坚持下来,但实际上发达国家和发展中国家的责任区别化越来越不明显,甚至违背了共区原则设立的初衷和《协定》所希望达成的那样。以自主贡献为例,根据笔者对已有的163份缔约方自主贡献文件的考察,所有发达国家均没有体现出对资金、技术、能力建设援助的责任,而作为非发展中国家的科威特竟然有资金、技术的要求。无论从法律上,还是从国际现实上看,这些都是令人失望的。虽然《协定》寄希望于通过“缔约方自主”的方式让更多的国家参与到应对气候变化的国际行动上来,但实际情况却出现缔约方无视条约文本,各行其是的现象。即便如此,作为全球温室气体排放大国的美国仍在2017年6月2日宣布退出《巴黎协定》。区别责任的“稀释”带来的第二个问题:发达国家逐渐弱化在资金和技术方面的特别责任。资金和技术这两个方面从《框架公约》到《协定》一直都是发达国家的特别责任(或称单独责任),但在实践中,发达国家的资金和技术援助更像是“画饼充饥”。且存在私营机构援助逐步取代公共机构援助的倾向,这说明发达国家的缔约方援助角色在弱化。
     
      三、《协定》的共区原则对2020年气候变化国际治理的意义
     
      虽然共区原则存在“要素地位缺失”和“区分责任弱化”这两个问题,但对2020年后气候变化国际治理仍有重大的意义。在《协定》的语境中,共同责任(法律意义上)的主体囊括了除发达国家外的其他缔约方;区分责任的主体得到了进一步细分。《协定》多次强调不同缔约方各自国情,使得共区原则的内涵和适用有了更大的灵活性和弹性。迄今为止,共区原则本身的要素不断得到丰富,呈现出多样化的趋势。之所以出现这样的演变,一方面,《框架公约》及《京都议定书》坚持的发达国家承担强制减排义务的实施效果不理想,发达国家对传统的二元区分做法有很大的异议;另一方面,中国、欧盟等温室气体排放大国的立场转变对共区原则的演变起到了举足轻重的作用。
     
      作为一项国际环境法领域的法律原则,共区原则在多个国际环境法分支有所体现并发挥着积极的作用。国际社会在环境治理坚持共区原则除了本文第一部分所述原因外,环境问题本身的“外部不经济性”也是重要的原因。治理和保护大气环境并不能带来短期的经济效益,这会减弱大多数国家的经济意愿。《京都议定书》引入了诸如“碳排放交易”等市场减排机制,但发展中国家因缺少核心技术和资金,具体实施上效果并不近人如意。正因为如此,共区原则作为一个至关重要的法律逻辑才有存在和不断发展的必要。
     
      《协定》是2020后全球应对气候变化的全新国际条约,其演变的共区原则对国际开展气候治理的意义有两点:
     
      第一,全球气候治理模式发生变化,由“自上而下”演变成“上下行”的混合模式。所谓“自上而下”是指按照温室气体控制总目标的要求,缔约方减排义务由缔约方大会或会议确立并通过,并由缔约方承担的责任模式;“自上而下”相对应的是“自下而上”。“自下而上”是指具体减排量多少有缔约方自主确立并承担的责任模式。这两种模式在气候责任分配上各有优缺点。“自上而下”优点是搭建起总目标和单个缔约方减排目标之间的“桥梁”,有利于条约实施机制的运作。其缺点在于缔约和达成一致意见的时间较长,即使达成后缔约方履约意愿不强,履约的效果不近人如意,甚至引起退约的情况;“自下而上”的优点在于体现充分尊重缔约方的自主意愿,缔约的过程一般比较迅速;缺点在于缔约方往往会谨慎做出承诺,实现目标的过程比较缓慢。《协定》在这一方面做了一个折中,即一方面通过让缔约方提交自主贡献来自主确定义务多少,实现减排责任的自主区分的方式保证缔约方意愿,区分的基础就是各自能力和不同国情;另一方面拟设立国际评审或评估来对缔约方的具体行动进行评估,以评测各缔约方在每个报告和行动周期内实现的目标与总体目标的差距。此外,由于发达国家缔约方没有强烈的意愿承担资金和技术方面义务,因此《协定》在资金和技术方面仍会采取“自上而下”的责任分配模式,分配仍会在条约内和条约外设立的资金机制和技术机制进行。
     
      第二,全球气候治理呈现多样化的实施路径。谈及对全球公共产品的治理,一般需要统一适用的国际规范(无论是法律意义抑或政治意义)。国际社会确实在诸多领域实现了不错的成果,比如外层空间开发和臭氧层保护等。但在涉及跨经济部门和有交叉利益的领域,统一适用并非是一个良好的办法。在气候变化领域,这一点表现的尤为明显。虽然气候变化国际条约一开始赋予共区原则重要的地位,但缔约方对共同责任、区分责任的内涵和标准理解不一致,导致国际履约和目标难以实现。另外,国际气候变化谈判不仅涉及到规则上的谈判,更牵涉到每个缔约方多个经济部门利益,其包含的内容非常复杂。加上发达国家现阶段面临经济放缓,国际社会寄希望通过以往的治理模式是不太现实的。《协定》对共区原则的演变主要体现在抛弃了以往统一的实施路径,由每个缔约方按照各自确定的时间表实施,实施的方法由缔约方自主决定。另外,条约的国际实施机构不单单是一个“管理机构”,更是一个“中介机构”。因为每个缔约方的实施路径千差万别,100多个缔约方有100多个实施方法,条约实施机构无法统一管理,其角色就是“评估和场所的提供方”。发生这样改变的根本原因在于共区责任主体的多样化带来的实施路径的多元化。
     
      《协定》对共区原则的发展及其对全球气候治理的意义促使学界思考一个命题,即在当今的国际环境下,国际规范的表达方式和实施路径应该是什么?二战后大量多边统一的规范和机制的设立毕竟有其“百废待兴”的时代背景和全球化的具体需要。但在随后具体的规范运作上,不同国家对规范的确切涵义和实施情况出现了争议,导致多边规范和机制并非设立初衷那般美好。以国际条约为例,任何一项国际条约的建立都要经过国家合意为前提,但合意不代表就一定得到遵守。合意不是一个简单的投同意票或表达同意的过程,合意也不一定就表明同意方在缔约时对规范的理解已达到高度一致的程度。这引发了两个现象,第一,解释空间上,国际法的张力比较大;第二,法律机制的推进上,国际法规范不断得到丰富,国际环境领域中大量出现的框架公约就是一个例子。解释空间较大和国际机制的渐进性推进是有优点的,比如有利于实现灵活的国际规范和机制等。以“共区原则和国际气候治理”为例,共区原则之所以在2015年新协定得到新发展,原因恰恰在于其内涵和要素本身不是固化的,反而是可以被解释和丰富的。另外,共区原则本身就蕴含了“渐进式不同路径”的涵义。各国本身有不同的发展程度和国情,统一的法律标准和实施路径看似美好实则是“乌托邦”的,只有承认国家的异质性才能为实现共同目标提供“对话”的机会和空间。本文认为,国际法及国际治理要走出“概念式”和“梦幻式”的桎梏,承认渐进式和不同的治理路径是有必要的。2020后国际气候治理显然具备这种理念,其本身的价值和内涵同样是值得思考的。
     
      结语
     
      几十年来,全球大气治理等国际环境合作持续增强,共区原则这一概念作为一个至关重要的逻辑,不仅具备国际法律地位,也具有政策原则和伦理准则的地位。它反映了国际责任的公平负担,也体现了哲学意义上的公正要素。责任的归因性和支付能力差别等为共区原则提供了合法性和正当性的基础。共区原则本质上属于国际法上的区别待遇。其区别待遇主要体现在法律责任内容和实施的差别化。
     
      共区原则的概念本身在演变中。《协定》丰富了2015前国际气候协议体现的共区原则概念,赋予“各自能力”以原则的高度,并将“不同国情”作为一个变量要素考虑进去。共区原则三个要素的基本关系体现在共区责任始终是核心。各自能力和不同国情决定和影响责任的承担与否和大小。2015年气候新协议中,共区原则不再是浮于抽象的法律原则而是落实到具体义务的法律原则,其通过自主贡献这一核心载体得到集中的体现。区分方法上,自主贡献强调缔约方自我区分、自主承诺和自主实施。区分标准上,以往的传统发达国家和发展中国家的二元区分标准被打破,《协定》已确立的多个国别标准表明多元化标准正在不断确立。另外,《协定》在“减缓”和“适应”两大缔约方共同责任上也实现了“再区分”,体现了区分责任向共同责任的渗透。
     
      作为南北方开展环境治理合作中不同政治诉求的产物,共区原则背后体现的理念促进了20世纪90年代国际环境体制的诞生,但对原则本身的确切涵义和实施情况,仍是错综复杂且极富有争议的。从法律的角度上说,义务和责任的差别化并非法律理想主义者愿意看到的。但如乔治·奥威尔在《动物庄园》里提到:“所有动物都是平等的,但有些动物比其他动物更平等”,开展全球环境治理合作,国际责任的公平负担及其带来的实质平等是现实所需,否则就不会有更广泛的主体参与,最终也不会实现国际目标。如今我们再一次回溯并讨论上个世纪确立的国际环境法基本原则,绝非是一次“翻故纸堆”而是一次重新阐释区别化待遇当今意义的机会,一次重新思考作为国际规范之一的国际法律规则如何应对多样化发展,如何开展多样文明治理的机遇。

    【作者简介】
    季华,外交学院国际法系讲师、北京大学法学博士。

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