传染病突发事件治理的法律原则
2020/2/24 8:19:27  点击率[92]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】疫情防控
    【出处】中国社会科学网
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】突发事件;效率;信息畅通;紧急授权
    【全文】

      针对突发事件的不确定性,法治要求遵循三个主要原则。首先是效率原则:效率就是“与时间赛跑”、与不确定性赛跑,尽可能控制不确定性。为了实现高效治理,法治进而要求遵循另外两个原则:信息畅通原则和紧急授权原则。人们掌握的信息越多,对于突发事件的了解也越多,治理突发事件的把握也越大。紧急授权原则,要求赋予第一线的治理者充足的紧急权力,承担减缓或消除突发事件的直接职责,常规的科层制组织形态也应该随之调整。
     
      最近爆发的新冠肺炎疫情,对我国的正常秩序产生了很大的冲击,也是对我国治理体系和治理能力的一次大考。法治是治理的一部分,也面临着严峻的考验。在历史上,突发事件(Emergency)一直是法治的最大“敌人”之一。法治的建立,必须驯服突发事件。“紧急状态无法律”的古老格言,在现代法治国家是无效的。治理突发事件,首先要了解突发事件的特点,然后才能“对症下药”,通过法律的方式进行规范调整。
     
      人类社会的突发事件有很多,战争、内乱、自然灾害、传染病、经济危机等都是典型的表现。突发事件有三个起源:人为、自然、人为+自然。战争、内乱、恐怖袭击都是人为的突发事件;地震、台风、洪水等是自然的突发事件;矿难、传染病往往具有自然和人为的共同因素,例如传染病最初的宿主可能是动物,然后传染到了某个人,如果防护不力会传染给更多的人。人为的突发事件曾是最主要的突发事件,也是非常法律调整的重心,美国学者罗斯特(Clinton Rossiter)的经典名著《宪法专政:现代民主国家中的危机政府》论述的就是这类事件,如今这类突发事件已经大体上被法律驯服。对于后两类突发事件,科技是人类不可或缺的应对手段,然而,科技的运用要受到法律的调整,如何充分发挥科技专家和科学技术的作用,是调整这两类突发事件的非常法律的必要组成部分。所有的突发事件都有两大特点:一是不确定性,二是危害性。不确定性,主要是指突发事件的“突发性”,人们无法预测或难以预测此类事件什么时候发生,有些突发事件还具备更多的不确定性,例如SARS病毒和本次的新型冠状病毒。危害性表现在此类事件能够给个人和社会带来伤害,例如生命被剥夺,财产受损失,等等。突发事件的这两大特点,恰恰与法治的可预期性和权利保障相对立。
     
      针对突发事件的不确定性,法治要求遵循三个主要原则。首先是效率原则:及早识别突发事件、迅速采取响应措施、尽快结束非常状态。效率就是“与时间赛跑”、与不确定性赛跑,尽可能控制不确定性。为了实现高效治理,法治进而要求遵循另外两个原则:信息畅通原则和紧急授权原则。信息在突发事件治理中非常重要,人们掌握的信息越多,对于突发事件的了解也越多,治理突发事件的把握也越大。紧急授权原则,要求赋予第一线的治理者充足的紧急权力,承担减缓或消除突发事件的直接职责,二线三线和其他后方的人员主要承担保障和协调的工作;常规的科层制组织形态也应该随之调整,以适应瞬息万变的突发状况。第一线的治理者具体包括哪些机构和个人,依赖于突发事件的特殊状况,一般而言,行政机构和军事机构往往是主要的一线治理者;在传染病突发事件中,医疗机构和疾病预防控制机构成为一线治理主体。之所以这样分工,是因为第一线的机构和工作人员掌握的信息最早、最多,需尊重他们的判断和选择。
     
      针对突发事件的危害性,法治原则主要包括预防原则、必要原则(不是常态法律中的必要原则)和比例原则。预防原则要求采取各种有效措施,防止危害的发生和扩大,“防患于未然”是非常法律的最高境界。必要(Necessity)原则早在中世纪时期就出现,主张非常时期允许权宜行事,要求采取各种必要方式以降低或消除危害,例如隔离等强制措施。突发事件危害的是人的生命和社会秩序,这些是人类社会的基础载体。在非常时期,政府和社会的中心工作是处理突发事件,因为突发事件“牵一发而动全身”。常态下丰富多彩的人类行为就因此而变得单调,有利于突发事件处理的行为会得到允许,“特事特办”,例如各种“应急绿色通道”;不利于突发事件处理的行为会被限制、禁止或遭受处罚,例如当前各地不允许多人聚会、乘坐公共交通工具要戴口罩。必要措施不等于完全免责,应该符合比例原则(狭义上的比例原则),也就是紧急权力采取的必要措施与其所达到的目的之间必须相称、不能过分。这就要求紧急权力也应受到监督,该问责的就问责。此外,突发事件还会在经济、社会等领域造成危害,例如常态下签订的合同无法履行,这就要适用不可抗力等法律原则了。
     
      上述法律原则建立在人类长期抗击各类突发事件的经验教训的基础上,同样也适用于传染病突发事件。传染病突发事件的发展可以分为三个阶段:预防、处置和善后。对于此次新冠肺炎疫情而言,给我们的教训是,要重视预防原则,重视信息的畅通和公开,采取高效措施。对于传染病突发事件,预防原则所要求采取的措施比较多,例如动物防疫、公共卫生设施、预防接种、物资储备、监测和预警,等等。新冠肺炎疫情爆发以后,我国传染病突发事件预防的短板一下子暴露了出来:防治传染病的物资储备严重不足,湖北等地众多医院公开向社会发布求助公告,医疗防护物资短缺成了防疫工作的焦点、难点、痛点;中小城市和广大农村公共设施的薄弱也不同程度地显现出来。
     
      我国现在正处于防治的第二阶段,也是疫情防控最紧要的关头。习近平总书记指出,“疫情防控正处于关键时期,依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作”。效率原则、信息畅通原则、紧急授权原则、预防原则、必要原则和比例原则,在当前应该同等重视,立法、执法、司法、守法各环节都要发力。从当前的情况来看,我们不仅要吸取上一阶段的教训,严格遵循预防原则、信息畅通原则和效率原则,也要协调其他原则之间的关系。目前,紧急授权和各种紧急措施最受重视,各种封锁措施层出不穷,这个时候就要特别坚持必要原则和比例原则,对各种紧急措施进行评估,不必要的过分措施应该及时取消。疫情不严重的地方,应该适时调整应急响应的级别。监测、隔离、治疗,是当前政府处置疫情工作的关键。抓住这个关键环节,同时有序开放社会和市场,是当前这个阶段的基本任务。

    【作者简介】
    孟涛,中国人民大学法学院副教授、国家发展与战略研究院研究员

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