风险社会视域下新冠肺炎的法律治理
2020/2/18 13:37:33  点击率[50]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】疫情防控
    【出处】《人民法治》2020年2月(上)期
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】风险社会;新冠肺炎;法律治理
    【全文】

      1986年,德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)在反思现代化的基础上,提出了风险社会理论。他指出:现代社会的人们“生活在文明的火山上”,不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。21世纪的前十年风云多变,风险频发,9·11恐怖袭击、SARS的全球流行、印度洋海啸、卡特尼娜飓风、禽流感、中国汶川地震、墨西哥猪流感……无论是天灾还是人祸,其发生和传播的情景,似乎都被贝克的“风险社会”言中了,因而贝克的理论得以受到关注。正如美国当代政治学家亨廷顿所说的:“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会,其社会运行是稳定而有序的。而一个处在社会急剧变动,社会体制转轨的现代化之中的社会(或曰过渡性的社会),往往充满着各种社会冲突和动荡”。
     
      2019年12月以来,被命名为“新型冠状病毒”的肺炎病毒(简称新型肺炎)由武汉至全国开始蔓延。2020年伊始,在党和国家统一领导、统一指挥、统一行动下,全国人民团结一致加入到抗击新型肺炎的行动中,众志成城,共克时艰。回想2003年“SARS”之后,党和国家因势利导推动了政府和社会领域中的多项改革,并取得了明显成效和长足进步。面对这次新型肺炎疫情,我们同样有信心、有能力取得最后胜利。2020年1月20日,习近平总书记对做好疫情防控工作作出重要指示,强调要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,坚决遏制疫情蔓延势头。1月25日,习近平总书记主持中央政治局常委会会议并作重要讲话,对疫情防控工作进行再研究、再部署、再动员,决定成立中央应对新型肺炎疫情工作领导小组,在中央政治局常委会领导下开展工作,加强对全国疫情防控的统一领导、统一指挥。1月26日,中共中央政治局常委、国务院总理、中央应对新型肺炎疫情工作领导小组组长李克强主持召开领导小组会议,贯彻习近平总书记重要讲话和中央政治局常委会会议精神,进一步部署疫情防控工作。2月3日,中共中央政治局常务委员会召开会议,听取中央应对新型肺炎疫情工作领导小组和有关部门关于疫情防控工作情况的汇报,研究下一步疫情防控工作。2月5日,习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议并发表重要讲话。他强调,要在党中央集中统一领导下,始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,从立法、执法、司法、守法各环节发力,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障。此次疫情抗击,同时也是对标党的十九届四中全会所提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求,其间呈现的一些新现象、新问题也应引发本文的深入观察与思考。
     
      一、数据开放提高社会治理能力
     
      武汉新型肺炎疫情仍持续蔓延,政府信息能否及时、准确地公开,仍是疫情防控的关键一环。2019年12月31日,武汉市卫健委首次公开发布通报称,有多例肺炎病例与华南海鲜城有关联。1月9日专家组确定病原体为新型冠状病毒。而早在2019年12月8日,武汉即发现第一例不明原因肺炎。1月27日,武汉市市长周先旺在接受央视采访时被问及“信息披露是否及时”回应称,依据《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》),地方政府必须经过授权后才可披露。《传染病防治法》第三十八条对此明确,国家建立传染病疫情信息公布制度。同时对疫情公布主体明确为,国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。也就是说,只有国务院卫生行政部门及被授权的省、自治区、直辖市政府卫生行政部门才有权公布传染病疫情信息,武汉市政府并无权公布传染病疫情信息。虽然武汉市政府无传染病疫情公布权限,但诸多有关政府信息仍需及时、准确公开。《突发公共卫生事件应急条例》第二十条明确,行政机关应当主动公开“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。2019年新修订的《政府信息公开条例》第六条规定,“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的,应当发布准确的政府信息予以澄清。”因此,面对此次新型肺炎事件,除疫情以外的很多信息还是可以公开,而不是说所有信息不能公开。正如上海交通大学数据法律研究中心执行主任何渊所说:“除疫情以外,政府的防疫准备、防疫机关设置、办公地点、办公时间、联系方式等很多信息都可以公开。”
     
      群众基于对自身安全的焦虑,在面对突发公共卫生事件时,存在一定程度的慌乱,是人之常情,应予理解。如果在这种时刻,有关信息及时、全面地公开,群众的疑虑自然会削减。但是,如果信息公开不及时、不透明,群众基于其社会交往圈与自己的生活经验,往往容易听信并传播各种谣言。利用互联网全面推进政府决策、执行、管理、服务和结果等政务公开,是打造阳光政府、发展民主政治的重要载体。政府信息公开是保障民众知情权的直接途径和民众参与政府决策的基础。《政府信息公开条例》建构的政府信息公开机制,仅仅能提供疫情情况、防护知识、政府应急及相关政策等“政府信息”,但事实上公众需要则更多,他们还想获得最权威的、最新的、最准确的疫情相关的“政府数据”。2015年,国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《促进大数据发展行动纲要》等重磅文件的相继出台,标志着我国正式确立大数据战略部署和顶层设计。在“互联网+政务服务”迅速推进的背景之下,数据开放和管理既是信息技术发展和信息共享需求的结果,也具有释放数据红利的经济价值和提升治理能力的政治意义。面对新型肺炎的持续扩散,政府围绕公众对信息的迫切需求,将公共数据以公开可获取的、完整的、一手的、可机读的方式及时地开放出来,并通过社会力量来开发成各种应用,实现信息惠民,有助于提升政府公信力,消除公众恐慌,做好自我防护,消除谣言传播的空间。但是我们不能绝对化或片面化“政府信息公开及数据开放对武汉疫情的作用”,我们必须在维护公民知情权、数据利用与社会整体性利益之间实现平衡。在我国,个人信息收集使用的例外情形的条款,目前还没有得到有效的实践,有专家建议,在这次全国疫情契机下,官方机构可以尝试激活“与公共安全、公共卫生、重大公共利益直接相关的”个人信息可得同意豁免之例外,并在保障网络数据安全的情况下提供研究使用。因此,呼吁行政主管部门能够把这些数据匿名化后,作为政府数据资源开放给更多的研究机构进行研究,用社会的力量别让疫情的结局只留下灾难和遗憾。因为在这场新型肺炎防疫战争中,中国兴许会对全球传染病防治作出标杆性的历史贡献,中国大数据产业和技术也可能会给全人类创造新的价值图景。
     
      二、多元治理提高行政决策的民主化
     
      此次新型肺炎危机的整个过程无不透露出我们的社会组织、公民素养,特别是沿袭多年的政府处理危机事件的方式和做法存在着极大的缺陷。因此,这次新型肺炎危机实际上是一次社会治理的危机。众所周知,传统的政治和社会管理体制的主要弊端,在于“全能大政府”体制颠倒了政府和人民之间的主仆关系。在“全能大政府”的体制下,虽然一些党政机关和官员也把“为人民服务”、“做人民公仆”的口号写在墙上,挂在嘴边,可是他们实际上处在“社会的主人”和“群众”的“首长”的地位上,可以以“国家目标”的名义把自己的意志强加于社会,在一切问题上、包括关系人民重大切身利益的问题上替自己治下的“百姓”做主。正是因为存在着这样一些与现代政治文明格格不入的陈规陋习,才会使一些负责官员在新型肺炎传播这个关系大众生命安全的问题上采取极不负责的态度,封锁消息、隐瞒疫情、散布虚假信息,居然还自认为理所当然,合乎政府办事的规程。政府机构和政府官员对于决策权的垄断,通常靠他们对于公共信息的垄断来支撑。政府在执行公务过程中产生的信息,本来是一种公共资源,是公众得以了解公共事务和政府工作状况,监督公务人员的必要条件。因此现代国家通常都有信息公开、“阳光政府”的立法;除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息,都要公之于众。只有建立起信息透明的制度,才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。但是,全能政府的体制却往往把公共事务的处理和反映处理过程的信息看做是党政机关的“内部秘密”。这种体制的长期运行,已经形成了一整套应对危机事件的套路:无视人民的知情权,实行所谓“外松内紧”,严格“保密”,在公众毫不知情的情况下在政府内部寻求处理的办法。
     
      看似强大的全能政府体制,每当遭遇疫情这类突发性重大灾害时,却往往漏洞百出,这是因为全能政府总是长于统治而拙于治理。武汉新冠肺炎引发的疫情最后何等走向尚难断言,但怠政坐失疫情防控窗口期,已是无可讳言。这不只是疫情防控的失败,实际上是全能政府的失败。当前正值抗击新型肺炎疫情关键时期,互联网、大数据等新兴数字技术应在此次疫情防控中发挥重要作用。现代社会利益多元,社会活动五彩缤纷,公共事务不能仅仅靠党政机关和行政官员来处理,而要发展市民社会,广泛实行各种社群的自治。然而,传统的“大政府、小社会”体制的一个重要特点,却是国家权力的充分扩张和市民社会活动空间的尽量压缩。但是,这样的体系有一个致命的弱点,就是社群缺乏自组织能力,遇事只能依赖于政府的命令,任何非国家规定的项目或未经官员允准的活动都只能停顿下来,或者举步维艰。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调:“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”相比较17年前的抗击“SARS”战役,在此次抗击新型肺炎的战斗中,我们拥有大数据这个武器,能够使我们更高效、更精准地解决已经产生的疫情问题,甚至可以帮助我们预判新的疫情问题,从而更早的取得胜利。现代社会治理多元化、复合化的典型特征要求摈弃“全能型政府”一元治理主体的传统做法,在当前信息化、网络化时代,公众对公共管理过程的直接或间接参与有助于公众清楚地观察和理解政府机构的真实运作方式和服务绩效。因此,需要不断建立健全民主决策机制,以科学化、民主化决策为追求目标,鼓励、引导和支持大家畅所欲言,切实尊重和重视大家的意见,充分调动他们建言献策的积极性、主动性和创造性,坚决杜绝定夺一把手、拍板“一言堂”、审批“一支笔”现象的发生,有效利用行政决策的民主化智慧来甄别、筛选、优化和完善决策,力争所制定的决策科学合理、全面客观、切实可行。从公开性、透明度和对党政官员的问责制度着手,改变政府的施政方式和社会的治理方式。在公共部门提供服务过程中充分吸收民意、借助民力是建设服务型政府的必由之路。
     
      三、提高风险社会的法治化程度
     
      自21世纪以来,随着社会转型加速,因资源、人口、环境、公平、安全、秩序、自由等引发的各类社会冲突和矛盾集中爆发,我国已经处于高风险社会。武汉疫情发生后,牵动人心。它是中国自SARS以来最严重的公共卫生事件,也是我们这代人不可遗忘的记忆。风险社会的治理与秩序重建需要依靠法治化的路径,而揭示风险社会状态下我国需要怎样的法治图景是一个重要的理论问题。
     
      第一,健全危机处置机制预案体系。从2003年的SARS到2020年初的新型肺炎等新发突发传染病也直接威胁着普通群众的健康,如何进行防控,也已成为国家安全中重要一环。医学史专家汉斯·金瑟认为:“传染病问题的消极影响绝对不仅仅只是通过死亡率来衡量,它还会逐渐对感染传染病的国家造成极大的混乱与分裂。”新发突发传染病带来的这种混乱与分裂的风险如果不能够有效进行预警控制,就会上升为安全安全危机,如何进行危机管控就十分重要。通过此次风险危机,我们需继续健全应急处置机制和预案,规范应急处置程序,明确分级指挥权限,增强应急处置预案体系的科学性、协同性、针对性、操作性。
     
      第二,建立公共安全风险评估制度。《重大行政决策程序暂行条例》第二章第四节中提出:重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的,决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性。风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。风险评估是保障城市公共安全的有力手段。通过城市公共安全风险评估,能够通过预先识别城市公共安全风险,分析相应的可能性和后果并评估综合影响,进而开展相关的风险处置,从而实现预先识别、科学评估、管控结合、减少发生、高效应对的城市公共安全管理目标。通过此次疫情,我们今后应努力探索建立健全重大灾害评估机制和事故调查机制,将调查重点推进到关注风险、政策、制度、标准、技术、能力建设等深层次问题,建立健全应急救援联动协作联席会议、会商研判、情况通报、新闻发布等工作机制,密切地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的协同合作关系,形成“大应急”合力。
     
      第三,强化社会应急队伍集成化配置。围绕这次战疫,我们更加清醒地认识到,要进一步加快推进应急救援队伍转型升级,全面提升综合应急救援能力,切实提高各类突发事件救援效率。要认真总结在这次应对新型肺炎疫情阻击战中的经验,加快完善机制提升能力,对内抓防控、对外抓配合,强化专常兼备、反应灵敏、本领高强的应急救援队伍建设,强化现场处置工作,结合疫情防控,适时组织开展应急救援教育培训及学术交流合作,不断提升应急救援理论水平。让应急管理始终走在打赢各种遭遇战、攻坚战和阻击战的最前面。
     
      第四,驱动风险决策的科学机制。美国行政学家西蒙所言:“无决策,即无行政”。然而实践证明,风险决策犹如一把双刃剑:当决策目标明确、方案恰当时,能促进行政管理效率的提高,产生很好的社会效果;当决策失误时,亦能产生巨大损失,严重影响政府形象。在不断提高领导者和决策层文化水平、决策能力和知识素养的基础上,还应建立健全决策“五大机制”,即决策民主机制、咨询机制、管理机制、监督机制和批评机制,并将“五大机制”贯穿于决策全过程,涵盖于决策制定、执行、跟踪、反馈和完善等各阶段,从而以健全的机制保证决策质量、降低决策风险、促进决策落实。这不仅是有效规避领导决策不科学现象的客观要求,而且是在领导决策中贯彻落实科学发展观的必然趋向,更是顺利推进事业发展的强大支撑。
     
      党的十八届三中全会明确把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标。党的十九届四中全会,对中国特色社会主义制度和国家治理体系作出重要判断、明确定位,提出总体目标、工作要求。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化既是一项长期战略任务,又是一个重大现实课题。在决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的新征程上,我们需要重新审视和反思中国之治背景之下公共卫生治理体系和治理能力现代化:既要关注公共卫生治理体系的基础性制度建设,更要关注公共卫生危机治理和应对能力,为人民的生命健康提供更有力的保障,为未来防治城市和社会风险提供更坚实的支持。此次疫情的应对与防控,是在着力提升国家治理体系与治理能力现代化背景下,对各级政府应急管理能力的一次重要检视,其中出现的一些问题、现象值得我们继续观察、反思与研究。

    【作者简介】
    刘学涛,中央财经大学法学院博士研究生。

    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码