关于防范疫病,野生动物保护法到底有什么不足,如何修改?
2020/2/17 9:00:32  点击率[52]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】动物资源保护法
    【出处】微信公众号:法学学术前沿
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】野生动物保护法;疫情;蝙蝠;配套标准
    【全文】

      新冠疫情暴发以来,疫情的根源直指非法的野生动物交易和食用行为,中华菊头蝠、穿山甲等野生动物纷纷出镜。这次疫情的暴发确实充分暴露出中国有关野生动物管理的立法和执法的重大不足。《野生动物保护法》的再一次修改也列入了今年全国人大常委会的立法规划之中。

      那么,《野生动物保护法》到底存在哪些问题,以至于其在防范新冠疫情的发生时毫无作为?

      要说一部法律存在哪些不足,那可以说简直是太多太多了,没有任何一部法律是完美的。要说《野生动物保护法》的不足,我只分析一下都是哪些法律上的问题导致了这次疫情的发生。

      首先结合蝙蝠说一下。

      要说《野生动物保护法》对管制野生动物交易无所作为太过绝对,实际上这部法律是严格禁止国家重点保护野生动物的交易的。但是要强调的是,这部法律只是禁止国家重点保护野生动物的交易,而且也确实明令禁止为食用而购买国家重点保护野生动物。但是关于其他类型的野生动物的交易,包括以食用为目的的交易就没有严格的禁止措施了。甚至对某些野生动物的交易,比如在这次疫情中首先C位出道的蝙蝠,就完全没有规定任何管理或者禁止措施。这是为什么呢?这里面就涉及一个容易把人绕晕的问题,那就是啥叫野生动物?

      有人会说,野生动物不就是野生的动物吗?答案是,错!

      这就是《野生动物保护法》中让很多人摸不着头脑的一个地方,但又是极其重要的一个问题。

      大家来看看,这部法律的名称叫什么?叫《野生动物保护法》。这里我先不说野生动物,先来看“保护”这个词。为啥要保护?因为濒危,因为脆弱。如果某种动物种群数量很多,甚至多到让人类感觉很烦、难以应对,那还用得着保护吗?显然不用。

      举个例子,蚊子、蟑螂、老鼠,这都是野生的吧,用得着保护吗?根本不用。反而人类还在不停的思索如何消灭这些动物。

      所以,《野生动物保护法》所要保护的野生动物都有以下两个共同的特征:一是数量已经比较稀少,甚至是到了濒危的程度,需要人为采取措施予以保护;二是这些动物对人类的生存和发展有益。至于蚊子、苍蝇、老鼠、蟑螂等,还是算了吧,要坚决消灭!其实就算是全体人类使出吃奶的力气,也无法消灭这些动物,我想对此大家都应当是深有体会的。

      所以,《野生动物保护法》中的“野生动物”就是指需要人类采取法律措施予以保护的动物。那这样的话,所谓“野生动物”就不能等同于“野生的动物”了。相比“野生的动物”,它的概念外延一定是有所限缩的。根据《野生动物保护法》的规定,所谓“野生动物”,只包括以下四种类型的动物:①国家重点保护野生动物;②地方重点保护野生动物;③具有重要生态、科学和社会价值的野生动物(简称“三有动物”);④列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一和附录二的野生动物。除第四种外,对其他三种动物,我们国家均实施名录制。也就是说,国家和地方的野生动物保护主管部门分别制定了《国家重点保护野生动物名录》、各省重点保护野生动物名录和“三有动物”名录,对法律要保护的野生动物进行明确的列举。凡是列入上述名录之一的动物,都属于法律所要保护的野生动物。至于没有列入上述任何一个名录的野生动物,那就任其自生自灭吧。

      说到此,我们就联系新冠疫情分析一下。几乎所有的病原体溯源研究,都将此次新冠肺炎病毒的源头直指蝙蝠。在这个世界中,蝙蝠这样一个物种真是一个极其牛X的存在。超强的繁殖能力、超强的免疫机能、超强的生存策略,造就了超大规模的蝙蝠种群数量。据说蝙蝠的种群数量在所有哺乳动物中占到了40%!别说我吓你,没准在你家房子外边砖墙的缝隙中,就生活着一群蝙蝠……

      对于如此牛X的一种动物,需要人类采取法律措施予以保护吗?显然不需要,人家本身就已经很强悍了。所以,很遗憾,蝙蝠并不是《野生动物保护法》所保护的“野生动物”。上述几个野生动物名录中无论哪一个,都没有将蝙蝠列入其中。那么问题就来了,《野生动物保护法》规定禁止为食用而购买国家重点保护野生动物,既然蝙蝠并不是国家重点保护野生动物,甚至都不是法律所保护的“野生动物”,那么法律禁止食用蝙蝠吗?禁止为食用而经营、购买蝙蝠吗?答案是no。所以,猎捕蝙蝠,出售蝙蝠,购买蝙蝠做火锅、做汤、做烤串儿,都是不违法的。

      与蝙蝠类似,老鼠、蟑螂、土拨鼠等可能造成严重病毒、细菌传染的野生动物都是不受法律保护的。相应的,吃这些动物(关于吃蟑螂,完全是我用逻辑推理出来的,不代表我有证据证明,但是我知道我国某些地方的人确实是爱吃老鼠的!),法律也就不禁止了。

      这就是现行《野生动物保护法》中最令人尴尬的地方:吃蝙蝠?法律管不着。

      对此,有人提出应当扩大《野生动物保护法》的保护范围,适用于所有野生动物。这问题不就解决了吗?听起来貌似有理,但是我就弱弱的问一句:对于蝙蝠、老鼠、苍蝇、蚊子、蟑螂……法律怎么保护?因为这部法律的名称叫做《野生动物保护法》,名字里面就强调“保护”,而这些牛X动物是不需要你人类去保护的。所以,按照这种思路修改法律的话,《野生动物保护法》不仅要扩大“野生动物”的范围,连名字都得改了,改成《野生动物管理法》、《不准吃野生动物法》或者类似。总之,法律调整范围的变化会连带导致立法宗旨、理念、原则、制度、措施的一系列变化,这就不是简单的修改法律的问题,而是废除原先法律重新制定一部新法的问题。

      当然这种修法思路不是不可以,但是费劲。道理很简单,譬如你写了一篇质量不咋地的论文,老师让你修改和让你重写哪一种更加震撼人心?

      所以我的观点是对于蝙蝠这个牛X的动物以及同样牛X的老鼠等的禁止猎捕、禁止交易和禁止食用,不用大幅修改现行《野生动物保护法》,可以放到另外一部法律《传染病防治法》中解决,能起到事半功倍的效果。《传染病防治法》在此次新冠肺炎疫情中发挥着举足轻重的作用,地方政府、卫生健康管理部门为应对疫情采取的相关措施绝大多数都是根据《传染病防治法》的授权而实施的。但《传染病防治法》中更重要的内容其实是疫病的预防,而很遗憾,在这部法律有关疫病的预防的相关内容中,根本就没有提到禁食野生动物的问题。

      对于禁止食用蝙蝠、土拨鼠、老鼠等野生动物,《野生动物保护法》和《传染病防治法》都失守了。而在《传染病防治法》中加入禁食危险疫病源野生动物的条款,从立法技术上来讲,比修改《野生动物保护法》简单的多。因为只要是疫源,都受《传染病防治法》的管制,而无论这种疫源是不是《野生动物保护法》所保护的“野生动物”。

      在这里我想顺便夹带一些私货。虽然新冠肺炎病毒的自然宿主是不受人待见的蝙蝠,但其实你我身边的流浪猫、狗也可能成为传播疾病的重要途径。我们中国人中有一些真是无所不吃,可爱的猫猫狗狗也经常成为这些人的捕食对象。而我国目前针对狗肉、猫肉没有任何卫生检疫措施和标准,所以吃狗吃猫也是有重大公共卫生安全隐患的!虽然流浪狗、流浪猫也同样不受《野生动物保护法》的保护(因为数量根本就不稀缺),但鉴于其中存在的重大公共卫生安全隐患,也应当在《传染病防治法》中规定禁食这些流浪动物。之所以说这是我“夹带私货”,是因为我自己也养狗,我不希望我自己养的狗在某些人看来就是一盘菜。但我不会半路拦车去抢救被贩卖的猫狗,也不会跑到玉林狗肉节上去瞎胡闹。我是希望通过法律的途径实现禁食流浪动物的目的(好多所谓的流浪猫狗其实都是狗贩子偷来的)。

      回到蝙蝠这儿来。对禁食蝙蝠等动物的问题,也有人提出修改《动物防疫法》。因为《动物防疫法》中的“动物”范畴比《野生动物保护法》中的“野生动物”要广泛的多,包括家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他任何动物。所以可以在《动物防疫法》中规定对蝙蝠、老鼠、土拨鼠等高危野生动物的防疫措施。

      这种观点呢,我觉得不太可行。为什么呢?防疫的前提是你得抓住它或者宰了它,抓住后给它摁起来屁股上打一针防疫针或者宰了后检查一下有没有致病的病毒或细菌,这才叫防疫。所以这部法律才明确说“本法所称动物,是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。”看出来没?防疫的前提是人类对防疫动物的有效控制,控制不了动物的话就谈不上有效防疫。所以《动物防疫法》主要适用于人工繁育的各类动物。那么试问蝙蝠怎么防疫?把中国所有山洞里藏的、树上挂的、天上飞的蝙蝠都抓起来一个个挨着打针?

      除此之外,《动物防疫法》所采取的主要疫病预防措施就是强制防疫,防疫之外的事儿人家不管。把禁止食用规定到这部法律中显然是“驴唇不对马嘴”。

      所以,要规定禁止猎捕、交易、食用蝙蝠之类的非法律所保护的野生动物,最好的方案就是修改《传染病防治法》。具体的方案就是在这部法律中加入一个条款,规定禁止经营、食用法律禁止经营和食用的动物,然后授权国家有关管理部门出台禁止经营和食用的动物的名录,把蝙蝠、老鼠、土拨鼠和流浪猫狗等高致病危险动物都列入其中。

      说完了蝙蝠的事儿,再说说其他的。除了蝙蝠,这几天又有另外一种野生动物C位出道,那就是穿山甲。就如同非典时期的果子狸一样,根据最新的科学研究成果,穿山甲是造成新冠病毒从蝙蝠传染至人类的潜在中间宿主。

      这个穿山甲的问题跟蝙蝠还很不一样。原因是在《野生动物保护法》看来,穿山甲的地位很高,名列《国家重点保护野生动物名录》之列,是国家二级珍贵、濒危野生动物。这个地位是远非毫无名分的蝙蝠所能比拟的。

      法律地位的差别决定了保护措施的差异。按照前文分析的法律规定,目前《野生动物保护法》其实是严格禁止非法猎捕、出售和以食用为目的而购买穿山甲的。而且《刑法》第341条也规定了相应的刑事责任,非法猎捕、出售和以食用为目的而购买穿山甲的行为是可以构成犯罪的。所以说从法律的规定来看,现行法律对穿山甲的保护是没有问题的。

      但是,请注意但是,法律的规定和法律的实施往往是两回事。从这次新冠肺炎疫情的发生来看,假如正如科研工作者的研究所示,穿山甲是本次疫情的重要中间宿主,那充分说明上述法律规定在法律实施中被束之高阁了。假如武汉华南海鲜市场或者武汉其他野生动物交易市场存在售卖穿山甲的违法行为,那说明监管部门失职。之前我很多次看到一副照片,显示武汉华南海鲜市场中某一家商户的经营报价列表,其中不乏大量的国家一级和二级珍贵、濒危野生动物,除穿山甲外还有绿孔雀、虎纹蛙、大鲵等。商家公然售卖国家重点保护野生动物,其行为绝对可以构成犯罪,但是监管部门却不去管,这什么性质呢?也构成犯罪了吧。所以说这不是立法不足的事儿,而是执法不严、违法不究。所以中国绿发会建议将各地落实野生动物保护法的情况纳入中央生态环境保护督查,进行严查严办,我是一万个坚决支持的!

      最后再来聊聊果子狸的问题。虽然那已经是17年前的事儿了,但其实果子狸的问题也没有得到完全解决。科研工作者已经将果子狸明确锁定为“非典”病毒的中间宿主。那么在《野生动物保护法》中,果子狸是什么地位呢?答案是不上不下。

      之所以这么说,是因为果子狸既不像穿山甲那样是国家重点保护的野生动物,也不像蝙蝠那样毫无名分,而是所谓的“三有动物”。“三有动物”是简称,全称是有重要生态、科学和社会价值的陆生野生动物。这些动物呢,首先对人类有益,其次是种群数量比较少,但还没有少到濒危、要灭绝的程度。所以法律也把其纳入保护范围,但是保护措施相比国家重点保护野生动物而言要宽松的多。大家别以为“三有动物”像大熊猫、穿山甲一样离我们很远,其实我们周围就有很多“三有动物”。比如麻雀、刺猬、癞蛤蟆(学名是中华蟾蜍)、黄鼠狼等,当然果子狸也是。

      相对于国家重点保护野生动物的全面禁猎、禁捕和禁止出售、购买,“三有动物”的保护措施是什么呢?主要是猎捕许可。也就是说,人可以猎捕、出售和购买(包括以食用为目的而购买)“三有动物”,但是前提是猎捕者应当具有狩猎证,而经营者应当具有合法来源证明与检疫证明。

      因此可以得出结论:果子狸可以吃。艾玛,这种引起了当年非典疫情的动物咋还能吃呢?!说的是啊,但是法律的规定是出售者应当提供合法来源证明与检疫证明。据我了解,新冠肺炎疫情发生之前,全国各地野味儿市场上销售的果子狸绝大多数为人工养殖,但请注意,《野生动物保护法》对国家重点保护野生动物、地方重点保护野生动物和“三有动物”的保护,不区分自然野生和人工繁殖饲养。换句话说,人工饲养的大熊猫和人工饲养的果子狸都叫“野生动物”,跟是不是人工繁殖饲养没有关系。这可能会让你对“野生动物”这个奇特的概念更加迷惑,没关系,你记住一点就好了:凡是列入野生动物名录的动物都是野生动物,不论是不是人工养殖的。

      既然是人工养殖的,那是不是相对于纯粹的野生的动物吃起来就要安全一些呢,未必!据说当年引起非典疫情的果子狸就是人工养殖的。可能是一只身怀绝毒的蝙蝠咬了一口苹果,又将这个苹果丢给了笼子里的果子狸,果子狸吃了被蝙蝠口水浸染过的苹果,然后果子狸就中招了,再接下来果子狸就把病毒传染给了人类。

      所以对于人工养殖的果子狸,也应当实施强制检疫。这是《野生动物保护法》所明确规定的,这其实说明2016年修改现行《野生动物保护法》的时候,立法者还是吸取了当年非典的一些经验教训的。但问题是,虽然法律要求对“三有动物”的利用(包括食用)进行强制检疫,但有关主管部门可能比较忙,据我所知,到目前为止也没有发布有关“三有动物”的检疫标准。动物检疫这个事儿我不专业,所以这只是我根据二手资料得到的结论,不一定靠谱。但如果是真的,那就说明《野生动物保护法》所规定的“三有动物”强制检疫措施根本就没法实施,全国人民仍然暴露在“三有动物”利用可能带来的疫病风险之中!

      所以说,《野生动物保护法》缺乏配套标准限制了法律规定的实施。而且像果子狸类似的动物,味道好不好吃我不知道,但能够成为疫源却是板上钉钉的事儿。如果国家有关主管部门不能或难以制定相应的检疫标准,那不如秉持风险预防的原则,将果子狸等也归类到禁止销售和食用的动物名单之中去得了。

      除了以上不足之外,《野生动物保护法》还存在很多其他方面的问题,比如国家重点保护野生动物繁育许可在实践中带来较多的以繁育为名实为非法猎捕、出售和食用国家重点保护野生动物的违法问题,可以说屡见不鲜。鉴于篇幅,就不详细去说了。我总觉得,人应该与野生动物保持适当的距离,不管这种动物是国家重点保护的还是非重点保护的,抑或是不被法律所保护的,人类最好离它们远一点为妙。在当今社会科技和生产力高度发达的情况下,人类对野生动物及其制品的很多传统利用方式(食用、皮草、医药等)都是没有必要的。往高一点说,这些行为是不符合生态文明的要求的,因为那代表着愚昧、残酷和野蛮,与文明没有半点儿关系。

    【作者简介】
    冯嘉,苏州大学王健法学院副教授,主要研究方向为环境与资源保护法。

    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码