人大会议能否以网络视频的形式召开?
2020/2/12 12:38:16  点击率[19]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】其他
    【出处】微信公众号:中国法律评论
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】人大会议;网络视频;技术;公平;表决方式
    【全文】

      目前正处于“新冠肺炎”疫情防控的关键时期,全国各地都采取了相应措施,减少人群聚集活动,降低疫情传播风险,在家办公、在家上课、在家开会成为了许多部门和单位的权宜之选。

      在这一特殊时期,新的人大会议形式也应运而生,“以网络视频会议形式召开人大会议”成为了现实。

      根据笔者的检索,近期至少有两个省级人大常委会会议“以网络视频会议形式”召开。

      一个是河南省十三届人大常委会第十六次会议。

      根据“河南人大网”报道,2月10日,河南省十三届人大常委会第十六次会议在郑州召开,会议以视频会议的方式召开,议题只有一个:审议并表决通过《河南省人民代表大会常务委员会关于依法全力做好新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》。

      从新闻报道所附的现场照片来看,主会场是在河南“智慧人大”融媒体中心,通过视频方式连线其他常委会委员,而现场出席的参会人员和会场工作人员只有十几位。

      根据2018年11月13日《河南日报(农村版)》刊载的《省人大与河南日报报业集团深化合作共建“智慧人大”暨融媒体中心》一文披露,“智慧人大”暨融媒体中心由河南省人大与河南日报报业集团签约合作共建,河南省人大计划用三年时间逐步分项完成“智慧人大”一体化综合技术平台,推进人大传统新闻宣传和人大网站、两微等新媒体的深度融合。

      另外一例是湖北省十三届人大常委会第十四次会议。

      根据“湖北人大网”报道,2月11日下午,省十三届人大常委会第十四次会议以网络视频会议形式召开。会议审议并表决通过《省人大常委会关于为打赢新型冠状病毒肺炎疫情防控阻击战提供有力法治保障的决定》,决定任命王贺胜为省卫生健康委员会主任,决定免去刘英姿的省卫生健康委员会主任职务。

      新闻稿虽然没有附会议现场照片,但特别说明:省人大常委会组成人员应到61人,实到54人,出席人数符合法定人数。

      根据笔者的检索,多个省级地方人大常委会近日来也召开会议,通过了相关疫情防控决定,根据新闻报道,除河南和湖北外,其他省级人大常委会并未采取网络视频会议形式召开会议,或者并未明确说明。

      党政机关召开电视电话会议,或者通过网络视频召开会议,在我国并不是新鲜事儿,相关的新闻报道很容易便可以检索到。

      在此之前,人大机关的一些工作会议、讲座早已采用过视频形式。譬如:中国人大网2006年4月29日刊载的文章《信息技术正在人大的各项工作中发挥越来越重要的作用》披露,各省自治区直辖市人大常委会已经可以利用新开通的全国人大视频系统收看全国人大常委会会议的闭幕式和会后的讲座,实现会议在线直播;2018年6月,杭州市人大常委会首次采用视频会议形式举行专题辅导讲座(据杭州人大网)。

      在本次疫情防控期间,其他地方人大机关也有采取视频形式开会的例子,比如:2020年2月2日,南京市雨花台区人大机关召开送岗视频会议(据南京市雨花台区人大常委会网站);2月10日上午,四川德阳市人大常委会在疫情期间首次以视频会议形式召开党组(扩大)会议(据德阳人大网站)。但是,据笔者检索,人大常委会会议以网络视频的形式召开,审议并通过相关决定,在此之前似乎没有先例。

      人大能否以网络视频的形式召开?

      我国《宪法》《全国人大组织法》《地方地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》并未对召开会议的形式和地点进行具体规定。

      因此,从法律上来看,在特定时间、基于特定理由,以网络视频的形式召开人大常委会会议并没有法律上的障碍。

      一方面,现代网络平台和传媒技术已经能够实现多人在线即时交流,实现会议同步直播录像、文字转录和直播,在某种程度上能够确保参会人员意愿的真实、即时表达,参会人员的发言、投票和文件提交行为均可以在线即时完成。只要会前准备充分,会议议程安排合理,技术支持稳妥,就足以确保在线会议的顺利进行。

      另一方面,利用新技术充分保障国家权力机关的有效运行,保障各级人大代表以法履职,也是现代社会进步和科技发展的应有之义。在特定情形下通过网络视频方式召开人大各类会议,有助于充分发挥人大应对战争、灾害和其他突发事件的功能,降低会议组织成本,实现高效率的授权和人事任免,维护宪法的权威和形式法治的底线。

      需要明确的是,利用网络视频召开人大及其常委会会议应当是例外而非常态。

      虽然利用网络视频开会有助于降低会议成本,提高会议召集效率,但是基于人大会议的严肃性和会议交流的有效性考虑,这种形式的适用范围不宜扩大。

      首先,适用的时机特定。只有发生重大、紧急的事件,与会人员无法或者不宜现场参会,才能够以网络视频的方式进行,例如发生战争、重大自然灾害、重大社会突发事件,需要人大迅速履行宪法和法律赋予的职责进行应对,基于效率和安全才能采取权益变通手段。如果有其他法定的应急手段或者可以采取改变会期的方式解决的,则不宜采取网络开会的形式。

      其次,适用的任务特定。利用网络视频召开人大会议是为了处理重大紧急的任务,所以会议议程一定是相对简单,容易达成共识,能够在短时间内完成。不宜通过网络视频会议的形式完成复杂的任务,例如高强度的立法审议、进行尚存重大争议事项的表决等。可以看到,上述河南省人大常委会和湖北省人大常委会的会议议程安排简单明了。

      再次,人大召开网络会议时,参会人员不宜过多。采用网络视频形式召开人大及其常委会会议,同样要满足召开会议的基本条件,即出席人数达到法定要求。利用新媒体召开会议对硬件设备的要求比较高,除了组织会议的主体设备外,还要求每位参会人员也能够拥有和熟练操作相关设备,才能满足会议召开的法定条件。

      技术和设备门槛的存在决定了会议应出席人数不宜过多。这并不是说只有人大常委会才能以视频的方式开会,人数较少的基层人大同样也可以采用这种形式。

      当然,这里的“多少”是基于特定时期的技术水平,随着技术条件的完善,数量上的标准是可以变动的。

      利用网络视频召开人大会议的实践发生后,一些新的问题还需要进一步深入研究。

      人大及其常委会会议与其他工作会议、讲座、研讨会不同,涉及公权力的行使,参会的人大代表需要进行有效的审议、表决,甚至也包括联名提出议案。现有的技术手段能否确保相关会议的真实性、有效性,就需要从公法角度进一步思考。

      比如:

      第一,视频会议上表决方式的选择。如果采取网络视频会议的形式,是否会对表决方式产生影响?公开的新闻并未披露河南与湖北两省人大常委会视频会议采用的表决方式。从效率上看,采用举手表决方式最为合适,但特定的会议形式如果无法采用无记名投票方式是否会影响参会人员的真实意愿?现有技术能否实现无记名远程在线投票?

      第二,在日常情形下,能否允许个别应出席人员利用网络参会?比如,个别代表因病或因事等正当理由无法到场参会,但个人愿意且技术条件允许通过网络视频或者其他技术手段参会。这种履职方式是否被允许?

      第三,新的会议形式是否会导致新的公平问题?由于新的会议形式对设备硬件依赖非常高,需要前期的物质投入,如何实现投入在区域和层级上的公平性,可能也是一个值得注意的问题。

      第四,技术的稳妥性问题。以网络视频形式召开人大会议,需要确保代表签到、意见收集、表决统计乃至文件提交的及时性和准确性,也涉及国家秘密、人大代表个人隐私的保护和会议公开程度提高等问题,这对于技术的稳妥性也有了更高的要求。

      谈到这里,自然涉及到一个相关的问题:原定于今年3月初召开的全国“两会”,能否通过视频会议的形式召开?

      笔者的意见倾向于否定。基于疫情防控的需要,今年的全国“两会”应当延期,个别地方人大常委会在年初已经作出了同级人大会议延期召开的决定,调整了会期。

      以全国人大为例,将近3000人的规模,而且还需要对重要立法草案进行审议,对国家预算和预算执行情况进行审查,即便预备会议、主席团会议和代表团会议乃至分组审议都可以采用视频会议形式,在线收集意见、在线表决和邮寄提交议案等在技术上也可行,但基于全国人大会议的严肃性和重要性,还是不宜通过视频会议的形式进行。

      历史上全国人大曾有在夏天甚至是冬天开会的先例,如能延期,最为妥当。

      在当下的特殊时期,河南省人大常委会和湖北省人大常委会的新尝试为我国人大制度的实践积累了新的经验,各地人大常委会为疫情防控而采取的措施也彰显了权力机关的功能,值得学术界认真对待。

      而现代技术对民主的影响,还远未结束。可能在未来的某一天,人大会议可以借助技术而无比便捷,正如刘慈欣在科幻小说《中国2185》中描绘的那样,数以亿计的公民可以同时在线开会。

    【作者简介】
    邢斌文,吉林大学法学院讲师,法学博士,吉林大学行政学院政治学博士后流动站研究人员。

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