超范围征收的合法性控制
2020/2/4 16:30:46  点击率[48]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《行政法学研究》2020年第1期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】征收范围指拟征收财产的物理范围,应为公共利益(建设项目)所必需的范围。因不动产整体上紧密结合且难以分割,实际征收范围可能超出此必需范围,造成超范围征收。超范围征收与一般征收本质无异,其合法性尤与公共利益要件相关。现行征收规范不排除对被征收房屋实际情况的考虑,为超范围征收提供了合法性空间,但毕竟是征收权的扩张,应作更严格限制。可以从目的设定、手段选择、启动主体、超范围财产处置等环节入手,建立一种过程导向的公共利益保障机制,实施对超范围征收的合法性控制。
    【中文关键字】征收范围;超范围征收;公共利益;合法性控制
    【全文】

      征收范围问题早已成为司法实践中被征收人质疑征收合法性的主要理由之一。超范围征收案件就是典型。杨瑞芬诉株洲市人民政府房屋征收决定案则是典型中的典型。法院在杨瑞芬案中的判决还需要进一步检讨和阐释,何为超范围征收,超范围征收是否背离现行规范,合法性限度在哪里,都是实现超范围征收合法性控制必须回答的问题。
     
      一、超范围征收的概念界定
     
      “超范围征收”首先是法院案例中出现的概念。在杨瑞芬案中,被征收人明确表述了“超范围征收”概念——“征收决定将红线范围外的房屋作为征收对象,超越了株规用[2011]0066号建设用地规划许可证的用地许可”。根据《征收补偿条例》第8条的规定,征收决定确定的范围应为公共利益所必需的范围,即建设项目所必需的范围。征收人通常根据建设用地规划许可证确定建设项目本身所必需的范围。根据《城乡规划法》第37条和第38条,《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》,建设用地规划许可证在确定用地范围上实则都以建设项目为基准。征收决定确定的范围应等于建设项目所必需的范围,等于建设用地规划许可证所载用地范围。当实际征收范围超出公共利益(建设项目)所必需的范围时,超范围征收就发生了。超范围征收并非凭空产生或本土特有的概念。美国、德国、韩国、日本、我国台湾地区已将超范围征收实定法化,它们不约而同地亦仅提供描述性概念:超范围征收即征收了超出建设项目所必需的土地(房屋)。
     
      二、超范围征收的形式与实质
     
      超范围征收指代一种特殊的征收现象或类型。至少可以提取出两项基本要素:形式要素即“超范围”,实质要素即“征收”。
     
      (一)超范围征收的形式要素
     
      “超范围”要素脱胎于征收范围概念。征收范围指向拟征收财产的物理范围,应为建设项目所必需的范围,具有一体两面的特征。有时候,囿于不动产整体上紧密结合且难以分割的特征,仅局限于建设项目所必需的范围,反而会使被征收人遭受额外财产损失,甚至危及公共利益。
     
      (二)超范围征收的实质要素
     
      超范围征收法律性质与一般征收无异。以征收要件拘束超范围征收之运作,更有利于控制行政权力和保障公民权利。在域外制度中,公共利益要件备受瞩目。超范围征收是否合法关键不在于公共项目确实需要多少土地,而在于征收超范围土地是否为了制定法授权的公用。超范围征收本质上仍为征收权的行使,应符合公共利益要件,这在法院对杨瑞芬案的判决中体现得淋漓尽致。该案确实因杨瑞芬剩余房屋变成危房而起,但这只是触发原因,其目的仍然且必须为公共利益。个案征收之公共利益具有整体性特征,“是公益、私益经充分权衡后所得之结果”。杨瑞芬附带受益并非法院支持超范围征收的根本理由,亦不能否定超范围征收的公共利益要求。但超范围征收毕竟是征收权的扩张行使,其公共利益限制应更为严格。相对于建设项目,超范围征收是为了一个补充性的但可区分的公共利益而实施的。
     
      三、超范围征收的合法性空间
     
      探寻超范围征收合法性空间的关键在于考虑房屋实际情况是否在现行征收规范的含义射程内。《征收补偿条例》第8条和第9条第1款提供了规范空间。首先,《征收补偿条例》并未规定征收范围的确定标准,只是宽泛地、一般性地要求征收活动符合规划要求,不应解读为排除对房屋实际情况的考虑。其次,第9条第1款虽然列举了控制征收活动的各类规划,但却相当笼统,各类规划性质不同,相互关系复杂,各自对征收范围的影响程度并不整齐划一,这就要求政府作个案衡量。最后,如果因为房屋实际情况,在个案中实施超范围征收符合公共利益,仅征收建设项目本身所必需的财产反而不符合公共利益,则超范围征收合法。从规范变迁的角度看,在《城市房屋拆迁管理条例》中,规划与征收的关系被规定为:确定征收范围的直接依据是建设用地规划许可证。控制性详细规划是核发建设用地规划许可证的唯一依据。《征收补偿条例》没有直接沿用,至少不限于行政许可。关联方式的灵活性、影响规划许可证与规划制定的因素的宽泛性以及前瞻性要求,都为考虑房屋实际情况留有余地。部分地方以地方性法规或政府规章的形式,明确要求征收范围的确定应综合考虑规划用地范围和房屋实际状况。
     
      四、超范围征收的合法性限度
     
      超范围征收具有合法性空间,只是超出了公共利益(建设项目)所必需的物理范围,并未超出法律所允许的范围。合法性控制的关键是框定法律允许的范围,而依前述讨论,即是确立一种公共利益保障机制。域外征收法发展出一种过程导向的判断方法。以行政过程论观之,为超范围征收套上目的设定、手段选择、启动模式、财产处置的枷锁,确保符合更严苛的公共利益要求。
     
      (一)目的限度
     
      建设项目与超范围征收服务的公共利益之间的关系,决定了在何种公共利益下,可以实施超范围征收。首先,建设项目必须符合公共利益;其次,超范围征收服务的公共利益应与建设项目有关联,包括两种模式。第一种模式即超范围征收服务的公共利益区别于建设项目,但因建设项目本身导致了实现该特定公共利益的需要。这种公共利益可能是保障公民生命财产安全,或者通过土地整合,贯彻物尽其用的财产法则。第二种模式是超范围征收服务的公共利益派生自建设项目,即以确保建设项目有效开展或运作为目的。美国、德国、我国台湾地区等规定了第一种模式。美国《模范征收法典》第208条规定,当仅征收必要范围的土地会导致财产权人只剩下不具有任何经济价值的残余时,可以实施超范围征收。学理上就此有残余理论并区分三种情形:物理残余、经济残余、财政残余。第二种模式可归纳为保护理论,即通过征收建设项目周边特定范围的财产,为建设项目有效运作提供保障。一是保护建设项目本身;二是保护建设项目周边环境。两种模式具有空间性,限于超范围部分与建设项目本身地理上毗连或连接的情形。第二种模式已经进入我国立法中。成本因素不足以证立超范围征收,经济残余和财政残余不适用于我国。
     
      (二)手段限度
     
      超范围征收对被征收人财产权益造成额外且很可能不必要的侵害,更应遵循最后性和必要性要求。除超范围征收之外,政府至少还可以选择协商和管制。协商有着丰富的制度资源,能够为征收人与潜在被征收人提供一个自愿、平等的对话平台,客观上节约因征收强制性特征可能导致的巨额成本。管制更常被用来实现各种公共利益。管制对财产权的侵害程度相对更小且无需补偿,对公民可能更柔和,对政府可能更经济。选择何种手段来实现某项公共利益依赖行政裁量,但需符合必要性原则与正当程序原则。超范围征收只能是最后的、必要的手段,同样能够实现某种公共利益且对财产权人损害最小的手段优先。征收人首先可考虑采用管制方式。当其成本过高或难以实现时,可转向协商方式,尝试达成利用协议。当两种方式均不足以实现公共利益时,才得考虑征收。管制、征收均可与协商方式结合,有助于强化正当性与可行性。无论何种情形,征收人应向被征收人作详尽说明,包括但不限于公共利益需求情况、部分征收对房屋或土地的不利影响。
     
      (三)主体限度
     
      征收活动一般由征收人通过行政程序或司法程序启动,但超范围征收超出了公共利益所必需的范围,征收人是否仍占主导地位成为问题。域外立法形成两种模式。一是征收人启动模式;二是财产权人启动模式。在物理残余情形下,两种启动模式均可适用;在保护理论情形下,仅适用征收人启动模式。征收人启动模式须遵循以下限制:(1)须在房屋征收决定做出前先行与财产权人协商;(2)须主动向财产权人说明超范围财产在征收前后的实际情况。财产权人启动模式则要注意:(1)为防止财产权人滥用权利而危及公共利益,应有时效限制;(2)应限缩征收人裁量权,如果确实符合物理残余情形,征收人不得拒绝。关于时效限制,如德国要求在征收听证会结束前提出,台湾地区则规定在征收公告之日起一年内提出。权衡征收效率与私人权益保障要求,考虑到征收补偿、拆除搬迁、项目实施需花费较长时间,或可采台湾模式。
     
      (四)处分限度
     
      征收的超范围财产并非建设项目本身所需,不会直接用于该项目,但也不能随意处置图谋私益。当为物理残余情形时,征收人应遵循两项要求:(1)超范围财产的再利用应以不影响建设项目有效开展和运作为限;(2)进而还应遵循物尽其用的财产法则,节约和合理利用土地资源,以更能发挥超范围财产效用的方式为先。当为保护理论情形时,应以保障建设项目有效开展和运作为依归,特别是当转让给其他私人时,必须同时明确用途限制。
     
      四重限度可以借助比例原则统一起来,以目的正当性、适当性、必要性、狭义比例原则“四阶”控制超范围征收。回到杨瑞芬案,超范围征收符合目的限度与处分限度,通过目的正当性和适当性审查,但却在手段限度与主体限度上功亏一篑,有违必要性原则。征收人径直决定征收超范围部分,没有考虑其他替代性手段,亦未充分尊重被征收人的意愿。然而,法院并未关注这两点,凸显当前合法性审查相当宽松,加之最高人民法院在“典型意义”中的赞许态度,无异于拓宽了超范围征收的“生路”,殊应警惕。
     
      结语
     
      鉴于超范围征收的必要性与侵益性,立法必须予以明确。具体立法建议如下:
     
      市、县级人民政府对符合公共利益,确需征收房屋的,应根据建设项目规划用地范围与房屋实际情况确定征收范围,并在房屋征收决定中说明理由。
     
      符合以下情形之一,确需超出建设项目所需的必要范围征收的,征收人应在作出房屋征收决定前向所有权人提出要约,协商取得超范围部分;所有权人拒绝的,征收人可以一并征收:
     
      (一)因征收导致毗连房屋及土地不敷使用的;
     
      (二)为了保障建设项目有效开展和运作的。
     
      符合前款第一种情形的,所有权人可以在房屋征收决定公告之日起一年内请求一并征收超范围部分,征收人不得拒绝。
     
      征收人应当合理利用超范围部分,不得影响建设项目的有效开展和运作。

    【作者简介】
    刘玉姿,厦门大学法学院

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