对政府防控新型冠状病毒感染肺炎的行政法建议
2020/2/3 14:27:03  点击率[107]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】微信公众号:中国法律评论
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】政府防控;新型冠状病毒;行政法
    【全文】

      行政组织法上的一个建议:中央政府必须依法有效统筹,高位协调,破除地方利益与治理鸿沟。
     
      防控目前已经蔓延到全国的疫情,首先明确属于中央事权,各地不能各自为政,自行采取措施,包括制定预案、标准,调配资源,管控人员等。这里的法律依据在于,根据《中华人民共和国传染病防治法》第四条“突发事件发生后,国务院设立全国突发事件应急处理指挥部,由国务院有关部门和军队有关部门组成,国务院主管领导人担任总指挥,负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥”,第十条“国务院卫生行政主管部门按照分类指导、快速反应的要求,制定全国突发事件应急预案,报请国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发事件应急预案,结合本地实际情况,制定本行政区域的突发事件应急预案。”;第四十三条“国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区”,第四十五条“传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。” 《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”
     
      从上述条文中,我们可以看到中央人民政府及有关组成部门对于疫情全国防控的组织领导、指挥协调、预案制定、物质调配、信息发布等五个方面享有统一事权,这样的制度设计好处在于:第一,破除地方政府防控疫情中的碉堡化,从狭隘地方利益出发,自扫门前雪,自保为上;第二,破除地方政府防控疫情中的恶性竞争,疫情防控中出现物价哄抬、囤积居奇、物质奇缺等现象一个重要原因往往是不同地区汲取物质能力和预警防控能力的差异化,导致能力强的地区有较大较早的需求和汲取能力,造成“虹吸效应”,能力弱的地区及政府则由于反应迟缓与经费等导致事态严重后无法满足需求进而造成恐慌;第三,有利于整体上防控疫情,统筹兼顾,从全国整体形势出发进行资源调配,根据全国中位水平合理厘定强制控制措施的幅度、广度和深度,防止地方治理能力和公共保障能力差异带来的顾此失彼,出现中心疫区的波浪式接替,最终蔓延全国,导致特定病毒感染成为整个国家与社会的常态。
     
      在目前阶段,中央政府应该依法重点部署:
     
      第一,实现全国预案的标准化,确立一些原则和制度成为全国各地防控的底线要求。例如,针对目前的扩散式感染与可能出现社区感染阶段,应该建立起社区-医院的首负(诊)责任制,无论是否属地户籍居民,哪个社区发现哪个社区必须有移送指定诊断机构的义务,任何医院门诊部门对于接诊疑似患者不得推诿、拒绝收治。只有归口一元化,才能最大程度避免“移动的传染源”,防止扩散式感染,尤其是在社区出现弥散式感染。又如,实现检测设备(试剂)、检测技术与手段的标准化。各地确诊和疑似病例的数字差异一定程度与各地的检测设备、工序和手段差异有关,这不利于国家整体上进行流行病学调查与存量估算,也不利于合理投入医疗资源,全国预案应该尽快加以标准化与统一。
     
      第二,实现全国物质保障与人力资源供给的均衡。中央政府应该高位协调,在物质保障(包括居民生活物质与医用物质)与医护人员配备方面进行统兼顾。目前的阶段,武汉的反击战取得了良好效果,但湖北其他省份,其他有可能形成新的中心疫区的城市,需要中央政府提前部署人力物力财力,对重点城市要摸家底,尤其是要优化结构,医与护的结构,“红区”内外的医生结构,重症监护专家与传染病治疗医生的结构,都应该对一些劳务输入/流动人口大城市、人口基数大的城市、交通枢纽城市、目前确诊病例在100以上的城市制定供需清单,逐渐储备资源。
     
      第三,制定疫情防控中行政强制措施的基本标准,依法保障人权。《传染病防治法》第三十九条规定了强制隔离的行政强制所持,四十二条、第四十三条规定了县级人民政府经上一级政府批准可以采取的五种紧急措施,并规定了宣布疫区的法定程序,应该说这些手段都符合《行政强制法》【法宝引证码】CLI.1.153701对于行政强制措施的规定,因此也必须遵守《行政强制法》的要求。中央人民政府有必要发布统一行政裁量基准,建立手册或简易指南,予以规范各地差异化的强制手段,一来保障人权,防止恐慌社会情绪下人心进一步动荡,也有利于国际形象维护;二来也是有效约束地方政府,防止假作为、乱作为。
     
      例如《行政强制法》第十七条规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。… 行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。”,由此,农村村民的一些自发强制行为,社区保安的一些强制手段是否合法都值得商榷;又如第十九条规定“情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。”
     
      第二十条规定“依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施,除应当履行本法第十八条规定的程序外,还应当遵守下列规定:(一)当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限; (二)在紧急情况下当场实施行政强制措施的,在返回行政机关后,立即向行政机关负责人报告并补办批准手续; (三)法律规定的其他程序。 实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失,应当立即解除。”
     
      对于强制隔离,强制留置进行医学观察的,尤其要注意遵守上述程序,注意其是否有未成年人或老人的照顾职责等等,平衡各种社会利益。

    【作者简介】
    王旭,中国人民大学法学院教授,教育部长江学者青年学者(2018)。

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